Прямое государственное управление и контроль

Прямое государственное управление на местах осуществляется во Франции на всех уровнях территориальной организации. Органами общей компетенцииявляются префект региона, префект департамента и супрефект округа. Кроме этого, существуют органы специальной компетенции: на уровне регионов и департаментов, а для некоторых служб - и на уровне округов, кантонов и коммун (управления строительства и оборудования, социальные службы, управление сельским хозяйством, полицейские структуры, управления дорожного строительства и др.). Наряду с исполнительно-распорядительной и оперативной деятельностью, органы государственного управления выполняют важную функцию контроля за деятельностью органов самоуправления.

Префекты и супрефекты назначаются и освобождаются от должности премьер-министром по представлению министра внутренних дел. На территории своей административно-территориальной единицы префект является одновременно представителем государства и представителем правительства (в частности, премьер-министра и министра внутренних дел). Эти разные роли влекут за собой разные правовые последствия. Деятельность префекта опирается на его администрацию, формирующую префектуру; в округах существуют супрефектуры. Деятельностью префектуры руководит ее генеральный секретарь, непосредственно подчиняющийся префекту.

Закон от 2 марта 1982 года о децентрализации отменил все положения, подчинявшие местные нормативные акты мерам контроля до их исполнения. С момента вступления в силу этого закона акты органов самоуправления действуют без предварительного утверждения префектом. В то же время закон не отменяет полностью механизм контроля со стороны центра. Кроме того, этот закон сохраняет ряд ранее принятых положений и устанавливает новый тип контроля в двух крупных сферах: соблюдение законности, бюджетный и финансовый контроль.

В соответствии с законом 1982 г. сохраняются также опека над лицами (приостановка исполнения обязанностей и отзыв мэра и его заместителей), роспуск коммунального совета (в соответствии с процедурой, определенной законом), право замещения в отношении мэра или председателя генерального совета при неисполнении ими делегированных им полномочий государственного управления, руководство государственной полицией.

Контроль за законностью является постоянным: представительные и исполнительные органы местных сообществ обязаны передавать копии принятых ими нормативных актов в префектуру в четырехдневный срок. Контрольные полномочия префекта включают в себя: обязательство для префекта проверять законность передаваемых ему решений (решения местных советов, полицейские распоряжения, акты регламентирующего характера, соглашения, отдельные решения по служащим, разрешения на застройку); возможность для префекта обратиться к административному судье - единственному в настоящее время компетентному лицу, имеющему право выносить решения о незаконности нормативного акта, принятого органом местного сообщества; префект может сопровождать это требованием по отсрочке исполнения, предоставляемой ему по праву при условии, что вступление в силу такого нормативного акта может повлечь серьезные негативные последствия. Префект также обязан предварительно или, по крайней мере, одновременно с подачей жалобы судье, информировать об этом местное сообщество.

За бюджетными нормативными актами местных коллективов префект осуществляет особый контроль. Он идет дальше контроля законности, поскольку разрешает префекту устанавливать бюджет местного коллектива. Если бюджет местного сообщества на текущий год не принят в установленный законом срок (до 31 марта), префект сам формирует бюджет, который утверждается - без права вето - представительным органом. То же самое происходит, в рамках предусмотренной законом процедуры, если бюджет не сбалансирован. Префект также контролирует включение в бюджет сообществ обязательных статей расходов. Если какая-либо обязательная статья упущена, префект, после обращения в региональную счетную палату, сам вносит ее в бюджет сообщества и обеспечивает соответствующие расходы за счет расходов на необязательные полномочия.

Остановимся на некоторых полномочиях префекта как органа прямого государственного управления. Как уже отмечалось, он представляет интересы государства в департаменте. В этом отношении префект осуществляет следующие функции:

- Политические функции: представляет государство во всех официальных мероприятиях, проводимых в рамках департамента и играет в них главную роль. Он информирует руководство государства о местных событиях, об эволюции общественного мнения, а управляемых - о правительственной политике, которую он обязан разъяснять и защищать. Он также должен поддерживать отношения со всеми влиятельными лицами, экономическими и политическими группами, действующими в данном департаменте.

- Юридические функции: подписывает в департаменте все контракты, заключаемые от имени государства с юридическими (расположенными на территории коммуны) или частными (предприятия, пользующие финансовой поддержкой государства) лицами, представляет государство в судебных органах (обращается с иском в суды при возникновении административных споров).

- Полицейские функции: принимает меры по поддержанию нормального порядка, безопасности, в случае, если это выходит за рамки территории коммуны; вмешивается в работу административной полиции, если необходимо принятие срочных полицейских мер при проведении демонстраций, либо иного нарушения общественного спокойствия (в коммунах, где учреждена государственная полиция); контролирует деятельность полиции в отношении получения разрешения на проведение охоты, рыбной ловли, спортивных игр, а также принятие необходимых мер в отношении психически больных и иностранцев.

Префект обеспечивает нормальное управление государственными службами департамента. В этой области его функции сводятся к следующим:

- Префект наделен всеми полномочиями от имени государства по принятию соответствующих решений.

- Префект - единственный распорядитель гражданских служб в департаменте. Все расходы этих служб должны им подписываться (если он не делегирует эти полномочия тому или иному руководителю службы), что значительно повышает его власть.

- Префект отвечает за управление недвижимостью и техникой государственных служб департамента.

- Вся переписка в обоих направлениях между центральной администрацией и внешними службами департамента проходит через префекта; он по должности возглавляет все комиссии государственных служб департамента, предлагает министрам правительства кандидатуры для поощрения своих служащих - руководителей внешних служб департамента.

На региональном уровне деконцентрация государственной власти проводится в основном в пользу префекта региона. Им является префект того департамента, на территории которого находится административный центр данного региона. Конечно, прежде всего он выполняет функции префекта департамента. Однако он также имеет аналогичные полномочия, но в масштабах всего региона и, кроме того, особые полномочия в экономической области.

К полномочиям префекта региона относятся:

- обеспечение юридического представительства государства в регионе; префект заключает от имени государства все соглашения с регионом как территориальным сообществом, либо с его общественными учреждениями;

- обеспечение административного контроля за нормативными актами региона-сообщества и региональных общественных учреждений;

- руководство деконцентрированными государственными службами в регионе с использованием тех же прерогатив и полномочий, что и в департаменте.

Особые полномочия префекта региона заключаются в осуществлении политики правительства в отношении социально-экономического развития и устройства в регионе. Кроме того, префект региона:

- готовит план социально-экономического развития региона как части национального плана, собирает для центра информацию и мнения и формирует предложения;

- следит за выполнением национального плана и его сочетанием с региональным планом, составляет ежегодный отчетный доклад главе правительства;

- распределяет государственные инвестиции в региональном и департаменском масштабах.

Территория каждого департамента Франции разделена на несколько административных единиц - округов (от двух до пяти). Создание, изменение границ и ликвидация округов проводится декретом Государственного Совета после консультации с генеральным советом департамента.

В настоящее время в стране насчитывается 329 административных округов, возглавляемых супрефектами, которые назначаются либо из числа гражданских служащих министерства внутренних дел, либо из числа главных сотрудников префектуры. У супрефектов нет собственных полномочий. Супрефекты помогают префекту департамента в осуществлении его миссии. В силу делегированных полномочий супрефекты действуют от имени префекта в рамках округа. Они также важны как агенты по информации передачи решений и обеспечивают координацию государственных служб в округе. Несмотря на децентрализацию, супрефекты сохраняют важную роль советников мэра, особенно в сельских коммунах.

Каждый округ объединяет несколько кантонов. Кантон также (как и округ) не является территориальным сообществом. Он выступает в качестве избирательного округа во время выборов генерального совета департамента (отсюда название - кантональные выборы). Границами кантона ограничена юрисдикция судов первой инстанции и деятельность некоторых административных служб. Создание, изменение границ и ликвидация кантонов проводится декретом в Государственном Совете (консультативном органе правительства) после консультаций с генеральным советом департамента.

Органы специальной компетенции осуществляют государственное управление на подотчетной им территории в рамках своей отрасли. Руководители территориальных управлений назначаются вышестоящими начальниками, в конечном счете - соответствующим министром. Формально деятельность этих служб связана с деятельностью органов самоуправления лишь требованием сотрудничества при решении общих задач. На практике, однако, отраслевые службы часто играют роль экспертов при принятии коммунальными органами решений, требующих специальной технической компетенции (строительные работы, дорожные работы, территориальное планирование и т.д.). Префект, в соответствии с законом от 6 февраля 1992 г., руководит деятельностью деконцентрированных служб, которые, таким образом, оказываются в двойном подчинении: отраслевом у своего министерства и территориальном у префекта. Префекту не подчиняются лишь командующие военными округами и ректора академий (учебных округов).

Наряду с общим контролем законности, осуществляемым префектом, на местные сообщества распространяется специализированный финансовый контроль, который осуществляется региональными счетными палатами. Счетные палаты существуют в каждом регионе; они созданы тем же законом от 2 марта 1982 г. Состав счетных палат формируется правительством; они подотчетны национальной Счетной палате. Региональные палаты контролируют финансовую правомерность и законность всех финансовых операций местных сообществ и создаваемых ими учреждений. Палаты осуществляют также общий контроль хозяйственного управления (рациональность, целевое использование кредитов и субвенций и т.д.), на основе которого составляет отчеты и рекомендации, направляемые в местное сообщество и префекту. Наконец, региональная счетная палата является органом, куда обязательно обращается префект при обнаружении нарушений в порядке принятия бюджетов местных сообществ. Палата не является санкционирующим органом: по результатам контроля она лишь может передать соответствующие документы и свои выводы в административный либо уголовный суд или префекту.

Наконец, своеобразным элементом, связывающим государственное управление и местное самоуправление являются главные бухгалтерыместных сообществ, отвечающие за проведение текущих финансовых операций и осуществляющие практическое повседневное управление счетами сообщества. Эти должностные лица являются государственными чиновниками, назначаемыми министром бюджета (в небольших коммунах функции главного бухгалтера часто выполняет налоговый инспектор). Их функции являются преимущественно техническими, но, в случае незаконности или финансовой несостоятельности распоряжения о выплате, выписанного главой исполнительной власти, бухгалтер должен воспротивиться проведению операции. Глава исполнительной власти может, путем специального решения, отклонить протест и вынудить бухгалтера осуществить операцию, но и ответственность в этом случае переходит на распорядителя кредитов. Бухгалтер информирует префекта о подобных разногласиях.

Италия

Итальянская система местного управления испытала настолько сильное французское влияние, что во многих отношениях может рассматриваться как копия с французской системы. Серьезные различия связаны с регионализацией страны: несмотря на то, что итальянские регионы не могут быть отнесены к местным территориальным образованиям, формируя особый уровень, их создание существенно повлияло на структуру местного управления. Основные нормы деятельности местных властей по-прежнему устанавливаются в национальном масштабе, за счет этого сохраняется относительная унификация, но региональное законодательство все сильнее вмешивается в вопросы местного управления - пока лишь с незначительными результатами, - а административное регулирование деятельности местных органов становится исключительной компетенцией региона.

Территория Итальянской Республики разделена на 20 регионов (regioni), пять из которых имею особый статус (statuto speciale), а остальный - обычный статус (Регион с особым статусом Трентино-Альто-Адидже разделен на две автономные провинции, каждая из которых обладает всеми правами региона с особым статусом. Их объединения в один регион является формальным). Различия статуса сказываются прежде всего на списке полномочий и на особенностях финансирования, а также касаются культурно-этнической автономии. Во всех этих вопросах регионы с особым статусом обладают дополнительными правами.

Территория каждого региона поделена на провинции (исторически, впрочем, провинции возникли раньше регионов), живо напоминающие по своему месту в территориальном управлении французские департаменты. Низшим уровнем местного управления являются коммуны (comuni). Все провинции (за исключением двух автономных) и все коммуны обладают единым унифицированным статусом, зафиксированным в национальном законодательстве.

И в провинциях, и в коммунах существуют органы самоуправления, представленные советом, джунтой (giunta) - коллегиальным исполнительным органом, избираемым из состава совета, - и главой исполнительной власти. В коммунах глава исполнительной власти - синдик (sindaco); с 1993 г. он избирается путем прямых всеобщих выборов и является одновременно председателем коммунального совета и джунты. Провинцию возглавляет президент провинции, с 1993 г. избираемый всенародно и являющийся руководителем исполнительной власти. Наряду с эти провинциальный совет избирает своего председателя. До реформ начала 90-х гг. джунта объединяла все полномочия исполнительной власти местных сообществ; синдик и президент играли преимущественно представительскую роль. Сегодня же они являются действительным главами исполнительной власти.

Как и во Франции, комиссар региона осуществляет контроль за деятельностью органов самоуправления и руководит отраслевыми службами государства на территории провинции и региона. Префект (prefetto) провинции привлекается к осуществление этих функций, но в основном просто руководит полицией и службами безопасности в провинции. Интересной особенностью итальянского местного управления является существование в коммунах секретаря коммуны, который осуществляет оперативное руководство коммунальной администрацией и находится в двойном подчинении: у синдика и у префекта провинции. Он является государственным, а не местным служащим и назначается на должность правительством по предложению префекта.