Правовые основы местного управления

В конституции США нет прямых положений, определяющих, что регулирование организации местного управления относится к компетенции штатов. Как известно, конституция США устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. В Соединенных Штатах, - пишут Ч.Белл и Ч.Прайс, - существует только один уровень конституционного закрепления статуса органов муниципального управления - штатный, поскольку регулирование вопросов деятельности местных подразделений не входит в компетенцию Союза [Bell, Price, 85]. Таким образом, именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории. В этой связи многие исследователи местного управления США нередко используют понятие муниципалитеты - креатуры штатов, подразумевая полную зависимость местных властей от властей штатов. Так, например, известный американский специалист в области муниципального управления Ч.Адриан отмечает, что с конституционной точки зрения, местные органы составляют часть органов власти штата. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата. Органы местного управления - креатуры штата подвластны его решениям, устанавливающим обязательства, привилегии, полномочия, ограничения для местных единиц, - пишет Ч.Адриан [Adrian, 205]. Вместе с тем, федеральные власти устанавливают с муниципалитетами прямые и непосредственные контакты. Основанием для этих отношений являются факторы экономического порядка; к их числу прежде всего относятся федеральные займы, федеральное гарантирование займов, получаемых муниципалитетами из других источников, а также субсидирование деятельности муниципалитетов. Важной вехой в установлении связей муниципалитетов и федеральных властей считается 1932 год. Именно тогда, в период великой депрессии, по инициативе Ф.Рузвельта, был принят первый федеральный закон, в соответствии с которым всем заинтересованным муниципалитетам были предложены ссуды и одновременно установлен ряд требований, которые должны были выполняться при реализации всякого финансируемого в соответствии с этим законом проекта.

Особое место среди способов привязки муниципалитетов к федеральным властям принадлежит субвенции - субсидии специального назначения. Конституционной основой появления субвенций стал раздел 8 статьи 1 конституции США, устанавливающей право федеральных властей на расходование денег в целях поддержания всеобщего народного благосостояния. Предоставление субвенций органам муниципального управления обычно связано с выполнением определенной целевой программы. Указывая на важное значение субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным Центром и не существует ни одной функции местного управления, где бы ни была принята соответствующая федеральная программа. Однако, вместе с тем, развитие системы субвенций привело к тому, что многие из федеральных программ оказались не скоординированными между собой и вследствие этого малоуправляемыми. Дело дошло до того, что центральные федеральные ведомства часто не имели точных сведений даже о том, сколько целевых программ существует.

Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и даже политических проблем, связанных с федеральным финансированием деятельности муниципалитетов, субвенции остаются основным способом вовлечения органов муниципального управления в сферу федерального регулирования.

Власти штатов обладают всем необходимым набором юридических полномочий, позволяющих им определять правовую и организационную структуру органов муниципального управления. Каждый штат самостоятелен в данной сфере, и, как следствие, в стране существует 50 различных муниципальных систем. В конституциях практически всех 50 штатов содержаться положения, посвященные организации и деятельности муниципалитетов, но при этом детализация регулирования различных аспектов деятельности местных органов зависит от конкретного штата. Исходя из этого, конституции всех штатов можно подразделить на две группы.

В первую группу входят конституции, содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов, причем эти нормы прежде всего связаны с установлением определенных ограничений деятельности местных органов (штаты Алабама, Делавер, Массачусетс, Миссисипи, Теннесси и др.).

Вторую группу составляют конституции, которые содержат положения, отличающиеся большей степенью разработанности и широким перечнем полномочий, предоставляемых муниципальным единицам. Эти конституции закрепляют основы организации и деятельности муниципалитетов, устанавливая понятия органов местного управления, назначение системы муниципальных подразделений в целом, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения с вышестоящими органами. В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру (см.ст.10 Конституции Аляски, ст.7 Конституции Вирджинии, ст.7 Конституции Иллинойса и др.). Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов и отделов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц.

Важное значение конституции штатов придают регулированию вопросов муниципальных финансов, закрепляя допустимые виды местных налогов, лимиты налогообложения, регламентируя финансовую деятельность местных органов.

Существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет текущее законодательство штатов. Законодательные акты, регламентирующие правовое положение муниципалитетов, можно разделить на две категории. В первую входят акты, посвященные вопросам исключительно местного управления. Они могут адресовываться всем муниципальным подразделениям (так называемые общие законы), либо отдельным их видам (например, Закон о тауне), отдельным группам (например, Закон о городах второго класса) и единичным муниципалитетам (так называемое, частое законодательство). Общие законы, единообразно регулирующие статус муниципалитетов, не получили в США широкого распространения. Легислатуры штатов отдают предпочтение другим видам нормативно-правового регулирования, среди которых основное место занимают частное и классификационное законодательство. Одной из основных причин развития частного законодательства является практика обращения муниципалитетов с большим количеством петиций о принятии того или иного акта частного характера. При этом подавляющее большинство петиций касается вопросов, которые входят в компетенцию самих местных органов (например, создание новых муниципальных должностей) [Grant, Nixon, 54]. Обращение с петициями в этих случаях объясняется стремлением муниципалитетов закрепить производимые изменения на уровне легислатуры штата и обеспечить большую стабильность модернизированных муниципальных структур. Широкое применение находят также законы, адресованные муниципальным подразделениям, объединенным по какому-либо классификационному признаку.

Вторая категория законов, создающих правовую основу функционирования местных органов, состоит из нормативно-правовых актов об управлении различными отраслями государственной деятельности. Число местных законов, регулирующих статус муниципалитетов, весьма значительно; при этом только в шести штатах законы, относящиеся к местным органам, кодифицированы. Большое по количеству и объему законодательство об органах муниципальной власти в ряде штатов значительно затрудняет анализ правовых положений, адресованных муниципалитетам, а также влияет на активность органов местного управления, сомневающихся в наличии у них того или иного полномочия.

Важный элемент, характеризующий правовой статус местных органов власти, составляют муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Американские исследователи различают две трактовки термина хартия - узкую и широкую. В узком значении под хартией понимается единый документ, содержащий все нормы, регулирующие деятельность соответствующего муниципального образования. Под хартией в широкой интерпретации понимается вся совокупность законов штата, регламентирующих деятельность местных органов власти, даже если эти законы не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле включает в себя все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, определяемому как хартия. Правовая доктрина определяет хартию в узком смысле как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. По общему положению при отсутствии конституционных ограничений легислатура штата вправе принимать, отменять и изменять хартии муниципальных образований.

Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью и такого важного средства государственного воздействия, каким является административное регулирование деятельности муниципалитетов. Американские авторы акцентируют внимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти как явлении, определяющем в настоящее время развитие отношений штатов с их местными территориальными структурами. Они подчеркивают распространенность этого вида контроля, указывая на его гибкость и квалифицированность. Административные нормы легче изменить. При этом административный контроль отличает компетентность, - отмечает Л.Браун. - Например, департамент здравоохранения штата лучше разбирается в вопросах здравоохранения, чем легислатура штата.

Тенденция к усилению исполнительной власти предопределила определенное увеличение влияния губернаторов штатов на регулирование положения органов местного управления. Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус органов муниципального управления посредством издания исполнительных приказов, затрагивающих некоторые вопросы деятельности муниципальных образований.

Первоначально административный контроль со стороны штата осуществлялся через отраслевую и функциональную связь муниципалитетов с департаментами, управлениями и агентствами штатов. В настоящее время эта форма контроля получила дальнейшее развитие в значительной степени благодаря росту делегированного законодательства. Легислатуры штатов наделяют их исполнительные органы полномочиями на издание соответствующих нормативных актов. Так, Законы об охране окружающей среды и об исправительных учреждениях, принятые в штате Нью-Йорк, предоставляют соответствующим департаментам штата право устанавливать, изменять, отменять стандарты, правила и указания по всем вопросам, которые входят или будут входить в их компетенцию. Механизм осуществления административного регулирования деятельности органов местного управления состоит в том, что любой из департаментов штата в пределах своей компетенции контролирует муниципалитеты, используя для этого целую систему методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений муниципалитетов, замена местных чиновников). Значительную роль в процессе подчинения муниципалитетов исполнительной власти штатов сыграли субсидии, предоставляемые местным органам штатами.

Существенное место в правовой системе регулирования органов местного управления занимают различного рода нормативные акты, в том числе и судебные решения, регламентирующие их отношения с федеральными властями. Американская правовая доктрина традиционно считает, что эти отношения могут поддерживаться с санкции и при посредничестве властей штатов. При этом суды и органы штатов опирались на положение X Поправки к Конституции США, которая гласит: Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам, и использование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом.

Правовой статус органов местного управления определяется также положениями, содержащимися в формальных и неформальных мнениях генеральных атторнеев (прокуроров) штатов. Кроме этого, правом на совещательное мнение обладают аудиторы (контролеры) штатов и юридические службы ряда департаментов. Все эти документы, как правило, содержат узкое толкование актов о полномочиях муниципалитетов, поскольку их основой служат решения судов по аналогичным вопросам. Органы муниципального управления считаются с разъяснениями атторнеев, аудиторов и представителей юридических отделов департаментов (хотя в общем-то они не являются обязательными для муниципалитетов), так как в противном случае их действия могут быть опротестованы.

В 1985 г. Верховный суд Соединенных Штатов вынес принципиально важное решение по делу Lawrence County v. Lead School District, в котором установил, что новое федеральное законодательство не противоречит Конституции. Это означало и отход от традиционного толкования X Поправки к Конституции в плане ограничения отношений федерации и местных органов. Указанное законодательство, подтвержденное данным судебным решением, знаменовало собой и определенное изменение политики нового федерализма, в соответствии с которой на штаты возлагалась основная ответственность за финансирование местных программ.

Система правового регулирования органов местного управления в США носит неоднозначный характер, поскольку состоит из множества подсистем местного, штатного и федерального уровня, которые довольно часто противоречат друг другу. Это предопределяет определенную сложность комплексного анализа указанной проблемы. Так, в США в целом принят характерный для англосаксонских стран принцип позитивного регулирования компетенции местных органов. Однако, каждый штат решает этот вопрос по-своему; Конституция Калифорнии, например, предусматривает, что графство или город могут принимать и применять на своей территории любые решения и распоряжения по местным, полицейским, санитарным и иным вопросам не нарушая общих законодательных норм (ст.11, 7). Фактически, речь идет о признании общей компетенции и о негативном регулировании. Генеральные статуты Коннектикута, напротив, устанавливают, что местные органы власти могут предпринимать лишь действия, прямо предписанные или разрешенные им законом - классический пример позитивного регулирования.