Местные финансы

Одна из важнейших обязанностей местного управления - налогообложение и сбор налогов. Налоги на собственность- поимущественные налоги - являются основой налоговых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органах местного самоуправления. Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений. Поимущественными налогами облагается текущая рыночная стоимость недвижимого (земля, строения) и движимого (автомобили, оборудование, товарные запасы, скот, мебель) имущества как граждан (физических лиц), так предприятий и учреждений (юридических лиц). Оценка имущества осуществляется местными чиновниками - оценщиками. Ставки налога обычно устанавливаются в милсах - тысячных долях доллара с каждого доллара оценочной стоимости или в долларах с тысячи долларов стоимости. Средняя ставка поимущественного налога по мере роста цен на недвижимость непрерывно увеличивается. Если в 1953 г. типичная американская семья со средним доходом платила около 2,2% своего дохода в виде налога на имущество, то через 30 лет этот процент почти удвоился.

Использование поимущественного налога как основного источника местного дохода постоянно критикуется в США. Поскольку муниципалитеты, иные административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, сильно разнятся между собой по числу земельных собственников, видам использования земли, просто по числу бедных и зажиточных граждан, получается, что на тех территориях, где налоговая база узка, местные органы стремятся повысить налоги, чтобы обеспечить достаточные поступления в местный бюджет. Более удачливые территории, где шире налоговая база, могут или снижать налоги, или улучшать обслуживание, тем самым привлекая новое население (налогоплательщиков).

Следующим по значению источником месячных доходов после поимущественных налогов является общий налог с продаж, на его долю приходится около 5% всех налоговых поступлений местных органов власти. Структура местных налогов с продажи аналогична структуре налогов, взимаемых на уровне штатов. Налоговая база местных налогов в основном такая же, как и налогов, взимаемых правительством данного штата. Ставки налогов составляют обычно от 0,5 до 3% от оборота.

Приблизительно 3% всех налоговых поступлений местных органов власти приходится на выборочные налоги с продаж, т.е. специфические акцизы. Ими облагаются сигареты (цент за пачку), газолин (0,5 - 5 центов за галлон), в некоторых штатов автомобили и другие товары.

Подоходные налогис населения, как и налоги с продаж, стали взиматься местными органами только после второй мировой войны. К 1968 г. местный подоходный налог с населения был введен лишь в 9 штатах. Во всех этих штатах, за исключением Пенсильвании, подоходные налоги взимались не только местными органами власти, но и правительствами штатов (т.е. налогоплательщики уплачивали три вида подоходных налогов: федеральный, штатный и местный). Позднее эта система распространилась на большую часть штатов.

Объектом обложения местного подоходного налога (также как при федеральном и штатном обложении) являются личные доходы - заработная плата, жалование, поощрительные выплаты, чаевые, а также чистые прибыли некорпорированного бизнеса. Не подлежат обложению доходы военнослужащих, пенсионные и страховые выплаты. Также, как правило, освобождаются от обложения дивиденды, проценты, рента, прибыли от реализации капитальных активов (рента облагается в случае, если она рассматривается как доход, полученный в результате деловой деятельности). Необлагаемый минимум не установлен за исключением некоторых городов.

В некоторых штатах США действуют и местные налоги на прибыль корпораций. Структура этих налогов подобна местным подоходным налогам с населения, которыми облагаются доходы от некорпорированного бизнеса. Определенное значение в местных доходах имеют промысловый налог и промысловые лицензии, лицензии на право вождения автомобилей, различные регистрационные сборы, а также доход от муниципальных предприятий.

Общий объем местных налогов весьма различен для отдельных штатов. Так, например, штатные и местные налоги взымают в таких штатах, как Нью-Йорк, Массачусетс, Калифорния, соответственно, 18,5; 15,9; 14,9% личных доходов населения. А для Техаса, Оклахомы, Невады и Флориды эти показатели составляют 8,4; 8,7; 8,8 и 9,1% соответственно.

Таблица 12. Структура поступлений в местные бюджеты в США в конце 1990-х гг.

Таблица 13. Распределение расходов между местными органами власти США (в млрд. долл. и %)

Приведенная таблица дает представление о том, какую роль местные органы играют в финансирование различных направлений их хозяйственной деятельности. Так, основная доля расходов на предоставление гуманитарных и социальных услуг приходится на графства; на содержание различных объектов, предоставление традиционных услуг, а также строительство и реконструкцию - на муниципалитеты, на образование - на школьные округа.

Хозяйственная деятельность органов местной власти включает руководство работой принадлежащих непосредственно им предприятий и служб, управление своим имуществом и в определенной мере воздействие на частный бизнес в пределах данной территории. Исторически сложилось, что предприятия общественного пользования в США всегда были в частной собственности. Не раз выдвигались требования создания муниципальной собственности, однако они не получили должного удовлетворения. Доминирование частного бизнеса обернулось тем, что принадлежащее местным органам США имущество невелико по объему.

На местные органы возложены жилищное строительство, определение размеров арендной платы, реконструкция городов, строительство и эксплуатация дорог, гаваней, аэропортов, забота об использовании территории и охрана окружающей среды.

Что касается жилищного фонда, то подавляющая его часть в США строится частным сектором, а само строительство ведется в целях извлечения прибыли. Органы местного управления в области жилищного строительства обязаны предусматривать определенные стандарты освещения, вентиляции, противопожарной безопасности, санитарного устройства строящихся объектов и прочее. В этих целях ими принимаются так называемые жилищные кодексы. В области местного строительства значительную роль играют заинтересованные группы давления - предприниматели, собственники земли, финансисты, иногда организации съемщиков, профсоюзов.

Сами местные органы власти владеют незначительной частью жилого фонда даже в очень больших городах, где спрос на жилье так велик. Но и тогда, когда муниципалитеты предпринимают такое строительство, они охотно продают затем возведенные строения частным владельцам.

Одной из новых функций местных органов, кроме планирования строительства и планировки городов, совсем недавно стало так называемое зонирование. Теоретически оно представляет собой метод обеспечения наиболее эффективного использования земли, отвечающего задачам планировки данной местности. Местными органами власти могут быть определены зоны для жилого заселения, промышленной застройки, расположения торговых предприятий и т.п.: площадь этих зон может быть самой различной.

Особую проблему представляют собой полномочия органов управления в крупных городах в отношении аэропортов, гаваней, дорог, так как в этом случае возникает вопрос о конкурирующей компетенции других органов власти.

Качество услуг, предоставляемых местными властями, неизменно вызывает нарекания, причем поводы для жалоб и недовольств самые разнообразные. В этом нет ничего удивительного, поскольку бюджеты многих крупных городов, других населенных пунктов и округов имеют тенденцию к постоянному сокращению. Недовольство вызывают автомобильные дороги, работа полиции, организация работы автобусов и метрополитена, плохая уборка мусора, плохое планирование, недостатки в местных школах и лечебных учреждениях, неудобное время работы учреждений, некомпетентность, бюрократизм и бездеятельность служащих и т.д.

Политика субсидирования Центром местных органов власти периодически видоизменяется в зависимости от того, кому принадлежит федеральная власть - демократам или республиканцам. Пристрастие демократов к централизации сказалось на придании ими первостепенного значения системе федеральных субсидий для проведения конкретных программ, в том числе и на местном уровне.

В то же время республиканская администрация отдает предпочтение системе участие в доходах, впервые предложенной в 1964 г. и со времен правления пребывания у власти администрации Р.Никсона, ставшей знаменем нового федерализма в деле расширения прав штатов и местных органов. Эта система состоит в перераспределении между ними части федеральных доходов, осуществляемом в соответствии с установленной формулой, которая каждые четыре года рассматривается федеральным конгрессом, имеющим право добавлять к ней в том числе и новые пункты-требования. Финансовая база местных органов, таким образом, время от времени пересматривается.

При каждом обсуждении в конгрессе формулы распределения средств постоянно возникает вопрос о том, как получатели используют деньги и каким образом повлиять на должное, с точки зрения конгрессменов, их применение. Такая тенденция мешает местным органам использовать получаемые фонды точно так же, как средства своего бюджета. Таким образом, характерной чертой финансового положения местных органов является растущая их зависимость от федерального конгресса и правительства.

Канада

На территории Канады, как и на территории других британских колоний поселенческого типа, с XVII в. создаются графства как органы децентрализованного управления территориями, и формируются органы самоуправления, часть из которых приобретает статус муниципальных корпораций, часть - не имеет этого статуса и осуществляет лишь второстепенные функции.

Независимость Канады как федеративного государства привела к постепенному перемещению функций регулирования вопросов местного управления на уровень провинций. В результате в стране формируется 10 разных систем местного управления. Однако эти различия носят специфический характер: с одной стороны, различия между англоязычными провинциями не особенно велики, но в каждой провинции возможны существенные вариации от одного города (графства) к другому. С другой стороны, разделяющий Канаду культурный барьер сказался и в организации местного управления: Квебек отличается рядом уникальных черт. Наконец, старые восточные провинции более традиционны - и, следовательно, ближе к английскому прототипу, - чем западные, во многом воспроизводящие принципы организации местного управления, действующие в США.

Территориальная организация Канады столь же сложна, как и в США. В самом общем виде можно выделить два уровня организации местной власти, хотя в некоторых провинциях может присутствовать лишь один из них. Первый уровень - это низовые территориальные единицы: города (cities, villes), поселки (towns, villages), приходы (parishes, paroisses) и т.д. Полномочия этих сообществ, обладающих в большинстве случаев статусом муниципальных корпораций, варьируются в зависимости от местных хартий и от законов провинции. Выделяемые для США модели организации местной власти присутствуют и в Канаде. На этом же уровне могут существовать специальные округа.

На втором уровне территориальной организации также присутствуют разные по природе и по статусу органы власти. Во-первых, это графства или региональные графства. Они управляются всенародно избираемыми советами с тем же разнообразием организационных форм, что и для муниципалитетов. Здесь же существуют специализированные органы управления, которым подотчетна территория, как правило (но не всегда) совпадающая с территорией графства: школьные комиссии, региональные управления по здравоохранению и социальной помощи, региональные советы экономического развития. Члены школьных комиссий избираются, как правило, путем всеобщих прямых выборов, а члены других отраслевых органов управления назначаются органами графства, муниципалитетов либо провинции (здравоохранение). Все вопросы здравоохранения, среднего образования и социальной помощи полностью переданы отраслевым органам управления: органы власти графств и муниципалитетов в эти вопросы не вмешиваются. В некоторых провинциях (например, в Квебеке) существуют и региональные органы управления (регион охватывает территорию нескольких графств). Регионы управляются централизовано и осуществляют в основном функции территориального планирования, сбора статистической информации, экологического контроля.

Наконец, в 1969 г. федеральное правительство создало 3 городских объединения для единого управления агломерациями Монреаля, Онтарио и Квебека, во многом воспроизводящих характеристики городских объединений во Франции.