Законодательное обеспечение судебной деятельности

Основой осуществления судебной реформы явилось создание нормативно-правовой базы как важнейшего условия становления российского правосудия, учреждения судебной системы - простой и доступной для населения, обеспечения судебной защиты прав каждого в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Необходимость совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере отношений подчеркивалась как в Концепции судебной реформы, так и в постановлениях почти всех Всероссийских съездов судей, обсуждавших эту концепцию и ход самой реформы. В этих документах указывалось на то, что судебная реформа предполагает качественно новый уровень законодательства и самих законов.

Следует констатировать, что качество ряда принятых в последнее десятилетие законов заслуживает серьезной критики. Нормы многих из них признаны Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации, большое число законов внутренне противоречиво, постоянно изменяется и дополняется, в том числе по причинам, не носящим объективно-необходимого характера, не всегда предусматривается механизм реализации норм. Все это создает трудности в правоприменительной практике, включая деятельность судов, увеличивает число обращений в суды всех уровней, нарушает права граждан и организаций.

Так, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (принят в 2001 г.) изменен 12 законами, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (2002 г.) - 3, Уголовный кодекс Российской Федерации (1996 г.) - 35, Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая (1998 г.) - 17, часть вторая (2000 г.) - 44, Бюджетный кодекс Российской Федерации (1998 г.) - 21, многочисленные изменения внесены в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Принято немало актов, толкование и применение которых представляет значительную сложность. Этим обстоятельством в значительной степени объясняются судебные ошибки.

Обращает на себя внимание то, что в последнее время в Государственную Думу все чаще вносятся законопроекты вопреки конституционным положениям о самостоятельности судебной власти и независимости судей.

Так, в сентябре 2004 года Советом Федерации внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов "О внесении изменений в Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (об установлении нового порядка формирования Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, в соответствии с которым в состав этой коллегии судьи назначаются Советом Федерации) и "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" и в статью 8 Федерального закона "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (согласно этой норме проекта Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации с учетом мнения Совета судей Российской Федерации).

Новелла, предлагаемая в первом из названных проектов, вызывает принципиальные возражения, поскольку она противоречит:

конституционному принципу самостоятельности судебной власти, поскольку квалификационные коллегии судей - это прежде всего органы судейского сообщества, которые участвуют в формировании корпуса носителей судебной власти;

требованиям части 4 статьи 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" о том, что "в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей";

Европейской хартии о статусе судей (Страсбург, 8-10 июля 1998 года), согласно которой "для принятия любого решения по вопросу об отборе, принятии на работу, назначении, прохождении или прекращении функций любого судьи статусом предусматривается участие независимой от исполнительной и законодательной власти инстанции, не менее половины членов которой составляют судьи, избранные своими коллегами в соответствии с правилами, гарантирующими самое широкое представительство".

Принятие названного законопроекта может привести к сбоям в формировании Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и прекращению на неопределенный срок ее деятельности, в том числе по решению вопросов, связанных с назначением на должности председателей, заместителей председателей и судей соответствующих федеральных судов, что негативно отразится в целом на состоянии правосудия в стране.

В случае принятия нововведения, предлагаемого во втором законопроекте, Судебный департамент, оставаясь формально при Верховном Суде Российской Федерации, фактически трансформируются в орган исполнительной власти, что будет противоречить конституционному принципу разделения властей, предполагающему также самостоятельное организационное обеспечение их деятельности, а суды окажутся в состоянии экономической зависимости, .в которой они находились до принятия Федерального закона "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации".

Съезд считает, что действующий порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации ничем себя не опорочил и в его изменении нет необходимости.

В постановлении V Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 года "О ходе судебной реформы в Российской Федерации и перспективах развития судебной системы" отмечалось, что в ближайшие годы усилия федеральных органов государственной власти и судейского сообщества должны быть направлены на создание административной юстиции; важное значение придавалось разработке проекта федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Однако до настоящего времени эти предложения не реализованы.

Проведение административной реформы и принятие мер по разграничению полномочий между органами публичной власти всех уровней должны сопровождаться созданием эффективной системы судебного контроля за администрацией. В этих условиях идея развития административного судопроизводства как формы деятельности судов становится все более актуальной.

В этих же целях необходимо совершенствовать законодательство, определяющее компетенцию судов, с целью освобождения их от дел, которые могли бы успешно рассматривать иные органы во внесудебном порядке.

Как показывает практика, отсутствие эффективного механизма рассмотрения в федеральных органах исполнительной власти жалоб на решения подведомственных органов, а также на действия должностных лиц подрывает веру в административные институты тех, кто обращается с жалобами, и, как следствие, влечет поток обращений в суды по вопросам, которые гораздо оперативнее могли бы решаться в системе соответствующих ведомств.

До суда должны доходить лишь такие разногласия, устранить которые не удалось при административном порядке рассмотрения дела.

В этой связи Съезд предлагает предусмотреть в законодательстве обязательность процедуры досудебного урегулирования административного спора, прежде всего для юридических лиц и граждан-предпринимателей.

Слабость административных процедур проявляется в получившем широкое законодательное распространение правиле, когда органы исполнительной власти должны реализовывать многие свои властные полномочия только через суд, вместо задействования суда лишь тогда, когда есть спор.

Судебная практика свидетельствует, что требования государственных органов о взыскании незначительных сумм не оспариваются ответчиками, а обязательный судебный порядок их рассмотрения загружает государственные органы и судебные инстанции, а также не соответствует принципу разумной затратности.

В первом полугодии 2004 года арбитражными судами рассмотрено около 30 тысяч дел о взыскании обязательных платежей и санкций по искам налоговых органов, сумма исковых требований по которым составляла не более 100 рублей (22% дел данной категории). Согласно статистическим данным, требования по 70% таких дел арбитражными судами удовлетворяются.

Съезд считает, что в тех случаях, когда речь идет о взыскании с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей незначительных сумм обязательных платежей и санкций, внесудебный порядок тем более необходим.

Рассмотрение судами значительного количества дел данной категории приводит к перегрузке судов и созданию проблем для доступности правосудия.

Съезд полагает, что назрела необходимость внесения изменений в законодательство, предусматривающих осуществление судом только судебного контроля за правильностью решений административных органов, наделенных правом привлечения к административной ответственности.

Гарантией эффективной защиты прав является также возможность обращения к альтернативным способам разрешения споров. Субъекты гражданского оборота должны иметь возможность выбрать любую удобную процедуру, соответствующую их требованиям о времени, стоимости, конфиденциальности, императивности и последствиям решения. Задача судебной власти - содействовать функционированию альтернативных процедур и, что не менее важно, гарантировать соблюдение закона и в этой сфере.

В этой связи Съезд считает целесообразным законодательное закрепление альтернативных средств разрешения споров (путем переговоров, посредничества, консультаций и т.п.).

Съезд отмечает необходимость решения в ближайшее время проблемы создания эффективного механизма признания и приведения в исполнение иностранных судебных решений, а также оказания взаимной правовой помощи. Такой моделью может служить механизм, предусмотренный Луганской конвенцией 1988 года о юрисдикции и приведении в исполнение иностранных судебных решений по гражданским и торговым делам, действующей в отношениях между ЕС и иными европейскими государствами. Присоединение России к этой конвенции либо создание на ее основе модели самостоятельного договора должно стать приоритетным направлением.

Следует отметить, что в последние годы сложилась весьма сложная ситуация с рассмотрением дел мировыми судьями. Нагрузка на них по разрешению дел возросла в несколько раз, особенно по гражданским делам и делам об административных правонарушениях. Реальный выход из создавшегося положения видится в создании судебных участков из расчета 15 тысяч человек на одном судебном участке. С такой законодательной инициативой Верховный Суд Российской Федерации обратился в Государственную Думу, которая эту инициативу не поддержала. Однако каких-либо альтернатив для стабилизации положения в мировой юстиции предложено не было.

До настоящего времени материально-техническое обеспечение деятельности значительного числа мировых судей, которое по закону возложено на субъекты Российской Федерации, остается неудовлетворительным. Многие мировые судьи, не имея помещений, осуществляют правосудие в зданиях районных судов. Все это нарушает единство прав граждан на всей территории Российской Федерации на равный доступ ко всем формам судопроизводства, в том числе на рассмотрение дел мировыми судьями.

Съезд отмечает необходимость обеспечения гласности обсуждения законопроектов о судебной власти, о системном воздействии на преступность и учета при этом положений юридической науки и отечественного исторического опыта.

Съезд поддерживает концепции и предлагает ускорить принятие законопроектов:

"О федеральных судах общей юрисдикции"; "О Верховном Суде Российской Федерации"; "О федеральных административных судах Российской Федерации"; "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации"