Система права социального обеспечения

Объективными свойствами права как социального института являются системность1 и структурность2, изучение которых позволяет осуществлять упорядочение, систематизацию правовых норм в рамках отрасли права, а также законодательства.

Система права – строение национального права, заключающееся в разделении единых по назначению в обществе внутренне согласованных норм на отдельные части, называемые нормой права, правовым институтом, субинститутом, отраслью и подотрасль права.

Предмет и метод правового регулирования являются теми инструментами, без которых невозможно провести анализ ни одного структурного элемента системы права, поскольку эти элементы действуют во взаимосвязи и дополняют друг друга. В зависимости от круга общественных отношений, на который направлено воздействие, нормы права располагаются по правовым институтам. Правовой институт – это определенная совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы. Между институтами внутри отрасли могут существовать отношения субординации, соподчинения, а определенные части крупного института нередко образуют самостоятельные подразделения, которые называются подинститутами.

Структурным элементом более высокого порядка в системе права является отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом определенный комплекс общественных отношений. В составе некоторых наиболее обширных и сложных отраслей права могут выделяться подотрасли права.

Система отрасли права социального обеспечения – это организованная определенным образом совокупность правовых норм, сгруппированных в институты, которые регулируют общественные отношения по поводу того или иного вида обеспечения.

Впервые к научному обоснованию расположения правовых норм в системе отрасли права социального обеспечения обратился В. С. Андреев, который предложил все нормы права социального обеспечения по содержанию разделить на общие и специальные и рассматривать данную отрасль как состоящую из двух частей: общей и особенной[34].

Общие нормы оказывают свое регулятивное воздействие на все общественные отношения, входящие в предмет права социального обеспечения, а специальные нормы, регламентируют основания, порядок и размеры предоставления гражданам различных видов социального обеспечения и, в свою очередь, образуют особенную часть отрасли.

Содержание основного института составляют правовые нормы, закрепляющие право на социальное обеспечение как одно из основных социально-экономических прав человека, виды обеспечения и нормы-принципы отрасли права социального обеспечения, которые в настоящее время находят свое «внешнее» закрепление в международных актах. В то же время анализ Конституции РФ не дает четкого ответа на вопрос, как должна функционировать система социального обеспечения. До тех пор, пока в Российской Федерации не будет принят кодифицированный акт, закрепляющий нормы об общественных отношениях, входящих в предмет отрасли, целях и задачах, о разграничении компетенции РФ, ее субъектов по правовому регулированию социального обеспечения, о способах и формах защиты прав и интересов в сфере социального обеспечения, говорить о наличии основного института в структуре Общей части отрасли преждевременно.

Институт правосубъектности включает в себя «комплекс нормативных предписаний, регламентирующий главный элемент юридического положения субъектов, их правового статуса»[35]. Правосубъектность закрепляет круг субъектов социально-обеспечительных отношений, т.е. лиц, обладающих способностью быть носителями субъективных юридических прав и обязанностей.

Институт оснований, влекущих возникновение прав и обязанностей на социальное обеспечение, отражает социальную направленность возникающих правоотношений. Социальные риски являются именно такими основаниями, поскольку «угрожают практически всем категориям населения и потому выступают как основания для социальной защиты населения»[36] и оказывают непосредственное влияние на возникновение материальных отношений (как страховых, так и не страховых) в праве социального обеспечения.

Особенная часть отрасли права социального обеспечения строится по институтам, которые отличаются своим многообразием. В. С. Андреев отмечал, что «правовым институтом Особенной части права социального обеспечения называется группа правовых норм, регулирующая отдельные виды пенсионных отношений или виды других отношений, являющихся предметом этой отрасли права»[37], то есть, основанием для такой классификации являются виды предоставляемого обеспечения, обслуживания и услуг.

Проблема расположения правовых норм в том или ином институте Особенной части отрасли всегда была в поле зрения ученых. Предлагались различные критерии такого распределения. Одни ученые (В. С. Андреев, В. Ш. Шайхатдинов, М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова, Е. Е. Мачульская) за основу принимают предмет правового регулирования и виды обеспечения, другие (А.Д. Зайкин) допускают возможность, рассматривать в качестве критерия самих субъектов социально-обеспечительных отношений, третьи (М. В. Филиппова) обращают внимание на организационно-правовые формы социального обеспечения (обязательное социальное страхование и государственное социальное обеспечение). Несмотря на наличие различных подходов, все же большинство ученых склоняется к тому, что основным критерием при формировании институтов Особенной части отрасли остается предмет правового регулирования и виды обеспечения.

Общеизвестно, что одним из центральных институтов особенной части является институт пенсионного обеспечения, «внешняя» форма которого закреплена в различных нормативных правовых актах. Учитывая, что нормы, регулирующие пенсионное обеспечение граждан, достаточно многочисленны и разнообразны по содержанию, они группируются в целый ряд подинститутов.

В зависимости от специфики события, с которым связано предоставление пенсионного обеспечения, нормы дифференцированы по видам пенсий.

Таким образом, институт пенсионного обеспечения является комплексным, состоящим из относительно самостоятельных предметных регулятивных институтов, нормы которых регулируют конкретные виды пенсионных отношений по поводу пенсий: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий. Кроме того, элементами данного комплексного института являются также институты функционального значения, регулирующие порядок назначения, исчисления, перерасчета, индексации, валоризации всех видов пенсий.

Самостоятельным комплексным институтом Особенной части отрасли является институт социальных пособий, который получил свое «внешнее» выражение в целом ряде нормативных правовых актов. Предоставление гражданам социальных пособий осуществляется из нескольких финансовых источников различными органами (в том числе и работодателем). Правовые нормы, регулирующие предоставление гражданам того или иного вида пособия, образуют устойчивые, относительно замкнутые совокупности норм, находящихся в одной плоскости и имеющие своей целью компенсировать в денежной форме полностью или частично утраченный заработок, либо оказать материальную поддержку в связи с наступлением какого-либо социального риска. Именно поэтому структура комплексного института социальных пособий состоит из простых регулятивных, предметных институтов, нормы которых регулируют соответствующий вид отношений, обусловленный конкретным видом пособия. Это – институты пособий: по безработице; по временной нетрудоспособности; по беременности и родам; при рождении ребенка; институт пособия женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; пособия на ребенка до достижения им возраста 16 лет (учащимся – 18 лет); пособия на погребение и др.

Особое место в структуре Особенной части занимают правовые нормы, регулирующие трудовой стаж. Их специфика заключается в том, что они не сосредоточены в каком-то одном нормативном правовом акте, а содержатся в нескольких нормативных правовых актах и располагаются либо в самостоятельном структурном подразделении акта (в главе), либо непосредственно в одной из статей. Эти нормы регулируют отдельные элементы тех видов отношений, в юридических составах которых содержится в качестве самостоятельного юридического факта условие о трудовом стаже (например, в пенсионных отношениях, в отношениях по предоставлению пособия по временной нетрудоспособности, в котором право на определенный его размер обусловлен продолжительностью трудового стажа, и др.). Иными словами, в Особенной части отрасли сформировалась стойкая правовая общность, объединяющая правовые нормы в самостоятельный институт трудового стажа. Этот институт является функциональным, поскольку по сравнению с другими предметными институтами его основной функцией является «сквозное» регулирование отдельного элемента в юридическом составе, с которым связано либо само возникновение социально-обеспечительного отношения, либо его содержание.

Следующий институт Особенной части – институт обеспечения пострадавших от несчастных случаев на производстве и от профессиональных заболеваний, содержание которого составляют правовые нормы, устанавливающие круг лиц, подлежащих данному виду обеспечения, виды обеспечения, размер страховых выплат, а также права и обязанности субъектов страхования. Данный институт является простым, предметным регулятивным, обеспечивающим цельное и относительно законченное регулирование общественных отношений.

Комплексный институт медицинской помощи и лечения также является структурным элементом особенной части отрасли. Он получил свое «внешнее» выражение в различных нормативных правовых актах. В составе данного института в зависимости от правовых норм, регулирующих предоставление отдельных видов оказываемой медицинской помощи, сформировались простые регулятивные институты: институт первичной медико-санитарной помощи, институт скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, институт специализированной медицинской помощи, в том числе высокотехнологичной; институт медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально-значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих; институт паллиативной медицинской помощи и институт медицинской помощи гражданам, страдающим редкими (орфанными) заболеваниями.

Особое место в структуре данного института занимают нормы, регулирующие порядок предоставления гражданам санаторно-курортного лечения, они образуют простой предметный регулятивный институт.

Каждый из перечисленных выше институтов обладает относительно замкнутым комплексом норм, но вместе с тем эти нормы характеризуются устойчивыми закономерными связями, выраженными в общих предписаниях основных принципов охраны здоровья граждан.

Правовые нормы, регулирующие порядок предоставления лекарственной помощи, дифференцированы в зависимости от субъектов и специфики события, в связи с которым такая помощь предоставляется. Такими событиями могут быть заболевания, непосредственно закрепленные в правовых нормах. Вместе с тем они интегрированы в такую юридическую конструкцию, которая отражает их общие черты, связанные с обеспечением граждан определенным видом медицинской помощи. Поэтому правовые нормы, регулирующие порядок предоставления бесплатной или со скидкой лекарственной помощи не образуют самостоятельного института лекарственной помощи в структуре комплексного института медицинской помощи и лечения.

Достаточно сложным комплексным институтом Особенной части считается институт социального обслуживания. В структуру комплексного института социального обслуживания входят взаимосвязанные группы норм, регулирующие неоднородные отношения разных видов по «натуральному» обеспечению в зависимости от субъектов-получателей. В составе указанного института имеются простые, предметные, регулятивные институты, нормы которых регулируют отдельные виды социального обслуживания: стационарное обслуживание; полустационарное обслуживания; социальная помощь на дому; социальная и консультативная помощь; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов; обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации; протезно-ортопедическая помощь; социальное обслуживание детей. Каждый из перечисленных простых институтов имеет свою структуру, в которой в значительной части нормы обособлены друг от друга. Выделяются группы норм, устанавливающие: круг субъектов; объем предоставляемого «натурального» обеспечения по каждому из видов социального обслуживания; условия предоставления «натурального» обеспечения (бесплатно, с частичной оплатой или за полную стоимость).

В структуру Особенной части отрасли права социального обеспечения, помимо институтов, регулирующих сложный комплекс материальных общественных отношений, традиционно включаются специализированные процедурно-процессуальные институты, правовые нормы которых регулируют отношения: по поводу установления юридических фактов, по поводу разрешения жалоб и споров. Процедурные отношения всегда обеспечивают функционирование материальных социально-обеспечительных отношений.

Институт установления юридических фактоввключает нормы, регулирующие процедуру деятельности компетентных органов по выявлению обстоятельств, влияющих на возникновение права граждан на различные виды социального обеспечения. Это нормы - о факте временной или постоянной нетрудоспособности, малообеспеченности и др.

Процессуальные отношения всегда возникают по поводу защиты нарушенного права в связи с обращением гражданина с жалобой или спором на действия соответствующего органа (должностного лица). Спецификой процессуальных отношений является то, что они регулируются нормами не только права социального обеспечения, но и нормами гражданского процессуального и административного права и являются следствием существования как процедурного, так и материального отношения. В связи с принятием в 1993 г. Конституции РФ, нормами статьи 46 которой было закреплено положение о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, поэтому не только существенно сократилось количество обращений граждан с жалобами или спорами на действия соответствующего органа (должностного лица) в вышестоящий орган, но и в самих социально-обеспечительных нормативных правовых актах появились нормы, закрепляющие право гражданина в случае спора по вопросам, возникающим из социально-обеспечительных правоотношений, обращаться непосредственно в суд. Анализ норм по защите нарушенных прав показывает, что в настоящее время нет объективных предпосылок для формирования особого единого способа защиты нарушенных социально-обеспечительных прав, отличного от того, который установлен Конституцией РФ. Однако в научных целях все правовые способы защиты, используемые гражданами при реализации права на социальное обеспечение необходимо рассматривать, но не в системе отрасли, а в рамках системы науки и учебной дисциплины права социального обеспечения1.

Проблемы структурирования системы отрасли права социального обеспечения постоянно являются предметом научных дискуссий, поскольку законодателем так и не решена проблема кодификации данной отрасли права2. Именно принятие кодифицированного акта могло послужить оптимальной формой для «внешнего» выражения структуры Общей и Особенной части отрасли. Так, например, продолжает оставаться дискуссионной проблема наличия института юридической ответственности и отнесения норм о ней к Общей или Особенной части отрасли3. Полагаем, что постановка данных вопросов является несколько преждевременной. Однако это вовсе не означает, что отношения по юридической ответственности нельзя рассматривать в научных целях в рамках системы науки и учебной дисциплины права социального обеспечения в структуре Общей части права социального обеспечения.

Любое общество не стоит на месте, оно постоянно развивается, вместе с ним развиваются и общественные отношения в той или иной сфере социальной жизни. В постсоветский период активное развитие получили общественные отношения по поводу предоставления государственной социальной помощи гражданам, различных видов субсидий, компенсационных выплат, материнского (семейного) капитала. Правовые нормы, их закрепляющие, образуют соответствующие предметные регулятивные институты, которые обеспечивают цельное, относительно законченное регулирование общественных отношений по поводу предоставления определенного вида социальной помощи в случае нуждаемости граждан, тем самым, гарантируя право на достойные условия жизни как им самим, так и членам их семьи, а отраслевые принципы социального обеспечения отражают сущность и пронизывают содержание этих институтов. Кроме того, указанные правовые нормы обладают едиными признаками: 1) обеспечение граждан дополнительными видами социального обеспечения, гарантированными Конституцией РФ (ст. 39); 2) нормы, регулирующие отношения по каждому из видов обеспечения, закрепляют в качестве источника финансирования средства бюджета; 3) виды обеспечения предоставляются гражданам вне зависимости от их трудового вклада, то есть каждому как члену общества; 4) на безвозмездной и безвозвратной основе для строго установленных целей (при возмещении гражданам последствий социальных рисков или по выравниванию материального положения нуждающихся граждан с остальными членами общества).

Дифференциация правовых институтов по видам обеспечения вызывает необходимость встречного процесса – интеграции нормативного материала, одним из проявлений которой является тенденция формирования отраслевых комплексных институтов, выражающих известное удвоение нормативного материала. Поэтому полагаем возможным говорить о наличии объективных предпосылок для формирования в структуре Особенной части отрасли права социального обеспечения нового комплексного института субсидий, компенсационных выплат и иных видов социальной помощи1.

От системы отрасли следует отличать систему социально-обеспечительного законодательства. Система права, являясь правовой категорией, служит для выражения подразделений, связей и единства правовых норм, их внутренних взаимозависимостей и системы в целом, являясь системой содержания права. Система законодательства, также являясь правовой категорией, представляет собой совокупность нормативных правовых актов – (форм) источников права и служит внешней формой выражения права. Для системы законодательства характерна своя собственная структура, элементами которой являются: нормативный акт (минимальный компонент), институты законодательства (в том числе комплексные), подотрасли и отрасли законодательства (в том числе и комплексные), отраслевые и комплексные нормативные массивы.

Социально ‑ обеспечительное законодательство – это не просто совокупность нормативных правовых актов, а их дифференцированная система, которая основана на принципах субординации и скоординированности ее структурных элементов. Субординация всех структурных элементов, входящих в систему законодательства, проявляется, в иерархическом (вертикальном) расположении нормативных актов, тогда как скоординированность, наиболее очевидна при рассмотрении элементов законодательства через призму его отраслевой (горизонтальной) структуры.

В настоящее время российское социально-обеспечительное законодательство представляет собой иерархическую (вертикальную) систему, состоящую из федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Отраслевая (горизонтальная) плоскость социально-обеспечительного законодательства является наиболее близкой к структуре отрасли права социального обеспечения, поскольку общеизвестно, что соотношение системы права и системы законодательства проявляется как соотношение содержания и формы. Системообразующим фактором структурирования социально-обеспечитального законодательства при рассмотрении его в этой плоскости являются предмет правового регулирования и сфера публичных интересов государства в обеспечении материальными благами нуждающихся граждан.

К сожалению, отсутствие кодифицированного нормативного правового акта не позволяет говорить о существовании общей части в структуре системы социально‑обеспечительного законодательства. Тем не менее, определенные предпосылки для ее формирования все же имеются. Так, федеральный закон от 16 июля 1999 г. (ред. 28.12.2013) «Об основах обязательного социального страхования»1 отчетливо показывает, что федеральное социально-обеспечительное законодательство должно развиваться в рамках двух самостоятельных систем: социально - страхового и государственного социального обеспечения. В связи с этим перед законодателем будет стоять задача не столько продолжать принимать множество различных нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов) в сфере социального обеспечения, сколько пересматривать уже принятые акты в целях подготовки законодательства к его кодификации.

Институты социально-обеспечительного законодательства формируются по предметному признаку, то есть объединяют нормативные предписания, которые регулируют определенный вид социально-обеспечительных отношений (институты пенсий, социального обслуживания и др.) или регулируют отношения, производные от социально-обеспечительных (институты трудового стажа, установления юридических фактов, по разрешению жалоб и споров). В отраслевой (горизонтальной) структуре системы социально-обеспечительного законодательства в соответствии с существующими институтами особенной части отрасли права социального обеспечения можно также выделить самостоятельные институты законодательства. Структуру особенной части социально – обеспечительного законодательства можно представить следующим образом. Во-первых, это комплексные (межотраслевые) институты законодательства – о пенсиях; социальных пособиях; об обеспечении пострадавших в порядке обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; о социальном обслуживании; о субсидиях, компенсационных выплатах и иных видах социальной помощи; о мерах социальной поддержки (льготах). Во ‑ вторых, в этой структуре сформировался комплексный (межотраслевой) институт законодательства о медицинской помощи и лечении, закрепляющий регулирование соответствующих отношений, который одновременно может рассматриваться в качестве структурного элемента комплексного отраслевого образования законодательства сферы здравоохранения в структуре системы российского законодательства в целом.

В отличие от особенной части отрасли права социального обеспечения, особенная часть социально-обеспечительного законодательства не содержит самостоятельных институтов законодательства – о трудовом стаже; об установлении юридических фактов. Хотя отраслевые функциональные институты и получили свое «внешнее» оформление в отдельных статьях или даже нормативных правовых актах, однако эти акты не образуют самостоятельных институтов социально-обеспечительного законодательства.