Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и землями в ГЕрмании

Как известно, существует несколько способов разграничения компетенции между Федерацией и субъектами (дуалистическая федерация и т.п.). Германия же характеризуется как кооперативная федерация, поскольку конституционно оформлено сотрудничество Федерации и земель, а также земель между собой.

Кооперативная федерации возникает в случае конституционного взаимодействия, «кооперации» (а, возможно, и «конкуренции») разных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Данный перечень получил название «совместной» (совпадающей, конкурирующей) компетенции.[185]

Особенность немецкой кооперационной федерации состоит в конституционном определении компетенции Федерации и сферы совместной компетенции Федерации и ее субъектов.

Правотворческие полномочия в ФРГ разделены на четыре вида: исключительные (федеральные), рамочные (совместные), конкурирующие (совместные) и остаточные (собственные полномочия земель). Нормы ст.75 Основного закона ФРГ (о рамочных предписаниях федерации) стали основанием для признания неконституционными некоторых излишне детализированных законов ФРГ.[186]

Так, исключительные полномочия Федерации (ст. 73 Основного закона ФРГ 1949 г.) составляют следующие вопросы:

1) иностранные дела, а также оборона, включая защиту гражданского населения;

2) гражданство Федерации;

3) свобода передвижения, паспортный режим, иммиграция и эмиграция, выдача;

4) валюта, денежное обращение и чеканка монеты, режим мер и весов, а также установление точного времени;

5) таможенное и торговое единство территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарного обращения, оборот товаров и платежей с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану;

6) воздушное сообщение;

7) железнодорожное сообщение, которое полностью или в своем большинстве принадлежит Федерации (железные дороги Федерации), строительство, поддержание и эксплуатация рельсовых путей этих дорог, а также взимание платы за использование этих путей;

8) служба почты и телекоммуникаций;

9) правовое положение лиц, находящихся на службе Федерации и федеральных корпораций публичного права:

10) правовая охрана промышленной собственности, авторское право и издательское право;

11) сотрудничество Федерации и земель: а) в области уголовной полиции; b) в защите основ свободного демократического строя, существования и безопасности Федерации или земли (охрана Конституции) и с) в защите территории Федерации от стремлений путем применения силы или направленных на такое применение подготовительных действий поставить под угрозу внешние интересы Федеративной Республики Германии, а также учреждение федерального ведомства уголовной полиции и борьба с международной преступностью;

12) статистика для целей Федерации.

Конкурирующая компетенция Федерации и ее субъектов (ст.74 Основного закона ФРГ) включает такие области как:

1) гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридическая консультация;

2) акты гражданского состояния;

3) право союзов и собраний;

4) право иностранцев на пребывание и постоянное проживание;

5) законодательство об оружии и взрывчатых веществах;

6) дела беженцев и перемещенных лиц;

7) государственное социальное обеспечение;

8) военный ущерб и его возмещение;

9) обеспечение инвалидов войны, родственников погибших и попечение о бывших военнопленных;

10) могилы павших воинов, могилы других жертв войны и жертв тирании;

11) хозяйственное право (горное дело, промышленность, энергетическое хозяйство, ремесла, кустарная промышленность, торговля, банковское и биржевое дело, частное страхование);

12) производство и использование ядерной энергии в мирных целях, сооружение и эксплуатация установок, предназначенных для этих целей; защита от опасностей, возникающих при высвобождении ядерной энергии или вследствие ионизирующего излучения, и захоронение радиоактивных материалов;

13) трудовое право, включая положение о предприятии, охрану труда и посредничество по найму, а также социальное страхование, включая страхование от безработицы;

14) регулирование субсидий на образование и содействие научным исследованиям;

15) право принудительного отчуждения;

16) передача земель, природных богатств и средств производства в общественную собственность или в другие формы общественного хозяйства;

17) предотвращение злоупотреблений экономической властью;

18) содействие производству в сельском и лесном хозяйстве; обеспечение снабжения продовольствием, ввоз и вывоз продукции сельского и лесного хозяйства, рыболовство в открытом море и в прибрежных водах, охрана побережья;

19) сделки в отношении земельных участков, земельное право (без права участия в освоении земли) и сельскохозяйственная аренда, жилищное дело, населенные пункты и дома на праве личной собственности; и др.

Согласно ч.1 ст.70 Основного закона ФРГ «…земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации…». А на основании ч.1 ст.72 «…В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и поскольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами…». Таким образом, как полагают некоторые исследователи (С.С.Новикова, Б.А. Страшун) сформулирована презумпция законодательной компетенции земель.

Лишь только если сама Федерация уполномочивает на то земли, они могут выйти за вышеобозначенные рамки. Так, чт.71 гласит: «В сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земли обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом…».

Таким образом, в Основном законе ФРГ разграничиваются полномочия как в сфере законодательной, так и в сфере исполнительной власти, при этом устанавливая принцип приоритета компетенции земель в сфере исполнительной власти (ст. 83 Основного Закона ФРГ) . Организационно автономная и сильная исполнительная власть субъекта федерации «…создает противовес неизбежно существующим тенденциям концентрации власти на федеральном уровне…».[187]

Как мы видим, в ФРГ допустимо делегирование исключительных федеральных полномочий на региональный уровень, их передача в форме федерального закона субъектам федерации в качестве их собственного полномочия (ч.3 ст.72 Основного закона ФРГ). Но конституция исключает возможность такого (в форме федерального закона) перераспределения полномочий в «обратном направлении», то есть от земель к федерации, за исключением случаев законодательного замещения (федерального вмешательства).

Следует не забывать, что ст.31 устанавливает, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Это немаловажное положение во многом характеризует правовое регулирование в сфере совпадающей (конкурирующей) компетенции.

«…В случае, когда было издано федеральное право, но в силу изменения относящихся к этому статей Основного закона соответствующие вопросы ушли из федеральной компетенции, оно продолжает действовать как федеральное право, но может заменяться правом земель (стю.125-а). Сомнения по этому вопросу разрешаются ФКС (Федеральным конституционным судом – прим. С.П.)…».[188]

Согласно ст.83, исполнение федеральных законов возложено на земли. Исполняя федеральные законы, земли самостоятельно регулируют создание органов власти и административную процедуру, если федеральные законы с одобрения Бундесрата не устанавливают иного. Само же Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие инструкции и осуществляет надзор за исполнением федеральных законов землями в соответствии с действующим правом.

Если земли нарушают исполнение законов, то Федеральное правительство может потребовать устранение данных нарушений. В случае несогласия спор между землей и Федерацией разрешается Бундесратом (ст.84).

Исполнение законов в целом может осуществляться Федерацией через собственную федеральную администрацию либо непосредственно подчиненные ей корпорации или учреждения публичного права.

Согласно, ст.87 К собственной федеральной администрации с собственными подчиненными ей административными органами относятся: консульско-дипломатическая служба; управление финансами Федерации и управление федеральными водными путями и судоходством. Федеральным законом могут быть учреждены органы Федеральной пограничной охраны, центральные ведомства полицейской информации и связи, уголовной полиции и ведомства по сбору материалов в целях охраны Конституции и защиты от попыток путем применения силы или подготовки ее применения создать на территории Федерации угрозу внешним интересам ФРГ. В качестве корпораций публичного права непосредственного федерального подчинения действуют учреждения социального страхования, компетенция которых распространяется за пределы территории одной земли.

Кроме того, по тем делам, где законодательная компетенция принадлежит Федерации, федеральным законом могут быть учреждены самостоятельные верховные ведомства Федерации и новые корпорации и учреждения публичного права непосредственного федерального подчинения.

Таким образом, можно говорит о наличии системы конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации принципа, т.к. называемого «ядра» компетенции субъекта Федерации по предметам совместного ведения. «Ядро» компетенции является аналогом понятия «Kernbereich» (дословный перевод «область ядра») в германской системе установления компетенции.[189]