Функції управління в галузі земельних відносин

Поняття функції управління

Функції управління у галузі земельних відносину доктрині визначаються як види (напрями) діяльності уповноважених органів щодо забезпечення раціонального й ефективного використання, охорони та відтворення земель (за основу нами взяте визначення А.П. Гетьмана¹). Саме у такому розумінні даний термін буде розглядатися нижче.

Існують різні доктринальні підходи щодо виділення тих чи інших функцій управління у галузі земельних відносин. Нижче наведена коротка характеристика тих функцій, що, на думку автора, на сьогодні є найбільш важливими.

¹ Земельне право України: Підручник / М.В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.П.Гетьман та ін.: За ред. М.В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – С.180.

Планування використання земель

Термін «планування використання земель» вживається у гл.30 (ст.ст.177-180) ЗКУ. За нею,формамипланування використання земель є(1) розробка та затвердження програм використання земель(державних, регіональних), (2) планування територій,(3) природно-сільськогосподарське районування земель.

NB. На сучасному етапі у розвинених країнах світу територіальне планування є однією з головних функцій державного управління у галузі земельних відносин¹. Запроваджене у містах на початку ХХ ст., у його 20-30 рр. планування все частіше починає поширюватися на всю територію тієї чи іншої країни (Англія, Італія, Франція, США, Данія та ін.)². У різних країнах воно має різні назви: у Великобританії – «планування міської та сільської території», у ФРН – «планувальне упорядкування території», у Франції – «впорядкування території», у США – «зонування» або «планування поверхні» тощо³.

(1) Правовою основоюскладання та затвердження державних та регіональних програм використання земельє норми ст.ст.85, 116 КУ, ст.6 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ЗУ «Про державні цільові програми», ст.ст.177-180 ЗКУ.

Прикладом програмних документів, що стосуються використання земель, є Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені Постановою ВРУ від 05.03.1998, Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр., затверджені УП від 30.05.2001 №372, Розпорядження КМУ від 26.09.2001 «Про затвердження заходів щодо реалізації Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр.».

NB. Держкомземом України ще у 2004 р. було підготовлено проект спеціальноїЗагальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005-2015 рр.⁴. Програма була схвалена КМУ та подана як законопроект до ВРУ⁵, проте ухвалена так і не була. Розпорядженням КМУ від 17.06.2009 №743-р була схвалена Концепція державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року.

До регіональних програм використання земель належить, напр., Програма використання та охорони земель Сумської області на 2007-2015 роки, затв. рішенням облради від 27.07.2007⁶.

(2) Правовою основою планування територій є ЗУ «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про Генеральну схему планування території України», ст.180 ЗКУ, низка ПКМ, прийнятих на виконання та реалізацію ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»: «Про містобудівний кадастр» від 25.05.2011 №559, «Про порядок обміну інформацією між містобудівним та державним земельним кадастрами» від 25.05.2011 №556, «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації» від 25.05.2011 №548, «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» від 25.05.2011 №555.

В рамках планування територій можуть складатися, зокр., схеми планування території району тасхеми планування території сільради. Відносини із складання таких схем регламентуються, відповідно, ДБН Б.1.1-6-2007 «Система містобудівної документації. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території району» та ДБН Б.1.1-7-2007 «Система містобудівної документації. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території сільради». Втім, враховуючи, що така адміністративно-територіальна одиниця, як «сільська рада» не передбачена КУ (див. наступний підпункт теми), обов’язковість затверджених місцевими радами схем в частині території за межами населених пунктів є сумнівною.

Зонування є різновидом територіального планування, здійснюється у межах населених пунктів, встановлює вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон (ст.180 ЗКУ). На даний час зонування має здійснюватися при плануванні територій на місцевому рівні (ст.16, 18 та ін. ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»)⁷.

Схема зонування м. Херсон8

NB. Планування територій (що включає зонування) є альтернативою принципу встановлення «цільового призначення земель», який є несумісним з умовами ринкової економіки, із повноваженнями власника розпоряджатися власною земельною ділянкою⁹. У сучасних умовах жорстке визначення «цільового призначення» земельних ділянок повинне бути замінене виділенням однорідних за своїм режимом зон, де потрібні види землекористування запроваджуються або шляхом прямих заборон чи приписів, або запровадженням підвищених ставок податку чи інших заходів стимулювання. Зонінгові правила можуть встановлювати вимоги щодо площі земельної ділянки, її фронтального розміру (протяжності вздовж вулиці), відступів забудови (від меж земельної ділянки або червоних ліній), обмежувати висоту забудови, кількість поверхів, розміри будинків, відсоток забудови ділянки, розміри дворів та інших відкритих просторів, регламентувати розміщення і використання споруд і землі для різноманітних цілей (житла, виробництва, торгівлі та ін.)¹⁰. Правила повинні перешкоджати утворенню земельних ділянок, які не можна було б використовувати відповідно до їх вимог (насамперед щодо планувальних параметрів – розмірів, відступів, конфігурації тощо)¹¹.

За кордоном вироблено досвід так званого «гнучкого зонування», що враховує природний контур місцевості. Методами такого зонування є «плаваючі зони» та «планова забудова» (що передбачає порядок ущільнення забудови земельної ділянки та інші вимоги з контролю за подрібненням земель)¹². При такому зонуванні відмовилися від жорсткого планування і встановлення правового режиму на всій території адміністративної одиниці на користь більш гнучкого підходу, який полягає у встановленні правового режиму стосовно кожної конкретної ділянки¹³. Архітектори і проектувальники все глибше починають розуміти значення найбільш повного врахування обмежень землекористування, зумовлені природними особливостями окремих земельних ділянок. Особливо важливою є міждисциплінарна оцінка впливу проекту землекористування на природу, формуванню якої сприяє екологічна експертиза¹⁴.

(3) Природно-сільськогосподарське районування земель – «поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур» (ч.1 ст.179 ЗКУ). Районування є основою для розробки землевпорядної документації відносно земель сільськогосподарського призначення.

Здійснення природно-сільськогосподарського районування земель регламентується ст.179 ЗКУ, ст.26 ЗУ «Про охорону земель», ст.39 ЗУ «Про землеустрій», ПКМ від 26.05.2004 №681 «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель», наказом Держкомзему від 10.11.2004 №366 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення природно-сільськогосподарського районування (зонування) земель».

Як видається, природно-сільськогосподарське районування як різновид наукової діяльності, наслідки якої не встановлюють прав і обов’язків, а лише створюють певну інформаційну основу для здійснення державного управління тощо, не потребує законодавчого регулювання. Історичний досвід свідчить, що районування здійснювалося і за відсутності такого регулювання. І навпаки – зі створенням регулювання відповідні роботи в аналогічному масштабі не проводилися.

NB. За часів СРСР при проведенні природно-сільськогосподарського районування території України було виділено п’ять природно сільськогосподарських зон та дві горні області¹⁵. У межах зон (гірських областей) виділялися провінції за показниками гідротермічного режиму. Провінції поділялися на округи (переважно за характером рельєфу), в межах яких, в свою чергу, було виділено біля 200 природно-сільськогосподарських районів¹⁶. У 2007 р. ДП «Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» на замовлення Держкомзему розроблена карта (схема) природно-сільськогосподарського районування України.

Схема (карта) природно-сільськогосподарського районування України

¹ Аксененок Г.А. Земельное законодательство зарубежных стран. - М., 1982. - С.370, 372.

² Аксененок Г.А. Земельное законодательство зарубежных стран. - М., 1982. - С.372-373.

³ Аксененок Г.А. Земельное законодательство зарубежных стран. - М., 1982. - С.372.

⁴ Землеустрій і кадастр. – 2004. - №1-2. – С.101-128.

⁵ Даниленко А.С. Роль реформування земельних відносин у розв’язанні соціально-економічних проблем розвитку українського села і сільських територій // Землевпорядний вісник. – 2005. - №1. – С.4.

⁶ Інтернет-сторінка Сумської обласної ради // [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://www.oblrada.sumy.ua/index.php?option=com_content&task-view&id=897&itemid=60

⁷ Детальніше з приводу правових аспектів зонування див.: Ріпенко А.І. Правове регулювання зонування земель (територій) у сучасних умовах // Держава і право. – Вип.47. – С.480-486; Ріпенко А. До питання правового регулюваня забудови та благоустрою територій міст України // Право України. – 2010. - № 1. – С.218-222; Ріпенко А. Зонування земель (територій) в межах населених пунктів та за їх межами: правові аспекти // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.myland.org.ua/userfiles/file/Ripenko_zoning.pdf.

⁸ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.city.kherson.ua

⁹ Гусаков В., Валетта У., Нудельман В., Вашкулат О. Регулювання використання і забудови територій населених пунктів (зонінг). Довідник. – Київ, 1996. – С.11.

¹⁰ Гусаков В., Валетта У., Нудельман В., Вашкулат О. Регулювання використання і забудови територій населених пунктів (зонінг). Довідник. – Київ, 1996. – С.15, 51-52.

¹¹ Гусаков В., Валетта У., Нудельман В., Вашкулат О. Регулювання використання і забудови територій населених пунктів (зонінг). Довідник. – Київ, 1996. – С.36.

¹² Робинсон Николас А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. Пер. с англ. под ред. О.С. Колбасова и А.С. Тимошенко; Послесл. О.С. Колбасова. – М.: Прогресс, 1990. – С.9.

¹³ Робинсон Николас А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. Пер. с англ. под ред. О.С. Колбасова и А.С. Тимошенко; Послесл. О.С. Колбасова. – М.: Прогресс, 1990. – С.145.

¹⁴ Робинсон Николас А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. Пер. с англ. под ред. О.С. Колбасова и А.С. Тимошенко; Послесл. О.С. Колбасова. – М.: Прогресс, 1990. – С.10.

¹⁵ Земельний кодекс України: Коментар. – Х., 2002. – С.466.

¹⁶ Канаш О.П.Основні проблеми сільськогосподарського земельно-оціночного районування // Землевпорядкування.– 2001. - №4. – С.35-38.