Система земельного права як науки та навчальної дисципліни

Потрібно пам’ятати, що система земельного права як галузі права не співпадає із системою земельного права як науки та навчальної дисципліни. До системи земельного права як науки входять не правові інститути, а підсистеми наукових положень, інформації, знань. Тому у загальній частині земельного права як науки та навчальної дисципліни виділяють, напр., такі розділи, не характерні для системи галузі права:

· вчення про землю як об’єкт земельного права;

· вчення про земельне право як галузь права;

· вчення про розвиток земельно-правового регулювання тощо.

У системі земельного права як науки та навчальної дисципліни, на відміну від системи галузі права, виділяють також спеціальну частину, що включає відомості про земельно-правове регулювання у зарубіжних країнах.

Принципи земельного права

Принцип права – це основоположна норма, або норма найбільш загального, основоположного характеру. Принципи права є свого роду стрижнем, на якому будується система права і законодавства. Вони також відіграють важливу роль у тлумаченні правових норм.

Принципи земельного права можуть формуватися із змісту правових норм, на основі судових рішень, досягнень правової доктрини1. Всупереч поширеному уявленню, видається, що принцип права не можна створити за допомогою самого лише проголошення в законі тих чи інших положень принципами (як це було зроблено, напр., у ст.5 ЗКУ при формулюванні «принципів земельного законодавства»).

Виділяють загальні (конституційні), міжгалузеві та галузеві принципи2. Зупинімось більш детально на галузевих принципах земельного права. Питання щодо їх виділення є надзвичайно суб’єктивним. Втім, видається, що можна більш-менш впевнено виділити такі галузеві принципи земельного права, як (1) принцип раціонального використання земель та (2) принцип пріоритету вимог екологічної безпеки.

Принцип забезпечення раціонального використання земель

Існує велика кількість доктринальних визначень «раціонального використання земель»³, а також принаймні одне його нормативне визначення (ГОСТ 26640-85: «забезпечення всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту у здійсненні цілей землекористування з урахуванням охорони земель та оптимальної взаємодії з природними факторами»).

До спроб «конкретизувати» даний оціночний термін автор ставиться критично. Натомість, він приєднується до А.Д. Юрченка у тому, що зміст терміну «раціональне використання земель» має відрізнятися залежно від контексту. «Раціональність» має економічний та екологічний зміст, що конфліктують між собою. Економічно раціональна оранка є нераціональною з екологічної точки зору (тим більше це справедливо по відношенню до забудови), а екологічно раціональне використання земель шляхом їх виведення з обробітку (перелоги) може розглядатися як безгосподарність⁴.

NB. Окремо слід зазначити, що ми не поділяємо введення деякими авторами⁵ до змісту терміну «раціональне використання земель» ознаки їх використання виключно за призначенням. Існуюче призначення може бути далеко не раціональним; до того ж, в дуже і дуже багатьох випадках раціональним є використання земельної ділянки не за одним, а за багатьма призначеннями, чому т.зв. «принцип цільового використання земель» як мінімум не сприяє.

На наш погляд, раціональне використання земель передбачає встановлення у конкретній ситуації балансу різних інтересів та пріоритетів (екологічних, економічних, естетичних та ін.). Принцип «раціонального використання» має виступати оціночним критерієм у випадках реалізації т.зв. дискреційних повноважень у сфері земельних відносин (при наданні висновків щодо можливості вибору місця розташування земельної ділянки за ст.151 ЗКУ, при погодженні проектів відведення земельних ділянок за ст.ст.118, 123, 186-1 ЗКУ, при проведенні державної експертизи землевпорядної документації відповідно до однойменного Закону тощо) та при тлумаченні неоднозначних положень земельного законодавства.

Принцип пріоритету вимог екологічної безпеки

Термін «екологічна безпека» законодавчо визначається у ст.50 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» як «… такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей». Таким чином, оціночний термін «безпека» розкривається через інший («небезпека»).

Багато науковців пропонують власні визначення⁶, проте попри всі текстуальні відмінності їх також об’єднує використання для розкриття терміну «безпека» інших оціночних термінів – напр., терміну «стан захищеності» (інтересів людини та довкілля). Такий підхід, як видається, нічого не додає до розуміння вихідного терміну.

На наш погляд, ідеально безпечне довкілля уявити неможливо – певна небезпека, ризик в довкіллі будуть присутні завжди. За таким умов законодавство може (1) безумовно заборонити деякі особливо небезпечні види впливу та (2) спробувати мінімізувати небезпеку від інших, не таких небезпечних.

Заборона особливо небезпечних видів впливу. Вирішенню цієї задачі мають слугувати т.зв. санітарно-гігієнічні нормативи, які можуть закріплюватися у найрізноманітніших правових формах: від законодавчих актів та постанов уряду⁷ до нормативних документів у галузі стандартизації⁸ та будівництва⁹, і, нарешті (і насамперед) у т. з. «санітарних нормах» (ст.1 ЗУ «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення»). Значна їх частина стосується земельних відносин.

Відзначаючи величезну роль санітарно-гігієнічних нормативів у забезпечення екологічної безпеки, не можна не відзначити обмеженість цього засобу. Слід усвідомлювати, що створення всеохоплюючої системи нормативів є неможливим. Причина – численність небезпечних для людини факторів середовища, що підлягають нормуванню¹⁰, їх дія в сукупності, у різноманітних комбінаціях (за спільної дії, напр., кількох речовин, навіть у випадках, коли концентрація цих речовин у середовищі нижче ГДК, можлива значна шкода¹¹).Слід також зазначити, що сумнівною є адекватність поставленій меті навіть тих кількох сотень нормативівсанітарно-гігієнічного характеру, що вже існують¹², оскільки основним способом визначення нормативів може бути лише експериментальний шлях¹³, здебільшого на лабораторних тваринах, в основному – на пацюках та мишах. Така практика завжди залишатиме відкритим питання про адекватність екстраполяції отриманих даних на організм людини¹⁴. Крім того, при встановленні нормативу завжди буде присутня похибка на т. з. «чутливий контингент» - дітей, осіб похилого віку, а також хворих¹⁵.

Мінімізація незаборонених шкідливих впливів. Видається необхідним впровадити у законодавство України, у т.ч. земельне, т.з. принцип ALARA (абревіатура від «As Low As Reasonable Achievable» – «настільки низький, наскільки це можливо у межах розумного»)¹⁶. Такий шлях є апробованим у світі та перевірений практикою. Сутність принципу полягає у тому, що будь-який шкідливий екологічний вплив при здійсненні будь-якої діяльності (затвердженні землевпорядної, містобудівної, планувальної документації тощо) має бути зведений до настільки низького рівня, наскільки це реально можливо в існуючих умовах.

Для реалізації принципу ALARA у земельних відносинах можна використати положення п.«д» ст.5 ЗКУ, яке передбачає принцип пріоритету вимог екологічної безпеки. Це положення може бути безпосередньо застосоване у багатьох випадках, коли земельне законодавство передбачає прийняття тим чи іншим органом дискреційного рішення. На наш погляд, саме цим принципом слід керуватися, напр., при вирішенні питання про надання чи ненадання погодження на проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, затвердженні землевпорядної та містобудівної документації (див. ст.ст.20, 118, 123, 186 ЗКУ).

¹ Волков Г.А. Принципы земельного права России // Экологическое право. – 2005. - №2. – С.40.

² Волков Г.А. Принципы земельного права России // Экологическое право. – 2005. - №2. – С.53.

³ Див.: Правовий статус районного агропромислового об’єднання / Ц.В. Бичкова, П.Ф. Кулинич, З.А. Павлович та ін.; За ред. В.І. Семчика. – К.: Урожай, 1986. – С.96-97; Гнаткович Д.И. Земельный кадастр в системе мероприятий по организации использования земель в агропромышленном комплексе: Автореф. дисс. д. э. н. – Львов, 1987; Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы «круглого стола») // Государство и право. – 1998. - №4. – С.42,44,49; Хапіцька З.С. Охорона земель у системі управління земельними ресурсами // Землевпорядний вісник. – 1998. - №3. – С.11; Земельне право України: Підручник / М.В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.П.Гетьман та ін.: За ред. М.В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – С.256; Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. – 2005. - №1. – С.101.

⁴ А.Д. Юрченко. Приватне повідомлення.

⁵ Экологическое право Украины: Учебное пособие. Отв. ред. Гетьман А.П., Шульга М.В. – Х.: ООО «Одиссей», 2007. – С.236; Станкевич Н.Г. Земельное право: Учебное пособие. – Мн.: Книжный Дом, 2003. – С.312.

⁶ Див., зокр.: Серов Г.П.Экологическая безопасность населения и территорий Российской Федерации (Правовые основы, экологическое страхование и экологический аудит). Учебное пособие. – М.: Издательский центр «Анкил», 1998. – С.35; Андрейцев В.І. Право екологічної безпеки: Навч. та наук.-практ. посіб. – К.: Знання-Прес, 2002. - С.37-38; Струтинська-Струк Л.В. Правове забезпечення біологічної безпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності. – Автореф. дисер. … к. ю. н. … 12.00.06. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – С.12.

⁷ Див., наприклад, ст.93 ВКУ, ПКМ «Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів» від 18.12.1998 №2024 // Офіційний вісник України. – 1998. - №51. – 8 січня.

⁸ Див. наприклад, серію ГОСТів (Минеральные удобрения. – М.: Издательство стандартов. – 1978), що містить санітарно-гігієнічні нормативи поводження з окремими видами мінеральних добрив.

⁹ Відповідно до ст.19 ЗУ «Про основи містобудування», ст.14 ЗУ «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення», а також п.1.1. ДБН А.1.1-1-93, санітарно-гігієнічні нормативи зберігання мінеральних добрив вміщені у ДБН В.2.2-7-98 «Будинки та споруди. Будівлі і споруди по зберіганню мінеральних добрив та засобів захисту рослин» (Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України. - Київ. – 1998.– 14 с.).

¹⁰ Хламов И.Т. Нормирование качества окружающей природной среды – научная основа ее охраны и рационального использования // Советское государство и право. – 1985. - №12. – С.63; Бринчук М.М. Правовые меры борьбы с химическим загрязнением окружающей среды / Окружающая среда под охраной закона. Ред. О.С. Колбасов, М.М. Славин. – М., 1982. – С.70; Мельник Л. Принципы экологобезопасного развития // Экономика Украины. – 1996. - №2. – С.74; Встреча на высшем уровне «Планета земля». Сост.Майкл Китинг. –Женева: Центр «За наше будущее», 1992. – С.35.

¹¹ Козырь О.М. Правовые вопросы охраны окружающей среды от загрязнения ядохимикатами. – М,: Издательство МГУ, 1989. – С.19.

¹² Стійкість екосистем та проблема нормування в екологічній безпеці України / А.Б. Качинський, О.Г. Наконечний. –К.: НІСД, 1996. – С.11-12; Садыков О.Ф. Экологическое нормирование: проблемы и перспективы //Экология. –1989. - №3. – С.6, Биогеохимические основы экологического нормирования / В.Н. Башкин, Е.В. Евстафьева, В.В. Снакин и др. – М.: Наука, 1993. – С.143, 170; Шандала М.Г., Кондрусев А.И., Беляев Е.Н., Искандров Т.И., Криволуцкий Д.А., Трахтенберг И.М. Гигиеническое и экологическое нормирование: методологические подходы и пути интеграции // Гигиена и санитария. – 1992. - №4. – С.20.

¹³ Биогеохимические основы экологического нормирования / В.Н. Башкин, Е.В. Евстафьева, В.В. Снакин и др. – М.: Наука, 1993. – С.72; пункт 5.6. Концепції екологічного нормування. Розроблена Українським науковим центром охорони вод Мінекобезпеки України (наук. кер., к. б. н. О.Г. Васенко, відп.виконавець, к.б.н. Г.А. Верніченко, д. г. н. А.В. Гриценко, к. т. н. І.В. Колдоба), Мінекобезпеки України (к. т. н. А.А. Галяпа, Т.А. Турова) // «Дніпро Славута». - №3. – 1996.

¹⁴ Биогеохимические основы экологического нормирования / В.Н. Башкин, Е.В. Евстафьева, В.В. Снакин и др. – М.: Наука, 1993. – С.74; Шандала М.Г., Кондрусев А.И., Беляев Е.Н., Искандров Т.И., Криволуцкий Д.А., Трахтенберг И.М. Гигиеническое и экологическое нормирование: методологические подходы и пути интеграции // Гигиена и санитария. – 1992. - №4. – С.21.

¹⁵ Биогеохимические основы экологического нормирования / В.Н. Башкин, Е.В. Евстафьева, В.В. Снакин и др. – М.: Наука, 1993. – С.75.

¹⁶ Фролов М.О. Правові проблеми удосконалення нормативів екологічної безпеки у контексті концепції екологічного ризику // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. – Юридичні науки. –2000. – Вип.37. – С.42-46.