Высшие и центральные учреждения

Всистему высших государственных учреждений России во второй половине XIX в. входили Государственный совет. Комитет Министров, Сенат и Синод.

Государственный совет. Высшим законосовещательным органом в стране продолжал оставаться Государственный совет, созданный еще в 1810 г. Во второй половине XIX в. Государственный совет состоял из трех Департаментов - законов, гражданских и духовных дел и экономии. В 1900 г. был создан Департамент промышленности, наук и торговли. Все члены Государственного совета назначались лично царем из числа наиболее родовитых и высокопоставленных чиновников империи. По должности в состав Совета входили министры. За вторую половину XIX века численность членов этого государственного учреждения возросла с 48 человек в 1853 г. до 86 в 1903 г. Председателями Государственного совета последовательно были великие князья Константин Николаевич с 1865 по 1881 год и Михаил Николаевич с 1881 по 1905 г. Председательство великих князей подчёркивало высокий статус этого учреждения.

Государственный совет сыграл важную роль в разработке и проведении в жизнь реформ 60-70-х годов, других важнейших законодательных актов. Однако его решения не были обязательны для царя. Нередко император утверждал мнение не большинства, а меньшинства членов Государственного совета.

Комитет министров. Весьма заметную роль играл Комитет Министров. Он был создан в 1802 г. одновременно с министерствами. В его состав входили министры, руководители ведомств на правах министерств, руководители департаментов Государственного совета и лица по назначению царя. В 1903 г. общее число членов Комитета Министров достигало 24. В пореформенный период Комитет возглавлялся опытными и влиятельными государственными деятелями, среди которых выделялись граф П.Н.Игнатьев (1872-1879), граф П.А.Валуев (1879-1881), Н.Х.Бунге (1887-1895).

Главной задачей Комитета Министров было совместное обсуждение министрами и приравненными к ним лицами дел, требовавших согласования между несколькими ведомствами или в том случае, если разрешение таких дел превышало полномочия отдельных руководителей. Во второй половине XIX века на утверждение Комитета Министров поступали также уставы акционерных обществ, компаний, банков, положения о биржах. Им рассматривались вопросы о строительстве железных дорог в стране, уничтожении вредных с политической точки зрения изданий, об усилении полиции, власти губернаторов на местах

и ряд других самых разнообразных дел. Решения Комитета Министров приобретали силу закона только после утверждения их императором.

Сенат. Значение Сената во второй половине XIX века существенно не изменилось по сравнению с предыдущим периодом. Он по-прежнему выполнял роль высшего органа суда и надзора за исполнением государственного законодательства. Вместе с тем, судебная реформа 1864 г. привела к некоторым изменениям в его функциях, внутренней организационной структуре и деятельности. Поскольку высшими апелляционными инстанциями в результате реформы становились судебные палаты и уездные съезды мировых судей, то на Сенат были возложены лишь функции высшей кассационной, а не апелляционной инстанции. В связи с этим апелляционные департаменты Сената постепенно были закрыты. К началу XX века в Сенате было шесть департаментов: административный, крестьянский, герольдии, кассационные гражданский и уголовный, а также судебный. При департаментах состояли обер-прокуроры, которые подчинялись министру юстиции как генерал-прокурору. В пореформенный период было проведено 20 сенаторских ревизий органов местного управления и суда в целях совершенствования их деятельности. Сенат рассматривал также жалобы крестьян в связи с проведением реформы 1861 г. С 1872 г. он стал рассматривать и дела о государственных и политических преступлениях, а также о противозаконных сообществах.

Сенаторы назначались императором, и как правило, пожизненно. В течение 25 лет, например, сенатором был выдающийся ученый-юрист и судебный деятель А.Ф.Кони, который внес большой вклад в утверждение принципов законности и правосудия в России.

На 1 января 1903 г. число сенаторов составляло 183 человека. Все они являлись потомственными дворянами либо по происхождению, либо в соответствии с имеющимся чином.

Синод. В систему высших государственных органов входил и Святейший Синод, который являлся высшим законосовещательным, административным и судебным правительственным учреждением по делам русской православной церкви. В пореформенный период его функции и организационная структура остались практически неизменными. Огромное влияние на деятельность этого органа оказывал в 1880-1905 гг. обер-прокурор Святейшего Синода, один из наиболее ярких представителей российских консерваторов - К.П.Победоносцев.

Министерства. Главной формой организации центральных органов государственного управления Российской империи во второй половине XIX в. оставались министерства. К министерствам были приравнены и так называемые главные управления. И те и другие были основаны на принципах единоначалия и возглавлялись соответственно

министрами и главноуправляющими. В пореформенный период в стране действовали следующие министерства: внутренних дел, иностранных дел, финансов, юстиции, народного просвещения, путей сообщения, императорского двора и уделов, государственных имуществ, почт и телеграфов, военно-сухопутных сил, морское, а также главные управления: иностранных исповеданий, государственного конезавод-ства и государственного контроля.

Права, внутреннюю организацию, порядок деятельности и делопроизводства министерств и приравненных к ним ведомств определяло разработанное М.М.Сперанским и опубликованное еще в 1811 г. «Общее учреждение министерств». Министры и главноуправляющие назначались и увольнялись лично царем. Министр имел одного или нескольких товарищей (заместителей). Министерства подразделялись на департаменты, департаменты - на отделения (экспедиции), отделения - на столы. Министры обязаны были предоставлять царю ежегодные отчеты о деятельности своих ведомств. Однако отчеты предоставлялись не регулярно, и к концу XIX в. их составление почти прекратилось.

Ведущую роль играли министерства внутренних дел, финансов и иностранных дел.

Особое положение Министерства внутренних дел было обусловлено многочисленностью, разнообразием и важностью его функций, среди которых особо выделялись два основных направления - административно-хозяйственное и административно-полицейское. На это министерство было возложено проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 г., цензурной реформы 1865 г., осуществляло оно надзор за деятельностью органов земского и городского самоуправления, ведало с небольшими перерывами почтой и телеграфом, сбором и обработкой статистических сведений, выполняло ряд других многочисленных функций. В состав Министерства входили Департамент полиции и аппарат Отдельного корпуса жандармов, руководившие борьбой с преступностью, политическим терроризмом и революционным движением в стране.

Пост министра внутренних дел всегда рассматривался в качестве одного из ключевых в системе государственных должностей. Не случайно его занимали такие крупные политические фигуры, как С.С.Ланской, П.А.Валуев, Н.П.Игнатьев, Д.А.Толстой, И.Н.Дурново, И.Л.Горемыкин. Чаще чем другие министры, а в некоторые исторические периоды практически ежедневно, министр внутренних дел встречался с императором, докладывал о положении дел в стране.

Вторым по значению было Министерство финансов. Именно этим министерством были осуществлены важнейшие реформы в об-

ласти кредита, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля. Все управление торговлей, как внутренней, так и внешней, было сосредоточено в Департаменте торговли и мануфактур Министерства финансов. Служащими этого департамента являлись и фабричные инспектора, следившие за соблюдением фабричного законодательства, введение которого началось в России в 80-е годы XIX в. Усиление железнодорожного строительства и передача из Министерства путей сообщения в Министерство финансов дел о железнодорожных тарифах повлекли за собой создание в составе последнего Департамента железнодорожных дел. Большой вклад в экономическое развитие страны внесли министры финансов: граф М.Х.Рейтерн, Н.Х.Бунге, И.А.Вышнеградский и особенно С.Ю.Витте, вошедший в число крупнейших российских реформаторов.

Особое место среди центральных органов государственной власти занимало Министерство иностранных дел, осуществлявшее разработку и проведение в жизнь внешнеполитического курса страны. Министерство имело четкую организационную структуру и состояло из канцелярии и четырех департаментов: внутренних сношений, азиатского, внешних сношений, личного состава и хозяйственных дел. В состав загранучреждений Департамента внешних сношений входили посольства России в великих державах, миссии во всех остальных странах, с которыми имелись дипотношения, резидентуры в небольших и зависимых восточных странах, а также генеральные консульства, вице-консульства и консульские агентства.

Министерство иностранных дел отличалось высоким уровнем квалификации своих сотрудников. С 1859 г. для желающих поступить на дипломатическую службу были введены строгие экзамены. Более четверти века, с 1856 по 1882 год, министерство возглавлял светлейший князь, вице-канцлер и государственный канцлер - А.М.Горчаков. Один из лучших выпускников Царскосельского лицея, в котором он учился одновременно с А.С.Пушкиным, друг многих декабристов, блестящий дипломат, он был истинным патриотом своей Родины, пользовался всемерной поддержкой и полным доверием императора и практически единолично определял внешнеполитический курс России в период царствования Александра II. Через год после трагической гибели императора в марте 1882 г. А.М.Горчаков вышел в отставку. В дальнейшем на министерском посту были: Н.К.Гирс, А.Б.Лобанов-Ростовский, Н.П.Шишкин, М.Н.Муравьев.

Представители высших правящих кругов оказывали огромное воздействие на выработку и осуществление внутренней и внешней политики. Обладая огромной властью и доступом к информации, госу-

-

дарственный аппарат имел массу возможностей для воздействия на поведение самого императора.

§ 3. Местное управление

Высшей единицей административного деления и местного управления в Российской империи являлась губерния, в свою очередь подразделявшаяся на уезды, количество которых в каждой из губерний было не одинаково. К концу XIX века в стране насчитывалось 97 губерний и областей. Из них в состав Европейской России входило 49 губерний и область Донского войска.

В пореформенный период в систему местного управления входили три группы учреждений: органы коронной администрации, состоявшие из государственных чиновников; органы земского и городского самоуправления, комплектовавшиеся на всесословной основе и посредством выборов; органы и должностные лица сословного (или местного национального) самоуправления, в значительной степени интегрированные в систему местной администрации.

Таким образом, местный аппарат власти состоял из различных звеньев, организованных и функционировавших на основе разных принципов и правил в зависимости от местных условий жизни, объема властных полномочий и стоявших перед ними задач.

Губернская администрация. Во главе губерний стоял губернатор, который являлся тем представителем высшей правительственной власти, в лице которого сосредоточивался надзор за всеми находившимися в губернии должностными лицами и административными учреждениями гражданского ведомства. Более того, по мере нарастания освободительного движения в стране центр стремился усиливать власть губернатора. По закону от 22 июля 1866 г. губернатор получил право проводить внезапную ревизию в любом учреждении, находящемся на территории его губернии, не утверждать в должности любого чиновника по собственному усмотрению, закрывать, если считал нужным, частные общества и клубы. В 1876 г. губернаторы получили право издавать специальные постановления, имевшие силу закона. Наконец, 14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», предусматривавшее в случае необходимости введение «исключительного положения» и наделение губернатора чрезвычайными полномочиями.

Губернатор возглавлял губернское правление, которое являлось высшим административным учреждением губернии, председательствовал в многочисленных присутствиях, комитетах и комиссиях, куда кроме него входили также наиболее высокопоставленные чиновники губернии, а в ряде случаев и главы органов земского и городского са-

моуправления. Эти коллегиальные по своему составу учреждения осуществляли контроль за важнейшими направлениями деятельности местной администрации, а в ряде случаев и сами осуществляли административные функции.

В ведении губернатора и специального губернского по городским (1870-1892), а с 1892 г. по земским и городским делам присутствия, в частности, находились органы городского и земского самоуправления. Губернатору принадлежало право надзора за деятельностью этих органов, он назначал сроки созыва избирательных собраний для избрания гласных в земские собрания и городские думы, утверждал их важнейшие решения, открывал и закрывал губернское земское собрание.

В непосредственном ведении губернатора находились органы дворянского сословного самоуправления. Губернский предводитель дворянства, так же как и губернатор, являлся членом важнейших присутствий и комитетов. Что касается органов купеческого, мещанского и ремесленного сословного самоуправления, то они непосредственно подчинялись органам городского самоуправления.

Через губернское по крестьянским делам присутствие, переименованное в 1889 г. в губернское присутствие, губернатор осуществлял контроль за крестьянскими сословными органами.

Непосредственно губернатору подчинялись местные полицейские органы, как в губернском городе, так и в уездах (городские полицейские и жандармские управления и др.). Важным звеном местного управления являлись учреждения Министерства юстиции (судебные палаты, окружные суды, мировые судьи). Среди местных учреждений Министерства финансов центральное место занимали казенные палаты, которые ведали взиманием прямых налогов, производством торгов, назначением пенсий и т.п. В ведении Министерства финансов находились также местные отделения казенных банков, создание которых в широких масштабах развернулось в пореформенную эпоху (казанские отделения Государственного, Дворянского и Крестьянского банков). Центральными фигурами в иерархии должностных лиц Министерства народного просвещения на местах являлись попечители учебных округов.

Система губернского управления отличалась многообразием органов государственной власти, представлявших практически все центральные министерства и ведомства.

Уездная администрация. Более элементарную структуру, по сравнению с губернской администрацией, имела уездная система управления. Одним из наиболее высокопоставленных и влиятельных чиновников в уезде был исправник, который возглавлял уездное поли-

цейское управление. Исправник был членом всех важнейших уездных присутствий и комитетов, а уездное по питейным делам присутствие и распорядительный комитет возглавлял лично.

В пореформенный период в системе уездного управления заметно возросла роль предводителя дворянства. После отмены крепостного права предводители возглавляли уездные съезды мировых посредников. По закону о земских учреждениях, принятому в 1864., они стали председательствовать в земских собраниях. Устав о воинской повинности 1874 г., предусматривавший создание уездных по воинской повинности присутствий, определил председательство предводителя дворянства и в этом органе. Наконец, созданные в 60-х годах уездные училищные советы, согласно реформе 1874 г., тоже стали возглавляться предводителями дворянства. Когда в том же году в центральных губерниях Европейской России был ликвидирован институт мировых посредников, предводители дворянства возглавили уездные по крестьянским дела присутствия. Таким образом им было предоставлено общее руководство волостными учреждениями крестьянского сословного самоуправления. Всего к началу XX века под председательством уездного предводителя дворянства находилось до 20 различного рода «присутственных мест». Причем ряд из них играл роль исполнительных инстанций для соответствующих губернских учреждений. В результате правительственной политики, направленной на повышение роли дворянства в системе государственного управления, предводитель дворянства к концу XIX века превратился в центральную фигуру уездной администрации.

Узость правительственного чиновного аппарата в уезде предопределяла большую роль в системе уездного управления органов земского самоуправления - земских собраний и управ, а также городских дум и городских управ.

Правительственные чиновники в уезде были немногочисленны, и они в значительной степени находились под контролем местной дворянской корпорации в лице ее предводителя. В городском самоуправлении, как правило, доминировало купечество. Таким образом, уезд в меньшей степени, чем губернский город, находился под государственным административным контролем. Большая роль в уезде органов и должностных лиц сословного и всесословного самоуправления создавала благоприятные возможности для развития в нем полноценного гражданского общества.

* * *

Существовавший в Российской империи во второй половине ХIX в. государственный строй имел как позитивные, так и крупные негативные стороны.

К позитивным сторонам следует отнести создание мощной властной вертикали - от императора до уездного исправника, которая позволяла сохранять не только единство и неделимость огромной страны, но и социальную и политическую стабильность в государстве.

Вместе с тем, чем ближе Россия продвигалась к концу XIX в., тем все более явственно проявлялись изъяны действующей системы государственного управления. В империи сохранялась типично монархическая форма правления, при которой отсутствовала одна из важнейших черт цивилизованного государства - разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Императорская власть не допускала даже мысли не только о конституционной монархии, но и о каком-либо выборном представительном органе при Государственном совете, пусть даже из дворянского сословия.

Мощная централизованная вертикальная власть обернулась не менее мощным бюрократическим аппаратом, который, подобно спруту, опутал все жизненные нервы страны. Даже такие негосударственные учреждения, как органы земского и городского самоуправления. При этом буквально вся высшая российская бюрократия и высшее звено губернских администраций состояли исключительно из русского дворянства. Это, естественно, создало ему совершенно особое привилегированное положение в государстве, в явный ущерб другим сословиям. Крупная буржуазия, например, которая вынесла на своих плечах весь экономический подъем в России, так и не имела до конца XIX в. своих представителей в высших эшелонах власти, не говоря уже о представителях других.сословий.

Административный аппарат фактически всех уровней отличался чудовищным бюрократизмом при решении любых дел, повальным взяточничеством и явным пренебрежением к судьбам простых людей. Для многих чиновников были характерны полная бездуховность, пристрастие к пьянству и карточной игре. В этих условиях становится понятным, почему в России многие прогрессивные и другие реформы проводились в жизнь крайне медленно и трудно, натыкаясь на скрытое противодействие чиновничьего аппарата, который по своему сословному происхождению и психологии не был склонен к каким-либо преобразованиям.

»