Утверждение конституционной монархии и ее эволюция в XVIII и XIX вв.

Реставрация монархии. Основные конституционные акты. Личная власть представителя индепендентов по сво­ей сути и форме не могла обеспечить долговременные инте­ресы буржуазно-дворянской верхушки, значительно укре­пившей свои позиции в ходе революции. Поскольку глав­ным противником буржуазии и джентри стала теперь не королевская власть, а движение низов, смерть Кромвеля ускорила соглашение этих слоев с феодальной аристокра­тией в целях возвращения к "законной власти". Это нашло свое выражение в реставрации в 1660 г. монархии Стюар­тов. По замыслу правящей группировки джентри и бур­жуазии, эта монархия должна была быть конституционной и гарантировать незыблемость главных завоеваний рево­люции. Действительно, в так называемойБредской декла­рации 1660 г. новый король Карл II обещал, что вопросы о содержании армии, о землях роялистов, о прощении участ­ников революции и о вероисповедании будут поставлены на разрешение парламента. Однако новая расстановка поли­тических сил в стране способствовала усилению феодаль­ной реакции. Участники революции преследовались, орга­низации пресвитериан и индепендентов были ликвидирова­ны. В то же время восстанавливались англиканская церковь, Тайный совет и другие дореволюционные органы го­сударства (за исключением наиболее ненавистных Звезд­ной палаты и Высокой комиссии), а также старый порядок их формирования.

Стремление Карла II и его преемника Якова II восста­новить абсолютизм, а также симпатии монархов к католи­цизму вызвали широкое недовольство в стране. Реставра­ция лишь ускорила распад традиционных форм, восстанов­ление которых было заведомо обречено на неудачу.

Парламент, как и раньше, стал ареной политического противоборства сторонников короля и оппозиции. В это время в парламенте складываются две политические группиров­ки. Представители придворной аристократии и часть джен­три, ориентирующаяся на Стюартов, а также духовенство составили партию "тори". Оппозиция - купцы, финансовая буржуазия и верхушка джентри, обогатившаяся в ходе ре­волюции, которых поддерживала промышленная буржуа­зия, - образовала партию "вигов". Обе группировки были еще не оформлены в организационном отношении; и виги, и тори в последующем прошли через целый ряд партийных размежеваний и переходов части их членов из одной груп­пировки в другую. Тем не менее их политические взаимоот­ношения наложили значительный отпечаток на дальнейшее развитие страны.

Определенным успехом оппозиции в борьбе с проявле­ниями королевского произвола стало принятиеАкта о луч­шем обеспечении свободы подданного и о предупреждении заточений за морями (Habeas Corpus Amendment Act) 1679 г. Закон был призван ограничить возможности тайной расправы короля со сторонниками оппозиции, но приобрел более общее значение. Он упростил и упорядочил процеду­ру получения судебного приказа о предварительной дос­тавке арестованного лица в суд для решения вопроса о пре­бывании под стражей. Любой подданный, задержанный за "уголовное или считаемое уголовным" деяние (исключая го­сударственную измену и тяжкое уголовное преступление), имел право лично или через представителей обратиться в суд с письменной просьбой выдать приказ "habeas corpus", адресованный должностному лицу (шерифу, тюремщику), в ведении которого находился арестованный. Получив приказ "habeas corpus", шериф или тюремщик были обязаны в установленный законом срок доставить заключенного в суд с указанием истинных причин ареста. После рассмотрения копии предписания об аресте и выяснения мотивов задер­жания судье предписывалось освободить арестованного под денежный залог и поручительство с обязанностью явиться в суд в ближайшую сессию для рассмотрения дела по су­ществу. Исключение составляли случаи, когда лицо было арестовано в законном порядке за деяния, при которых по закону оно не могло быть взято на поруки. Кроме того, если лицо было арестовано за государственную измену или тяж­кое уголовное преступление, "habeas corpus" не выдавался. В этом случае действовала особая процедура подачи пети­ции о разборе дела и освобождении на поруки.

Лицо, освобожденное по приказу "habeas corpus", нельзя было вновь заключить в тюрьму и арестовать до суда за то же преступление. Запрещалось также переводить задер­жанного из одной тюрьмы в другую и содержать без суда и следствия в тюрьмах заморских владений Англии.

Закон предусматривал ответственность должностных лиц, судей за неисполнение его предписаний: высокие штра­фы в пользу заключенного и освобождение от должности.

Акт 1679 г. наряду с Великой хартией приобрел значе­ние одного из основных конституционных документов Анг­лии, содержащих ряд принципов справедливого и демокра­тического правосудия: презумпции невиновности, соблюде­ния законности при задержании, быстрого и оперативного суда, совершаемого с "надлежащей судебной процедурой" и по месту совершения проступка. В то же время можно отме­тить и историческую ограниченность этого закона. Во-пер­вых, ущемлялись права лиц, обвиненных в тяжких уголов­ных преступлениях или соучастии в них. Во-вторых, для ос­вобождения на поруки до суда требовался денежный залог, сумма которого могла быть очень значительной. В-третьих, действие закона могло быть приостановлено парламентом, что впоследствии неоднократно происходило на практике.

Политика Стюартов, которая грозила обратным пере­распределением церковных земель, захваченных буржуа­зией и джентри, привела к кратковременному объедине­нию вигов и тори. Произошел дворцовый переворот 1688 г. с целью замены Якова II более "удобным" монархом. Этот переворот получил название "Славная революция". Она, по существу, завершила оформление компромисса между фактически господствующей в важных сферах жизни общест­ва буржуазией и официально правящей земельной аристократией. Политическая власть в центре и на местах остава­лась в основном в руках знатных землевладельцев в обмен на гарантии соблюдения интересов финансовой верхушки буржуазии. Указанный компромисс заложил основы проч­ного консенсуса между ведущими политическими силами по основополагающим вопросам социально-политического развития страны, который стал важнейшей чертой англий­ской политической культуры в XIX и XX вв. Отныне разно­гласия между этими силами не должны были носить "прин­ципиального" характера, способного нарушить такое соглашение и политическую стабильность в английском обществе.

Важнейшим политическим результатом такого компро­мисса стало утверждение в Англии конституционной мо­нархии, получившей закрепление в двух актах парламента: Билле о правах 1689 г. и Акте об устроении 1701 г.

Билль о правах определил положение парламента в системе государственных органов. Утверждая верховенство парламента в области законодательной власти и финансо­вой политики, Билль провозгласил незаконным: 1) приоста­новление действия законов или их исполнения без согласия парламента; 2) взимание налогов и сборов в пользу короны без согласия парламента. Кроме того, содержать постоян­ную армию в мирное время дозволялось только с его санк­ции. Билль устанавливал свободу слова и прений в парла­менте, свободу выборов в парламент, право обращения под­данных с петицией к королю. Он содержал специальное указание, что парламент должен созываться достаточно час­то. Впоследствии это положение было уточнено, и срок полномочий парламента был определен сначала в 3 года, а за­тем - 7 лет.

Акт об устроении, именуемый также Законом о престолонаследии, устанавливал порядок престолонаследия и содержал дальнейшие уточнения прерогатив законодательной и исполнительной власти. Лица, вступившие на англий­ский трон, обязаны были присоединиться к англиканской церкви. Дальнейшее ограничение королевской прерогативы выразилось в том, что судьи, назначаемые короной, могли оставаться на своих постах, "пока ведут себя хорошо", и отстранялись от должности только по представлению обеих палат парламента. Чтобы уменьшить влияние короны на деятельность палаты, запрещалось совмещение членства в палате общин с занятием должности королевского минист­ра (это положение было вскоре отменено). Акт предусмот­рел правило, согласно которому все акты исполнительной власти, помимо подписи короля, нуждались в подписи соот­ветствующих королевских министров (контрасигнатура), по совету и с согласия которых они приняты. Важным установ­лением было лишение короля права помилования своих ми­нистров, осужденных парламентом в порядке импичмента.

Таким образом, на рубеже XVII-XVIII вв. в Англии получили оформление важнейшие институты буржуазного государственного права: верховенство парламента в облас­ти законодательной власти, признание за парламентом ис­ключительного права вотировать бюджет и определять во­енный контингент, а также принцип несменяемости судей. Вместе с тем законодательство XVII-XVIII вв. не решило окончательно вопрос о взаимоотношениях властей. Дуализм власти продолжал сохраняться: не случайно государствен­ный строй Англии XVII-XVIII вв. обычно определяется как дуалистическая монархия. Королевская прерогатива не была по-прежнему законодательно определена. Король сохранял право абсолютного вето в отношении законопроектов, про­шедших через парламент, безраздельное право на форми­рование своего правительства и осуществление с его помо­щью своей политики. Представление о триедином парла­менте (король и две палаты) оставалось теоретически неиз­менным. Никакой ответственности перед парламентом ко­роль не нес, как не несли политической ответственности ни Правительство Его Величества, ни так называемыйкаби­нет, который выделился из Тайного совета в составе колле­гии из 5-7 наиболее важных министров-советников коро­ля.

Усиление промышленной буржуазии в результате про­мышленного переворота середины XVIII - начала XIX в. обусловило ее стремление доминировать в политическом союзе с джентри и финансовой аристократией, следствием чего была дальнейшая модернизация политической систе­мы английского общества. Такая модернизация, однако, осу­ществлялась медленно и постепенно, путем новых компромиссов, и сопровождалась эволюцией конституционной мо­нархии от дуалистической к парламентарной, формированием системы парламентаризма.

Развитие конституционной монархии. Становление "ответственного правительства". Главными направления­ми эволюции британской монархии в течение XVIII в., за­ложившими основы британской модели парламентаризма, были дальнейшее ограничение королевской власти и утверждение новых принципов взаимоотношений исполнитель­ной и законодательной власти - становление"ответствен­ного правительства". Важнейшей особенностью этих изме­нений стало то, что они не были, как правило, оформлены какими-либо новыми конституционными актами, а сложились в процессе политической практики как результат со­перничества двух партий за право формировать "правитель­ство его величества". Английская конституция приобрела благодаря этому уникальную форму и не менее уникальное содержание, ибо помимо таких источников, как акты парламента и судебные прецеденты, не менее, а порой и более важное значение приобрели выходящие за рамки права и не подлежащие судебной защите конституционные обычаи (соглашения), именуемые иначе "конвенциональными нормами".

Монарх продолжал оставаться главой государства, но постепенно превращался фактически лишь в номинального главу исполнительной власти. Первые прецеденты, способст­вующие этому, возникли уже в первые десятилетия XVIII в., особенно при королях Ганноверской династии (с 1714 г.). Право короля отвергать законы, принятые парламентом (аб­солютное вето), перестало применяться с 1707 г. Король Ге­орг I (1714-1727), не знавший английского языка, перестал являться на заседания кабинета, что повлекло за собой важ­ные политические последствия. Прежде всего такое "отчу­ждение" короля от кабинета способствовало сосредоточе­нию функций по руководству кабинетом в руках его пре­мьер-министра. Кабинет стал действовать от имени "Его Ве­личества", но практически самостоятельно. Положение мо­нарха в дальнейшем было определено максимой, гласившей, что "король царствует, но не управляет". Правда, влияние монарха на политику кабинета нередко бывало очень зна­чительным, а фактически утраченные королем прерогати­вы юридически до сих пор остаются в его распоряжении, и отдельные короли пытались их использовать не только в XVIII, но и в XIX в. И все же это стало исключением, а не практикой, "резервом" на случай чрезвычайной ситуации.

Параллельно с концентрацией названных прерогатив монарха в руках кабинета решался вопрос об ответственно­сти исполнительной власти перед парламентом. Теперь эта ответственность могла быть перенесена с короля на его ми­нистров. Первым шагом к возникновению новой системы взаимоотношений кабинета и парламента были акты 1705- 1707 гг. о должностях, которые, отменив соответствующие положения Акта 1701 г., открыли министрам возможность избираться в нижнюю палату парламента и тем самым пред­ставлять в ней кабинет. В 1708-1715 гг. стал утверждаться принцип формирования кабинета на однопартийной (тори или виги), а не на смешанной основе. Все более типичной становилась ситуация, когда кабинет не мог долгое время находиться у власти, не имея поддержки (доверия) боль­шинства в палате общин, и победившая на выборах партия, имеющая такое большинство, сформировала кабинет, а дру­гая образовывала в парламенте организованную оппозицию и так называемый "теневой кабинет". В конце XVIII в. на­чинают устанавливаться еще два важных правила. В слу­чае утраты кабинетом доверия парламента он либо уходил в отставку в полном составе (солидарная ответственность), либо мог распустить палату общин и назначить новые вы­боры.

Первый случай коллективной отставки кабинета имел место в 1782 г. из-за проигрыша Британией войны с амери­канскими колониями, а первый роспуск нижней палаты ка­бинетом - в 1784 г. Так возникла система взаимных сдержек палаты общин и кабинета, в условиях которой кабинет должен был оценивать политическую ситуацию, как в пар­ламенте, так и в стране в целом и в случае правительственного кризиса принимать одно из двух решений.

Таким образом, в течение XVIII в. в принципе сфор­мировались такие черты будущей системы британского пар­ламентаризма, как "партийное правление" и регулярная смена кабинета в зависимости от одобрения его политики в палате общин. Однако многие из этих черт еще не приобре­ли законченного выражения, а роль королевской власти и аристократической палаты лордов оставалась весьма зна­чительной. Дальнейшее развитие парламентаризма было невозможно, пока сама система формирования нижней па­латы парламента имела феодальный характер и обеспечи­вала джентри командные посты в руководстве обществом. Унаследованная от эпохи феодализма и восстановленная в период реставрации монархии система представительства в парламенте позволяла многочисленным "гнилым местеч­кам" с незначительным числом жителей посылать в палату общин депутатов, фактически назначавшихся местным ленд­лордом. В то же время крупные города, выросшие в период промышленного переворота, вообще не имели своего пред­ставительства. Активным избирательным правом со времен сословно-представительной монархии обладали в графст­вах только фригольдеры с 40 шиллингами годового дохода. Что же касается права быть избранным, то здесь имущест­венный ценз был неимоверно высоким. По Акту 1710 г. пас­сивным избирательным правом наделялись лица, которые имели от земельной (недвижимой) собственности доход в размере 600 ф. ст. в год в графствах и 300 ф. ст. в городах. Изменить такую избирательную систему были призваны избирательные реформы XIX в.

Избирательные реформы и дальнейшая эволюция фор­мы государства. Согласно Акту о реформе 1832 г., принято­му по инициативе вигов, более 50 "гнилых местечек" с насе­лением менее 2 тыс. жителей были лишены представитель­ства в парламенте. Тридцати небольшим городам с населением менее 4 тыс. жителей разрешалось посылать одного депутата вместо двух, а некоторым городам - двух депутатов вместо четырех. В итоге высвободились 143 депутатских места, распределенные между новыми городскими и сель­скими округами. Были введены новые цензы для избирате­лей. В графствах активным избирательным правом наделялись все категории владельцев земли с годовым доходом не менее 10 ф. ст., а арендаторы - с годовой рентой не менее 50 ф. ст. В городах такое право получили все мужчины, владеющие на праве собственности или аренды недвижи­мым имуществом с годовым доходом в 10 ф. ст. Другими условиями участия в выборах были уплата налога для бедных и проживание не менее 6 месяцев в данном избира­тельном округе.

Реформа 1832 г. имела далеко идущие последствия, так как покончила со средневековой системой формирования высшего представительного органа - палаты общин. Важ­нейшим политическим итогом реформы стало также полу­чение вигами стабильного большинства в парламенте. В ком­промисс с аристократией была вовлечена новая фракция - магнаты промышленной буржуазии, и с этого времени ис­тория английского законодательства представляет собой серию уступок промышленной буржуазии. Вместе с тем реформа 1832 г. послужила лишь первым шагом в осуществлении ее программы. Хотя избирательный корпус увели­чился почти вдвое, правом голоса после реформы пользова­лось менее 5% всего населения. Борьба за более демократи­ческую реформу избирательной системы стала одной из важнейших черт политического развития Великобритании в 30-60-х гг. XIX в.

Реформа 1867 г. наряду с очередным перераспределе­нием депутатских мест предусмотрела дальнейшее расшире­ние избирательного корпуса, необходимое в новых услови­ях двухпартийного соперничества. Избирательное право в городах было распространено не только на собственников, но и на нанимателей (арендаторов) квартир, если стоимость найма составляла не менее 10 ф. ст. в год. Это увеличило количество избирателей в городах более чем в два раза.

В период избирательных реформ 30-60-х гг. XIX в. произошла организационная перестройка двух главных пар­тий. Виги окончательно стали партией промышленной буржуазии, отстаивавшей принципы либерализма. Тори выра­жали интересы преимущественно землевладельческой ари­стократии и финансовой верхушки. Партии стали теперь называться "либеральная" и "консервативная". В связи с введением порядка регистрации избирателей возникли пар­тийные организации вне парламента "для содействия реги­страции". Была централизована предвыборная деятельность партий, упорядочена процедура выдвижения кандидатов, усилена партийная дисциплина голосования в парламенте. В 1867-1868 гг. был основан Национальный союз консерваторов, а в 1877 г. возникла Национальная федерация либе­ралов. Поскольку организация выборов окончательно пере­шла от правительства к партиям, принцип партийного правления получил свое окончательное оформление, так как вы­боры вели к смене кабинета.

Развитие парламентарной монархии сопровождалось пе­рестройкой аппарата управления в центре и на местах. Прежние коронные должности были преобразованы в ми­нистерские, хотя и сохранили старые названия. Так, пре­мьер-министр официально именовался первым лордом ка­значейства и руководил кабинетом и министерством финансов. Лорд-канцлер возглавлял судебную систему и председательствовал в палате лордов. В конце XVIII в. в Вели­кобритании оформились три главных министерства: внутренних дел, иностранных дел и военное.

Реформы местного управления и суда. До 1835 г. в городах Англии сохранялась старая система местного управ­ления, оформившаяся в средние века. В интересах промышленной буржуазии сразу же после первой избирательной реформы была проведена и реформа городского самоуправ­ления. По закону 1835 г. управление городом переходило к выборным городским советам. В выборах могли участвовать все налогоплательщики - домохозяева и наниматели квар­тир обоего пола. Городской совет избирал на один год мэра города. Муниципальная реформа, однако, не затронула во­просы управления графствами, что означало очередной ком­промисс с земельной аристократией, которая сохранила управление в сельской местности в своих руках.

В XVIII-XIX вв. наряду с эволюцией формы правле­ния и политического режима произошли изменения в госу­дарственном устройстве страны. После оформления так называемых уний с Шотландией (1707) и Ирландией (1801) английский парламент распространил свою власть на всю территорию Британских островов. Указанные регионы по­лучили определенное количество мест для своих депутатов в британском парламенте. Кроме того, Шотландия сохрани­ла собственную правовую и судебную системы, а также пре­свитерианскую церковь. C l801 г. государственное образование получило название Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии.

Реформа местного управления, проведенная в Англии в 1835 г., изменила управление только в городах, не затро­нув графств. Эту задачу выполнила реформа 1888 г., зало­жив основы той системы местного управления, которая со­хранялась в Англии в течение последующего столетия. Были созданы однотипные представительные органы - советы - для городов и графств. При этом вся прежняя система графств была пересмотрена, а наиболее крупные города вы­делялись в самостоятельные графства. Советам графств были переданы административные полномочия мировых судей. Управление на уровне приходов реформа не изменила, но в 1894 г. был издан закон, который лишал церковно-приходские советы права рассматривать нецерковные дела. Для их решения в приходах создавались приходские собрания, которые могли избирать в крупных населенных пунктах приходские советы. Созданная система органов самоуправления отличалась значительной самостоятельностью и от­сутствием "административной опеки" со стороны централь­ной власти, что стало характерной чертой английской мо­дели местного управления, отличающей ее от континенталь­ной (французской).

В конце XIX в. была проведена важная реформа су­дебной системы. Серией актов 1873-1876 гг. и 1880 г. о Верховном суде и апелляционной юрисдикции было уп­разднено сложившееся в феодальную эпоху разделение высших судов Англии на суды "общего права" и суды "справедливости". Новая структура высших судов преду­сматривала использование процессуальных норм и той, и другой из английских "ветвей" прецедентного права. Созданный вместо прежних центральных судов Верхов­ный суд состоял из двух подразделений: Высокого суда, который в свою очередь подразделялся на отделения (кан­целярское, королевской скамьи и др.), и Апелляционного суда по гражданским делам. Одновременно продолжали существовать суды ассизов, формируемые из судей Вы­сокого суда, а также низшие суды - четвертных сессий, мировые суды и суды графств, учрежденные в середине XIX в. для рассмотрения только гражданских дел. Особое место занимал Центральный уголовный суд в Лондоне ("Олд Бейли"), который был судом ассизов для Большого Лондона. В составе этого суда числились лорд-канцлер и мэр Лондонского Сити.

Модернизация политической системы Великобритании в XIX в. завершилась, таким образом, установлением доми­нирующего положения парламента во взаимоотношениях с правительством и превращения парламента в орган, оп­ределяющий текущую политику государства (вторая треть XIX - конец XIX в.). Система ответственного правительст­ва стала основой "вестминстерской модели", послужившей образцом для государственного строя многих стран мира.