Государственный строй Франции от Первой республики до Первой империи

Термидорианский переворот и Конституция 1795 г. Пришедшая к власти в результате переворота группа уме­ренных депутатов Конвента, отражавших интересы респуб­ликански настроенных кругов французской буржуазии, по­лучила название термидорианцев. Для этой группировки, как и для других депутатов Конвента, участвовавших в суде над королем и ставших тем самым "цареубийцами", реставрация монархии была абсолютно неприемлема, но столь же нетерпимым для нее стал режим революционного террора.

Первое время термидорианцы были вынуждены сохра­нять систему государственных органов, созданную якобин­цами. При этом сам механизм революционной диктатуры был постепенно разрушен, отменено чрезвычайное социаль­но-экономическое законодательство якобинцев.

Комитет общественного спасения, где заседали теперь участники антиякобинского заговора, потерял значение пра­вительственного органа. Были упразднены Парижская коммуна - оплот якобинцев, а также революционные комите­ты, реорганизован Революционный трибунал.

Но и реформированная термидорианцами политическая система ассоциировалась с революционными традициями. Поэтому с особой остротой вновь стал вопрос о восстановлении конституционного строя.

Формально считалось, что в силе оставалась конститу­ция 1793 г., принятая якобинским Конвентом и подтвержден­ная первичными собраниями выборщиков. Хотя якобинская Конституция так никогда и не применялась, первоначально сами термидорианцы ставили вопрос о поправках и добавле­ниях, необходимых для ее введения в действие. Однако вско­ре, в частности под воздействием новых революционных волнений, правые термидорианцы усмотрели в якобинской кон­ституции "организованную анархию" и приняли решение о подготовке нового конституционного документа. Они спеши­ли с конституированием новой власти, тем более что вновь напомнила о себе политическая опасность со стороны откры­тых врагов республики - роялистов, фейянов и т. д. В авгу­сте 1795 г. Конвент принял новую конституцию Франции (из­вестную как Конституция III года республики).

Следуя установившейся в период революции традиции, термидорианцы вынесли текст конституции на плебисцит, и она была поддержана подавляющим большинством пер­вичных собраний выборщиков, так как народ рассчитывал с помощью новой Конституции спасти и укрепить республи­ку, отвести угрозу реставрации, сохранить демократические завоевания революции.

Отмежевываясь от крайностей революции и политиче­ского безрассудства вождей якобинцев, авторы новой Кон­ституции сохранили не только девиз революции: "свобода, равенство, братство", но и ее важнейшие достижения - республиканизм, народный суверенитет, представительные органы и т. д.

Текст Конституции 1795 г. отличался напыщенностью и многословием (372 статьи), но при этом она была весьма умеренной по своему политическому содержанию.

Декларация прав и обязанностей человека и граждани­на, которая была предпослана Конституции, уже не была проникнута революционным духом (отсутствовало право народа на восстание, на сопротивление угнетению и т. д.) и делала упор на закрепление экономических, моральных и правовых устоев общества. Так, например, в ней подчерки­валось, что собственность "лежит в основе мировой культу­ры, всего производства, всех средств труда и всего соци­ального строя".

Конституция отменяла всеобщее избирательное право и восстанавливала имущественный ценз. Следуя уже испы­танной в 1791-1792 гг. политической модели, новая консти­туция в статье 22 заложила в основу республиканского строя принцип разделения властей. Однако новая организация государственной власти отличалась громоздкостью, доктри­нерством, чисто внешним подражанием образцам античной демократии.

В системе разделения властей законодательному кор­пусу отводилось ведущее место. Авторы конституции про­явили политическую осторожность и отказались от создания "всемогущего" законодательного органа по типу Националь­ного конвента. Впервые в истории французского конституционализма законодательный корпус был создан не на одно­палатной, а на двухпалатной основе. Он состоял из Совета старейшин (250 членов, избираемых из лиц не моложе 40 лет) и Совета пятисот (из лиц не моложе 30 лет).

Право законодательной инициативы по конституции предоставлялось только Совету пятисот, но решение послед­него становилось законом только после одобрения Совета старейшин. Отклоненный последним законопроект мог вно­ситься повторно только спустя год. Законодательная власть, таким образом, заведомо становилась источником полити­ческой конфронтации, а следовательно, и нежизнеспособ­ной.

Политическая нестабильность и неустойчивость были присущи и исполнительной власти, которая также была изначально обречена на малую эффективность. Она вруча­лась Директориииз 5 членов, избираемых путем тайного голосования законодательным корпусом.

Ежегодно Директория обновлялась путем переизбра­ния одного из ее членов. Председательствовали в ней по­очередно все члены в течение трех месяцев. Для осуществ­ления чисто управленческих функций Директория назна­чала министров, которые, однако, не составляли правитель­ство.

Псевдодемократические государственные формы, вве­денные Конституцией 1795 г., не учитывали реального соот­ношения политических сил, не могли обеспечить экономической и правовой стабильности. Хотя по Конституции 1795 г. исполнительные и управленческие рычаги не должны были концентрироваться в одних руках, ведущую роль в Дирек­тории играл один из лидеров термидорианцев, беспринцип­ный карьерист Баррас. Как и многие другие представители правящей верхушки, он откровенно стремился использо­вать государственную казну для личного обогащения.

Откровенная коррупция, поразившая и сами правитель­ственные круги, ухудшила и без того тяжелое финансовое положение республики. Директория не в состоянии была решить те проблемы, которые стояли перед новым сформи­ровавшимся за годы революции гражданским обществом. Сохранялась опасность монархической, феодальной реставрации и нового революционного взрыва масс, вызванного бедственным положением городских низов и возрождением популярности якобинских идей.

Непоследовательность, резкие повороты в политике Директории, то обрушивавшей удары против якобинцев, то начинавшей борьбу против дворян-эмигрантов и неприсягнувших священников, то облагавшей высоким подоходным налогом финансистов и спекулянтов, делали политическую обстановку во Франции непредсказуемой. Ненадежность пра­вительства Директории, проводившей "политику качелей", делала весь созданный в 1795 г. конституционный режим все более непопулярным и неустойчивым.

Переворот генерала Бонапарта и Конституция 1799 г. Государственный переворот, совершенный 9 ноября 1799 г. (18 брюмера VIII года республики - по новому календарю) группой заговорщиков, объединившихся вокруг генерала Бонапарта, привел к упразднению Директории и устране­нию других конституционных органов.

Власть во Французской республике перешла к колле­гии из трех консулов - генерала Бонапарта и двух бывших членов Директории, участвовавших в заговоре, - Сиейеса и Роже Дюко. Фактически же контроль за политическими событиями в стране все более оказывался в руках генерала Бонапарта, проявившего себя энергичным, прозорливым и властолюбивым государственным деятелем.

Печальный финал Конституции III года республики, ко­торая была объявлена причиной всех бедствий во Франции, стал своего рода неизбежностью. Политика "качелей", про­водимая Директорией, ставшая символом непрочности и порочности правящего режима, в результате потеряла сво­их последних сторонников.

К осени 1799 г. Директория окончательно утратила свой авторитет как у демократически настроенных республикан­цев, так и у новой буржуазной аристократии, мечтавшей о создании устойчивой власти, способной искоренить рево­люционные настроения во французском обществе. Демокра­тические силы Франции, ослабленные предшествующими репрессиями, не выступили в защиту конституционного правительства, деятельность которого отличалась открытой враждебностью по отношению к народным массам.

Особенность нового государственного переворота состоя­ла в том, что он был осуществлен не только посредством верхушечного антиправительственного заговора, но и при прямой поддержке заговорщиков армией, сыгравшей бла­годаря авторитету генерала Бонапарта роль своеобразного политического арбитра. В условиях политической неустойчивости и неэффективности системы конституционных ор­ганов армия становилась стержневым элементом и опорой государственной власти. За годы, прошедшие после рево­люции, в заграничных завоевательных походах армия ут­ратила свой революционный дух и охотно приняла полити­ку цезаризма.

По методам осуществления власти и по своей социаль­ной базе диктатура Наполеона существенно отличалась от правления Директории. Это была новая форма политиче­ской консолидации французского общества, осуществлен­ной путем установления авторитарного, откровенно анти­демократического режима. Генерал Бонапарт, стремившийся к установлению личной власти, лишь отразил готовность консервативно настроенных кругов французского общества к уничтожению остатков революционных идей и учрежде­ний. Он уловил их желание создать стабильную государст­венную систему, не связанную идеологическими догматами, но обеспечивающую простор для развития предпринима­тельской деятельности. Именно поэтому политика бонапар­тизма получила поддержку не только со стороны буржуаз­ных кругов, но и французских крестьян-собственников, опа­савшихся в равной мере феодально-монархической рестав­рации и новой волны революционного экстремизма.

Будучи достаточно трезвым политическим деятелем, генерал Бонапарт ясно представлял, что создаваемый им и опирающийся на армию авторитарный режим должен быть, как можно быстрее, облечен в конституционные формы. Он понимал также, что переход от коллегиальных республиканских учреждений к личной власти требует промежу­точных ступеней и политико-юридического камуфляжа. Взяв в свои руки инициативу в составлении новой конституции, он оттеснил при этом Сиейеса, претендовавшего на роль "отца" французских конституционалистов, но проявившего со своим проектом непоследовательность и медлительность.

Генерал Бонапарт, он же первый консул, предложил такую организацию "республиканской" государственной власти, которая открывала простор для его честолюбивых политических замыслов. Новая конституция (Конституция VIII года республики) отличалась от своих предшествен­ниц, прежде всего тем, что не утверждалась представитель­ным органом. Подписанная лишь членами узкой конституционной комиссии, она по воле первого консула была выне­сена "на одобрение французского народа". Таким образом, новая республиканская конституция была утверждена 13 декабря 1799 г. по итогам плебисцита, который проводился под жестким государственным контролем. Волеизъявление "французского народа" осуществлялось не путем голосова­ния в первичных собраниях избирателей, а посредством сбора подписей в реестрах, которые вели мировые судьи, нотариусы и т. д. В Конституции при внешнем сохранении республиканского строя закреплялась диктатура генерала Бонапарта, принявшая лишь гражданские очертания.

В отличие от предшествующих основных законов, Кон­ституция 1799 г. уже не содержала Декларации прав чело­века и гражданина, ибо "гражданин Бонапарт" не считал уместным само напоминание в этом документе о свободе и братстве. Гарантируя буржуазии и крестьянству собственность, полученную в годы революции в результате конфискаций и разделов дворянских имуществ, Конституция 1799 г. заявила, что "после совершения законной продажи нацио­нального имущества независимо от его происхождения" приобретатель такого имущества не может быть его лишен (ст. 94). В Конституции нашли свое отражение и цезаризм, и опора на армию, которой отводилась важная роль в осу­ществлении внутренней и внешней политики. Бонапарт в конституции особо предусмотрел установление пенсий для раненых воинов, а также для вдов и детей военных, умерших на поле битв и вследствие ранений (ст. 86).

Сохранив формально идею национального суверените­та, конституция 1799 г. ввела запутанную и псевдодемокра­тическую систему "участия" граждан в государственных делах. С чисто популистскими целями Бонапарт отменил явно антинародный и откровенно плутократический иму­щественный ценз и тем самым ввел во Франции своеобраз­ное "всеобщее" избирательное право. По Конституции все граждане (мужчины), достигшие 21 года и проживавшие не менее года в определенном округе, могли участвовать в из­брании так называемого коммунального списка (1/10 часть от состава граждан в округе).

Лица, внесенные в коммунальные списки, в свою оче­редь в той же пропорции составляли департаментские спи­ски. Наконец, третья ступень выборов проводилась на департаментском уровне, где избиралась 1/10 часть граждан "для осуществления национальных функций". Однако чле­ны этого национального списка не наделялись по Конститу­ции правом проводить выборы в высшие государственные органы, а рассматривались лишь как кандидаты на госу­дарственные должности.

Само комплектование государственных органов прохо­дило на основе сложной системы кооптации, назначения и выборов. Таким образом, с помощью хитроумной процедуры Бонапарт по существу ликвидировал характерную для рес­публиканского строя выборность государственных органов.

Основным стержнем всей конституционной системы являлось правительство, которое выступало в виде колле­гии из трех консулов. Фактически правительство не было коллегиальным органом, поскольку первый консул обладал особым статусом. Конституция содержала общее положе­ние о выборах консулов на 10 лет (с правом переизбрания), но она непосредственно определяла, что первым консулом является "гражданин Бонапарт". Последний был наделен особыми функциями (промульгация законов и т. д.). Перво­му консулу принадлежало право назначения и смещения членов Государственного совета, министров, послов, офице­ров. Он же назначал (правда, без права на смещение) судей, начиная от мировых и кончая членами кассационного суда.

Согласно Конституции, он мог осуществлять свои пол­номочия "в случае необходимости, при помощи своих кол­лег" - второго и третьего консулов. Таким образом, кон­ституция практически отказалась от концепции разделе­ния властей, легально установив на республиканской почве режим личной власти.

Для ослабления возможной оппозиции со стороны за­конодательной власти Наполеон предусмотрел в Конститу­ции своеобразное расщепление законодательного процесса, который осуществлялся рядом органов. Государственный совет по указанию и под руководством правительства со­ставлял и предлагал законопроекты, которые затем посту­пали в Трибунат. Трибуны имели право обсуждать законо­проекты, а после обсуждения вместе со своим мнением вно­сить их в Законодательный корпус. Члены Законодатель­ного корпуса уже не могли обсуждать законопроект (за что получили название "трехсот немых"), а лишь принимали его или отвергали. Утвержденный закон мог быть направ­лен первым консулом в Охранительный сенат, который одоб­рял его или отменял как неконституционный. Наконец, за­кон вновь возвращался к первому консулу, который подпи­сывал и обнародовал его. Вся эта сложная процедура поро­ждала фактически политическое бессилие законодательных органов и их большую зависимость от первого консула.

С другой стороны, превратив законодательную власть в придаток авторитарной системы, Конституция 1799 г. соз­дала для первого консула возможность активно воздейство­вать на процесс законотворчества. Бонапарт со свойствен­ной ему энергией незамедлительно развернул широкие за­конодательные и кодификационные работы, нередко при­нимал в них непосредственное участие. Во многом благода­ря деятельности Бонапарта, выступавшего фактически в качестве законодателя, Франция в короткий срок получила новую правовую систему, ставшую фундаментом для экономических и социальных преобразований, начало которым было положено еще революцией 1789 - 1794 гг.

Конституция 1799 г., в отличие от предшествующих кон­ституций, отказалась от выборности департаментской и ком­мунальной администрации. Местные чиновники всецело за­висели от центральной администрации: в департаментах пер­вый консул назначал префектов, в округах и общинах - супрефектов и мэров. Выборные местные советы (муници­пальные, общинные и генеральные) имели лишь совещатель­ные функции, их решения подлежали утверждению соот­ветствующей администрацией.

Похоронив, по сути дела, выборные демократические принципы, провозглашенные в период революции, консти­туция 1799 г. сделала важный шаг по пути ликвидации республики и восстановления авторитарных и бюрократиче­ских методов управления, характерных еще для эпохи аб­солютизма.

Бонапарт прозорливо увидел опасности, проистекаю­щие от мощной бюрократической системы, тяготеющей к произволу и деспотизму. В качестве "гарантии" от злоупот­реблений всесильной администрации конституция преду­смотрела право Государственного совета издавать распоря­жения, относящиеся к деятельности публичной админист­рации, "разрешать затруднения, возникающие в админист­ративной деятельности".

Руководствуясь принципом, что "никто не может быть судьей в своем деле", Бонапарт позднее учредил при пре­фектах, всемогущих главах местной администрации, специ­альные Советы префектур, наделенные правом рассматри­вать административные и управленческие споры. Таким образом было положено начало институту административ­ной юстиции, характерному и для последующих этапов раз­вития государственного строя Франции.

Первая империя и бюрократизация государственного аппарата. Конституция 1799 г., предоставив первому консу­лу всю полноту власти, позволила ему в короткий срок раз­громить остатки якобинского движения и обезвредить дея­тельность роялистов, стремившихся к монархической реставрации во Франции.

Продемонстрировав респектабельным кругам общест­ва, прежде всего крупной буржуазии и крестьянам-собст­венникам, преимущества сильного правительства, создав своими успешными военными походами благоприятные ус­ловия для промышленного развития Франции, Бонапарт подготовил тем самым необходимый политический климат для окончательного уничтожения республиканского строя. В 1802 г. в результате нового плебисцита, проведенного в тех же антидемократических формах, как и в 1799 г., Бонапарт, ставший к тому времени кумиром для большинства французов, был объявлен пожизненным консулом. Соглас­но Органическому сенатус-консульту 1804 г. ему был при­своен титул императора (Наполеон I). Вновь был использо­ван испытанный прием плебисцита, и третья наполеонов­ская Конституция была практически единодушно одобрена "французским народом".

Конституция отразила эволюцию честолюбивых поли­тических установок Наполеона. В ней основное внимание уделялось уже не организации государственной власти (к чему император в значительной степени утратил интерес), а с большой тщательностью разрабатывались такие вопро­сы, как престолонаследие, статус императорской семьи, присяга императору, регентство, и т. д. Политический рас­чет и тщеславие Наполеона привели к восстановлению до­революционной процедуры венчания на трон, которая и была впоследствии осуществлена при участии римского папы.

Таким образом, постепенное развитие личной власти Бонапарта с неизбежностью привело к качественным изме­нениям в форме государственного строя Франции, которая теперь не только фактически, но и юридически преврати­лась в своеобразную монархию (империю). Правда, и с установлением императорского титула первоначально сам тер­мин "республика" продолжал использоваться в законода­тельстве ("управление республикой вверяется императору"), но он имел не больший смысл, чем в императорском Риме, и постепенно стал выходить из употребления.

Персонификация государственной власти достигла сво­его наивысшего предела. Личность Наполеона ассоциирова­лась в глазах французов с правительством, с армией, с го­сударством в целом. От его воли, а нередко и от чистого произвола зависели политический курс и сама судьба фран­цузского государства.

Установление монархического по своей сути строя со­провождалось созданием императорского двора. Родствен­ники Наполеона и его ближайшие соратники специальными актами Сената или императора получали титулы принцев, князей, графов и т. д. Создавались особые придворные должности великого канцлера, верховного избирателя и т. п.

С установлением империи постепенно утрачивала свое значение и силу сама Конституция, поскольку Наполеон не признавал каких-либо формальных юридических препят­ствий на пути осуществления своих планов, ставил себя выше закона. Постепенно деформировалась и созданная ею сис­тема государственных органов, которая неоднократно пре­образовывалась по усмотрению императора. Так, например, были изменены состав и компетенция Государственного со­вета, Сената и т. д. Высшие сановники составляли Высокий совет императора, из них формировался Тайный совет, к которому перешел ряд функций Государственного совета и Сената.

С переходом Франции к империи сформировавшееся на базе быстро развивающегося капитализма гражданское общество приобрело желанные стабильность и порядок, но утратило все основные демократические завоевания рево­люции. Правительство преследовало любые проявления свободомыслия: запрещались публичные собрания и ма­нифестации, устанавливалась жесткая цензура над прес­сой и т. д.

Проголосовав за порядок и империю, французский на­род был вынужден в качестве своеобразной политической платы согласиться с предельно ограниченной сферой дей­ствия демократии, с утерей права на всякую легальную оппозицию бонапартистскому режиму.

Во время Первой империи во Франции в основном за­вершился процесс становления современного, построенного на рационалистических началах государства, освободивше­гося от теологического и сословного наследия. Это государ­ство создавалось Наполеоном на основе бюрократической централизации, гражданской службы и преданности чинов­ников императора. В условиях авторитарного режима оно все более отчуждалось от общества, превращалось в спо­собный к саморазвитию всесильный механизм, контроли­рующий многие стороны не только публичной, но и частной жизни французов.

Откровенно протекционистская экономическая политика наполеоновского государства способствовала быстрому рос­ту капитализма и пользовалась на первых порах поддерж­кой широких кругов предпринимателей.

"Чудовище централизации", как называл созданное На­полеоном государство А. И. Герцен, имело своим стержнем бюрократически организованный чиновничий аппарат. Неко­торые звенья этого аппарата были унаследованы от старого режима и от эпохи революции, но в основном они были продуктом административного творчества самого императора.

Основным органом управления при Наполеоне стали министерства, созданные на принципе единоначалия и же­сткой исполнительной вертикали. К концу правления Наполеона I во Франции было 12 министерств, причем большая часть из них была связана с проведением торгово-промыш­ленной, фискальной, военной и карательной политики.

Наполеон по сути дела включил в систему государст­венного аппарата и католическую церковь, которая после многих революционных потрясений и запретов была вос­становлена в своих правах. Отчетливо представляя силу воздействия церкви на массы, особенно на крестьянство, он еще в 1801 г. подписал с римским папой конкордат, объя­вивший католицизм религией "подавляющего большинства французского народа". Государство взяло священников на свое содержание, а папа признал за Наполеоном право на­значать на высшие церковные должности. Священники при­сягали на верность первому консулу, затем - императору.

В период консульства и империи дальнейшее развитие получила также военная организация. Эволюция революци­онных войн в захватнические окончательно изменила харак­тер французской армии, превратившейся из национальной в корпоративную и цезаристскую. Значительная часть бюджет­ных средств шла на военные нужды. В 1800 году в связи с действием рекрутского набора для состоятельных кругов была введена система найма заместителя, которая позволяла сы­новьям из богатых семей избегать "налога кровью".

Отслужившие свой срок солдаты нередко за деньги продолжали нести военную службу. Так в армии развива­лись кастовость и профессионализм. В период империи офицерский состав ее все в большей мере пополнялся из пред­ставителей новой наполеоновской аристократии. Стремясь поддерживать высокий воинский дух, Наполеон нередко шелна создание привилегированных подразделений (гренадеров, драгунов и т. д.), на выделение императорской гвардии.

Многочисленные военные походы императора, умножав­шие его славу как полководца, требовали, однако, все новых наборов и новых жертв. С 1800 по 1815 г. были призваны на службу 3153 тыс. французов, не считая военнослужащих вспомогательных подразделений, из них погибло около 1750 тыс. человек. Еще больший, невиданный до тех пор в исто­рии урон понесли армии союзников и противников Наполе­она (около 2 млн. человек).

Особое внимание Наполеон уделял развитию и укреп­лению полицейской системы, на содержание которой вы­делялись большие ассигнования. При министерстве поли­ции, которое возглавил опытный профессионал, коварный интриган Ж. Фуше, была создана разветвленная система политического сыска и шпионажа. Фуше добился строжай­шей централизации полицейской системы. Генеральные комиссары и комиссары полиции в округах и городах фор­мально подчинялись префектам, но фактически назначались министром полиции и действовали под его руковод­ством. В Париже была создана особая префектура поли­ции.

В осуществлении карательной политики империи важ­ную роль играли военизированные полицейские соедине­ния - корпус жандармов, находившийся в подчинении во­енного министра. При проведении крупных полицейских операций (разгон митингов, массовые аресты и т. д.) отряды жандармов передавались в ведение министра внутренних дел или министра полиции. Жандармерия оказывала по­мощь полиции в поимке преступников, контрабандистов и т. д. Получила развитие и тюремная система Франции, ор­ганизация которой осуществлялась при личном участии На­полеона.

Таким образом, сравнительно непродолжительный пе­риод правления Наполеона (1799-1814 гг.) сопровождался существенными изменениями во всех сферах государствен­ной жизни Франции. Авторитарный режим империи лишь внешне представлялся постоянным и сильным. На деле та­ковым он не являлся, поскольку не имел прочных консти­туционных оснований и опоры в традиционном политиче­ском сознании французского общества. Он держался на вла­стной воле и успехе одной, хотя бы и одаренной, личности. Очевидно, что такой режим не мог существовать бесконеч­но. Разлад между обществом, могущественным государст­вом и самим императором становился исторически неиз­бежным.