Энергетическая стратегия России на период до 2030 года

Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г.№ 1715-р.

Целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

Стратегия определяет цели и задачи долгосрочного развития энергетического сектора страны на предстоящий период, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, обеспечивающие достижение намеченных целей.

Главными стратегическими ориентирами долгосрочной государственной энергетической политики являются:

– энергетическая безопасность;

– энергетическая эффективность экономики;

– бюджетная эффективность энергетики;

– экологическая безопасность энергетики.

К числу основных составляющих государственной энергетической политики относятся:

– недропользование и управление государственным фондом недр;

– развитие внутренних энергетических рынков;

– формирование рационального топливно-энергетического баланса;

– региональная энергетическая политика;

– инновационная и научно-техническая политика в энергетике;

– социальная политика в энергетике;

– внешняя энергетическая политика.

Главными механизмами осуществления государственной энергетической политики служат:

– создание благоприятной экономической среды для функционирования топливно-энергетического комплекса (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в топливно-энергетическом комплексе);

– введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость и стимулирующих реализацию важнейших приоритетов и ориентиров развития энергетики, включая повышение энергоэффективности экономики;

– стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной, энергосберегающей, экологической и других имеющих приоритетное значение сферах;

– повышение эффективности управления государственной собственностью в энергетике.

Основными проблемами в сфере энергетической безопасности являются:

– высокая степень износа основных фондов топливно-энергетического комплекса (в электроэнергетике и газовой промышленности - почти 60 процентов, в нефтеперерабатывающей промышленности - 80 процентов);

– низкая степень инвестирования в развитие отраслей топливно-энергетического комплекса (за последние 5 лет объем инвестиций в топливно-энергетический комплекс составил около 60 процентов от объема, предусмотренного Энергетической стратегией России на период до 2020 года);

– монозависимость российской экономики и энергетики от природного газа, доля которого в структуре внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов составляет около 53 процентов;

– несоответствие производственного потенциала топливно-энергетического комплекса мировому научно-техническому уровню, включая экологические стандарты;

– слабое развитие энергетической инфраструктуры в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке.

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере обеспечения энергетической безопасности является последовательное улучшение ее следующих главных характеристик:

– способность топливно-энергетического комплекса надежно обеспечивать экономически обоснованный внутренний спрос на энергоносители соответствующего качества и приемлемой стоимости;

– способность потребительского сектора экономики эффективно использовать энергоресурсы, предотвращая нерациональные затраты общества на собственное энергообеспечение;

– устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам надежному топливо-
и энергообеспечению, а также его способности минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных дестабилизирующих факторов.

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере повышения энергетической эффективности экономики является максимально рациональное использование энергетических ресурсов на основе обеспечения заинтересованности их потребителей в энергосбережении, повышении собственной энергетической эффективности и инвестировании в эту сферу.

За последнее пятилетие снижение энергоемкости экономики осуществлялось быстрее, чем это прогнозировалось Энергетической стратегией России на период до 2020 года, главным образом за счет оптимизации загрузки имеющихся свободных производственных мощностей при существенном росте спроса на энергоносители, а также активного развития малоэнергоемкой сферы услуг.

Существенное влияние на рост валового внутреннего продукта и соответственно снижение энергоемкости оказал рост мировых цен на экспортируемые топливно-энергетические ресурсы.

Главной проблемой в указанной сфере является значительный нереализованный потенциал организационного и технологического энергосбережения, составляющий до 40 процентов общего объема
внутреннего энергопотребления. Согласно существующим оценкам, удельный вес различных составляющих в общей величине указанного потенциала характеризуется следующими данными:

– жилые здания - 18 - 19 процентов;

– электроэнергетика, промышленность, транспорт - в каждом случае в диапазоне от 13 до 15 процентов;

– теплоснабжение, оказание услуг, строительство - в каждом случае в диапазоне от 9 до 10 процентов;

– производство топлива, сжигание попутного газа, энергоснабжение государственных учреждений - в каждом случае в диапазоне от 5 до 6 процентов;

– сельское хозяйство - 3 - 4 процента.

Для достижения энергетической эффективности экономики будут использованы следующие меры государственной энергетической политики, сгруппированные по применяемым механизмам ее реализации.

Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению;

формирование целостной системы управления процессом повышения энергоэффективности;

формирование рынка энергосервисных услуг;

формирование рациональной системы внутренних цен на энергоносители за счет их постепенной управляемой либерализации для стимулирования рачительного использования энергоносителей в экономике и населением;

стимулирование предпринимательской деятельности в сфере энергосбережения путем создания условий, предполагающих механизмы возврата частных инвестиций в энергосбережение.

Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

– повышение ответственности за нерациональное и неэффективное расходование энергоресурсов путем включения требований обеспечения энергоэффективности (требования к удельному потреблению энергоресурсов машин и оборудования, потерям тепла в зданиях, расходу воды в установках, реализующих водоемкие технологические процессы в действующую систему технического регулирования);

– введение специальных нормативов энергоэффективности и системы штрафов за их нарушение, а также системы налоговых льгот за достижение показателей, превышающих нормативы, для стимулирования замены устаревшего оборудования;

– организация государственного статистического наблюдения за энергоэффективностью и энергосбережением, введение маркировки товаров по уровню (классам) энергоэффективности;

– организация энергетических обследований, составление по их результатам энергетических паспортов организаций с последующим сбором, анализом и систематическим использованием указанной информации.

Решение задач, поставленных в рамках Программы, требует высокой степени координации действий не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, организаций и населения. Содействует этому Российское энергетическое агентство (РЭА), на которое приказом Минэнерго возложена функция оперативного управления Госпрограммой.

В ходе реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р, была подтверждена адекватность большинства ее важнейших положений реальному процессу развития энергетического сектора страны даже в условиях резких изменений внешних и внутренних факторов, определяющих основные параметры функционирования топливно-энергетического комплекса России. При этом предусматривалось осуществлять внесение необходимых изменений в указанную Стратегию не реже одного раза в 5 лет.

За годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года энергетический сектор показал себя одним из самых устойчиво работающих производственных комплексов российской экономики, обеспечивая основной вклад в формирование российского валового внутреннего продукта, экспортной выручки и доходной части бюджетной системы страны. Благоприятные внешнеэкономические условия также обеспечили рост финансового благосостояния компаний и повысили их инвестиционные возможности.

Проблемами в указанной сфере являются:

– недостаточно масштабное инвестиционное обновление энергетического сектора в условиях действовавшей фискальной политики государства в отношении экспортных доходов энергетических компаний при относительно низкой доходности их деятельности на внутреннем рынке;

– несбалансированное соотношение доли топливно-энергетического комплекса в налоговых поступлениях в бюджетную систему страны и его доли в общем объеме инвестиций в основной капитал (в частности, за последнее пятилетие это соотношение менялось от 1,7:1 до 2,6:1).

В ходе реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года на внутреннем энергетическом рынке были обеспечены:

– создание базовых институтов внутреннего энергетического рынка (биржа нефти и нефтепродуктов, экспериментальная электронная торговая площадка для торговли природным газом по нерегулируемым государством ценам, система торговли электрической энергией на основе конкурентного отбора ценовых заявок участников рынка в режиме на сутки вперед и в режиме реального времени);

– осуществление реформирования электроэнергетики, обеспечившего создание условий для перехода к целевой модели рынка электроэнергии;

– успешное проведение реструктуризации угольной промышленности и формирование либерализованного внутреннего рынка угля;

– введение системы таможенных пошлин, стимулирующей экспорт энергетических товаров высокой степени переработки (нефтепродукты), отмена ввозных таможенных пошлин на технологическое оборудование для нефтеперерабатывающих заводов;

– отмена государственного регулирования цен на попутный нефтяной газ.

Современные тенденции в этой сфере ориентированы на развитие биржевой торговли энергоносителями, а также на усиление государственного участия и контроля в нефтегазовом комплексе.

Основными проблемами в указанной сфере являются:

– несовершенство рыночной инфраструктуры (базовых рыночных институтов и механизмов биржевой торговли);

– наличие регионального и технологического монополизма, а также недобросовестной конкуренции на внутренних энергетических рынках;

– наличие диспропорций между внутренними ценами на основные энергоносители;

– нерешенность проблемы реформирования и реструктуризации теплоснабжения и создания локальных рынков тепловой энергии;

– недостаточно прозрачная система доступа к энергетической инфраструктуре;

– сохранение перекрестного субсидирования в энергетике.

Для достижения стратегической цели развития внутренних энергетических рынков необходимо решение следующих задач:

– совершенствование государственного контроля над уровнем экономической концентрации на энергетических рынках и государственного регулирования естественных монополий в энергетическом секторе;

– создание и развитие отечественных систем биржевой торговли всеми видами топливно-энергетических ресурсов;

– совершенствование системы доступа к энергетической инфраструктуре;

– формирование эффективной и стабильной системы тарифо- и ценообразования на энергетических рынках, взаимоувязанной с мерами по развитию конкуренции во всех потенциально конкурентных сегментах энергетических рынков, росту энергоэффективности и энергосбережению.

В ходе реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года для формирования рационального топливно-энергетического баланса были обеспечены:

– изменение соотношения внутренних цен на газ и уголь с 0,6 до 1,1 (которое пока не отразилось на изменении структуры внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов);

– постепенное замещение экспорта сырой нефти экспортом нефтепродуктов и интенсификация развития нефтепереработки внутри страны в результате изменения соотношения вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты.

Существующие тенденции предусматривают:

– рост значения возобновляемых источников энергии в обеспечении энергетических потребностей общества;

– развитие угольной энергетики на базе новых экологически чистых технологий использования угля;

– развитие производства энергетических продуктов с высокой добавленной стоимостью.

К основным проблемам в указанной сфере относятся следующие:

– увеличение доли газа в структуре внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов;

– слабое развитие производства энергоносителей с высокой добавленной стоимостью (светлые нефтепродукты, газомоторное топливо, сжиженный природный газ) и расширенный вывоз энергетического сырья нулевой или низкой степени переработки;

– низкие темпы развития атомной энергетики;

– недостаточно активное развитие возобновляемой энергетики и использования местных видов топлива в региональных энергетических балансах;

– неразработанность механизмов использования энергетических балансов для прогнозирования и управления развитием топливно-энергетического комплекса на федеральном и региональном уровнях.

Для обеспечения рациональной региональной энергетической политики в ходе реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года были обеспечены:

– снижение уровня концентрации добычи углеводородов в Западной Сибири за счет развития их добычи в других регионах страны;

– усиление энергетических связей между регионами за счет развития энергетической инфраструктуры (нефте- и газопроводов, линий электропередачи);

– уменьшение диспропорций как в структуре потребления топлива, так и в энергообеспеченности различных регионов страны (со снижением среднего разрыва в степени энергообеспеченности регионов с 20 до 15 процентов);

– осуществление приоритетного развития энергетики в регионах с высокой стоимостью энергоресурсов в рамках соответствующих федеральных целевых программ (Дальний Восток, Забайкалье, Калининградская область, Северный Кавказ и др.).

Современные тенденции в этой сфере связаны с формированием новой географии энергодефицитных и энергоизбыточных регионов, а также со смещением центров добычи, переработки и экспорта топливно-энергетических ресурсов на север и восток страны.

Основными проблемами в указанной сфере являются:

– остающийся значительным уровень диспропорций в обеспеченности регионов энергоресурсами и в структуре их потребления, необходимость рационального распределения доходов от добычи и производства топливно-энергетических ресурсов между ресурсодобывающими регионами и федеральным центром;

– недостаточная согласованность стратегий, программ и планов социально-экономического развития регионов со стратегическими документами в сфере развития энергетики федерального значения (генеральные схемы, отраслевые стратегии, федеральные целевые программы) и инвестиционными программами топливно-энергетических компаний;

– наличие "узких мест" в системах энергоснабжения на меж- и внутрирегиональном уровнях;

– недостаточное развитие малой энергетики и низкая вовлеченность в энергобалансы местных источников энергии регионального и локального значения;

– отсутствие во многих регионах разработанных региональных энергетических программ и программ энергосбережения, а также программ развития теплоснабжения городов региона.

В ходе реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года было обеспечено проведение большого комплекса работ по приоритетному направлению "Энергетика и энергосбережение" в рамках реализации федеральной целевой научно-технической программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники" на 2002 - 2006 годы, федеральных целевых программ "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2012 годы" и "Национальная технологическая база" на 2007 - 2011 годы.

В истекший период были созданы научные основы, разработаны технологии и опытно-промышленные образцы оборудования и материалов. Современные тенденции в данной сфере связаны с ростом капиталоемкости научно-технических разработок в топливно-энергетическом комплексе, а также с развитием комплексных научно-производственных систем (технопарков) в сфере энергетики.

К числу основных проблем в указанной сфере относятся:

– высокая зависимость предприятий топливно-энергетического комплекса от импортных энергетических технологий и оборудования;

– несоответствие технического уровня предприятий топливно-энергетического комплекса современным требованиям;

– отсутствие целостной системы взаимодействия науки и бизнеса, обеспечивающей, с одной стороны, необходимый уровень востребованности энергетикой научно-технических достижений и формирование ясных рыночных сигналов к их разработке и внедрению, с другой стороны, развитие высококонкурентного внутреннего рынка научно-технических услуг;

– отсутствие в топливно-энергетическом комплексе развитой инновационной инфраструктуры (центры трансфера технологий, инновационно-технологические центры, технопарки, бизнес-инкубаторы, центры подготовки кадров для инновационной деятельности, венчурные фонды и др.).

Ход реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года во внешней энергетической политике характеризуется следующим:

Современные тенденции в этой сфере связаны с высокой волатильностью мировых цен на основные топливно-энергетические ресурсы и ужесточением конкуренции на традиционных рынках сбыта российских энергоресурсов.

К числу основных проблем в указанной сфере относятся:

– сокращение спроса и снижение цен на энергоносители вследствие мирового экономического кризиса;

– слабая диверсифицированность рынков сбыта российских энергоресурсов и товарной структуры экспорта;

– сохранение зависимости российского экспорта от стран-транзитеров;

– политизация энергетических отношений России с зарубежными странами;

– низкий уровень присутствия российских энергетических компаний на зарубежных рынках.

Стратегия - 2030 обеспечивает расширение временного горизонта до 2030 года в соответствии с новыми задачами и приоритетами развития страны, формирует новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (далее - Концепция).

Положения Стратегии используются при разработке и корректировке программ социально-экономического развития, энергетических стратегий и программ субъектов Российской Федерации, комплексных программ по энергетическому освоению регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока, Северо-Западного региона России, полуострова Ямал и континентального шельфа Российской Федерации, при разработке и корректировке генеральных схем развития отдельных отраслей топливно-энергетического комплекса, программ геологического изучения регионов страны, при подготовке и корректировке параметров инвестиционных программ и крупных проектов компаний энергетического сектора.

Стратегия базируется как на оценке опыта реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года, так и на анализе существующих тенденций и новых системных вызовов развитию энергетики, учитывает возможные колебания внешних и внутренних условий экономического развития России. При этом представленные в Концепции важнейшие цели и долгосрочные качественные ориентиры перехода экономики страны на инновационный путь развития рассматриваются как инвариантные, несмотря на возможные последствия начавшегося в 2008 году глобального экономического кризиса. Те же требования предъявляются к важнейшим целям и долгосрочным качественным ориентирам настоящей Стратегии.

В рамках настоящей Стратегии представлены:

– текущие результаты реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года и целевое видение настоящей Стратегии;

– основные тенденции и прогнозные оценки социально-экономического развития страны, а также взаимодействия экономики и энергетики;

– перспективы спроса на российские энергоресурсы;

– основные положения государственной энергетической политики и ее важнейших составляющих;

– перспективы развития топливно-энергетического комплекса России;

– ожидаемые результаты и система реализации настоящей Стратегии.

Количественные параметры развития экономики и энергетики подлежат уточнению в процессе реализации предусмотренных Стратегией мер.