Бюджетные доходы и расходы

Все государственные финансовые ресурсы делятся на централизованные и децентрализованные.

Централизация значительной части государственных доходов позволяет проводить единую финансовую политику, поддерживать развитие прогрессивных отраслей, выполнять социальные функции. Основное место в составе централизованных финансовых ресурсов занимают доходы бюджета, которые формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В них могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней для целевого финансирования мероприятий. В составе доходов бюджетов учитываются доходы целевых бюджетных фондов.

Доходы бюджетов обеспечиваются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений. Зачисляется в плановые доходы бюджетов и остаток средств на конец предыдущего года.

К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, таможенные платежи, а также пени и штрафы. Перечень налогов и сборов, их ставки определяются налоговым законодательством РФ, а пропорции распределения между бюджетами разных уровней утверждаются законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

К неналоговым относятся доходы: от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации и ее субъектам; в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Неналоговые доходы (за исключением доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности), а также налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, государственные внебюджетные фонды образуют собственные доходы бюджетов. Основу этих доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в местные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда.

Федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты, образуют регулирующие доходы (процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам). Передача этих средств осуществляется до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год или в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Доходы от использования государственного и муниципального имущества планируются по видам:

- средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества;

- средства, получаемые в виде процентов по ставкам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

- средства, получаемые от передачи имущества под залог, в доверительное управление;

- средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд;

- плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

- часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.

Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, также зачисляются в соответствующие бюджеты.

Финансовая помощь от бюджетов другого уровня может осуществляться в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств и подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств.

Дотация – денежные средства, выдаваемые безвозмездно субъекту хозяйствования, для осуществления деятельности, доходы от которой не покрывают установленных нормативных затрат. Дотации, как правило, выдаются из государственного или местного бюджета. В отличие от субвенций дотации – это денежная помощь, которая не оговаривается никакими условиями.

Субвенции – вид денежной помощи местным бюджетам со стороны государственного бюджета, предназначенной на определенную цель. В случае нарушения целевого использования средств помощи, полученных в виде страховой суммы, она подлежит возврату в тот бюджет, из которого получена.

Субсидии – денежные средства, пособия, финансовая помощь, выделяемая из государственного бюджета местным органам власти, предприятиям, населению и предназначенная на строго определенные цели.

В доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств. Сюда же могут зачисляться и безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством суммы конфискаций, компенсаций и другие средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства.

Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа.

В доходах федерального бюджета учитываются прибыль Банка России, доходы от реализации государственных запасов и резервов, внешнеэкономической деятельности. Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным законодательством РФ, и распределяются между федеральными и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным в законе о федеральном бюджете на очередной год.

Основными доходами в России, как и в странах с развитой рыночной экономикой, являются налоги.

В табл. 7.1 приводятся данные о поступлении доходов в федеральный бюджет на 1999 г.

Государственные расходы основываются на принципах целевого и безвозвратного использования средств.

Целевое направление средств означает, что расходы должны соответствовать их целевому назначению, т.е. тем направлениям расходования, которые предусмотрены в финансовых планах. Безвозвратность расходования предполагает необязательное возмещение средств, направляемых на финансирование народного хозяйства, социальные и другие цели. При этом принцип безвозвратности финансовых ресурсов тесно увязывается с эффективностью их использования.

Бюджетное финансирование применяется для обеспечения затрат, имеющих общегосударственное значение. Формирование расходов бюджетов всех уровней базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности и финансовых затрат на оказание государственных услуг.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные. Текущие расходы — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование как органов государственной власти и местного самоуправления, так и бюджетных учреждений. Кроме того, эта часть расходов направляется также на оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на их текущее функционирование. Основная часть средств бюджетов приходится на текущие расходы.

Капитальные расходы представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность и включающих расходы, которые предназначены для инвестиций в действующие или вновь создаваемые предприятия в соответствии с утвержденной инвестиционной программой. В эти расходы включаются также средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели, а также расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и другие расходы.

Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

• ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

• оплата товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам и контрактам;

• трансферты населению.

Бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства только на:

• оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами;

• перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

• трансферты населению;

• командировочные или компенсационные выплаты работникам;

• оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами;

• оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам.

Плановые трансферты населению включают бюджетные средства, необходимые для финансирования обязательных выплат пенсий, стипендий, пособий, компенсаций и других социальных выплат.

В расходной части бюджетов всех уровней предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и соответствующих органов местного самоуправления. В федеральном бюджете размер резервных фондов не может превышать 3% утвержденных расходов данного бюджета, а в бюджетах субъектов РФ устанавливается органами законодательной (представительной) власти этих субъектов при утверждении их бюджетов на очередной финансовый год.

В федеральном бюджете предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более одного процента утвержденных расходов бюджета.

Исключительно из федерального бюджета финансируются такие виды расходов, как:

• обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов власти и их территориальных органов и другие расходы на общегосударственное управление;

• функционирование федеральной судебной системы;

• осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

• национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонной промышленности;

• фундаментальные исследования;

• государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

• государственная поддержка атомной энергетики;

• формирование федеральной собственности.

В составе федерального бюджета образуется бюджет развития. Он является специальным плановым инструментом, с помощью которого государство стимулирует привлечение средств частных инвесторов и инвестиционных институтов на реализацию проектов, обеспечивающих структурную перестройку экономики.

Основным источником средств бюджета развития являются связанные кредиты, составляющие 75% от общей суммы.

Под связанным кредитом понимается – кредит, выдаваемый с дополнительной оговоркой, связывающим условием, т.е. не только условием своевременного возврата ссуды и выплаты процентов по ней, но и дополнительными условиями, выдвигаемыми кредитором, например, целевой кредит.

За счет средств бюджета развития предоставляются государственные гарантии отечественным инвесторам. Государственные гарантии предоставляются на конкурсной основе и являются поручительством Правительства РФ.

Конкурсы инвестиционных проектов организует Комиссия по инвестиционным конкурсам. Она обеспечивает публикацию в средствах массовой информации сообщения об условиях их проведения.

Организация, принявшая решение участвовать в конкурсе (претендент), направляет в адрес Министерства экономики РФ необходимые документы.

К рассмотрению принимаются инвестиционные проекты претендентов, имеющих устойчивое финансовое положение и способных вернуть кредит с начисленными на него процентами в срок и в полном объеме. Эти проекты должны иметь положительную величину чистого дисконтированного дохода в расчетный период. При этом указанный доход определяется путем сложения за все годы дисконтированных показателей чистой (после вычета налогов) прибыли и амортизации и вычетом из полученной суммы объема инвестиций, предназначенных на реализацию данного проекта.

Критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки является величина дохода, который получит государство в результате реализации проекта. Принятые к рассмотрению проекты ранжируются в соответствии с показателем бюджетной эффективности. Этот показатель определяется как отношение суммы дисконтированной величины налоговых поступлений и обязательных платежей к размеру государственной гарантии.

При предоставлении государственных гарантий приоритет имеют инвестиционные проекты претендентов, полностью выполняющих текущие обязательства перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами.

Размер государственных гарантий, выдаваемых кредиторам, составляет до 40% от фактически предоставляемых ими средств для реализации конкретного инвестиционного проекта.

Исполнение обязательств по предоставленным государственным гарантиям осуществляется за счет средств, предусмотренных в бюджете развития РФ на соответствующий год. Объем предоставленных государственных гарантий фиксируется при расчете государственного долга Российской Федерации. Лимиты использования государственных гарантий для реализации инвестиционных проектов устанавливаются законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Министерство экономики РФ при заключении с кредитором договора-поручительства на предоставление государственных гарантий обязуется возместить ему из бюджета развития РФ оговоренную в договоре часть фактически предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта организации, победившей в конкурсе.

Срок действия государственных гарантий определяется по бизнес-плану проекта как время, за которое намечено возвратить взятый в коммерческом банке кредит на финансирование данного проекта. Этот срок фиксируется в договоре поручительства и пересмотру не подлежит.

Планирование межбюджетных отношений

Бюджетная система предназначается для образования и расходования фонда денежных средств, финансового обеспечения функций государства. Денежные средства в виде доходов бюджетов поступают в распоряжение органов государственной власти России, субъектов РФ и органов местного самоуправления. В процессе формирования доходов и осуществления расходов между органами государственной власти России, субъектов РФ и местного самоуправления устанавливаются межбюджетные отношения.

Они базируются на определенной законом их компетенции в области регулирования бюджетного процесса.

Основы бюджетных отношений заложены Указом Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ». Они включают следующие принципы:

• разграничение на постоянной основе и распределение согласно нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

• распределение расходов по уровням бюджетной системы;

• равенство бюджетных прав во взаимоотношениях с бюджетами более высокого уровня;

• выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Узловым моментом является обеспечение гарантий финансовой самостоятельности, бюджетного федерализма, позволяющих региону решать социально-экономические задачи, с изъятием при необходимости у него излишних доходов для перераспределения.

Механизм бюджетного федерализма реализуется в форме сочетания постоянного закрепления части налоговых и неналоговых доходов за бюджетами каждого уровня с ежегодными прямыми расчетами между федеральным и региональными бюджетами по распределению доходов. Он выполняет только функции перераспределения и не решает экономических задач (перелив капитала, рабочей силы и т.д.).

Параметры по доходам и расходам предопределяются первичным распределением полномочий органов управления на каждом уровне. Регионы получают законодательно установленный уровень доходов и статьи расходов для того, чтобы реализовать программы развития территории, в том числе и долгосрочные.

Необходимость перераспределения обусловлена как объективными, так и субъективными факторами. К первым относится наличие существенных природно-экономических различий между регионами, ко вторым — недостатки методического характера при закреплении за бюджетами доходов.

Между регионами наблюдаются глубокие различия по производственному потенциалу, эффективности экономики, уровню жизни населения. Так, если весь ресурсно-сырьевой потенциал России принять за 100%, то более 50% приходится только на 10 регионов (Кемеровская область, Красноярский край, Республика Саха, Пермская область, Белгородская область, Иркутская область, Свердловская область, Мурманская область, Магаданская область, Приморский край). Производство валового регионального продукта на душу населения по регионам: Ямало-Ненецкий автономный округ — 456,6 тыс. руб., Ингушская Республика — 0,6 тыс. руб.. Республика Саха — 18 тыс. руб..

Республика Дагестан — 1,1 тыс. руб. и т.д.. Десять регионов из 89 производят 44% всего ВВП РФ, а 17 регионов — 58%.

Существенные различия в социально-экономическом развитии регионов угрожают экономической и политической стабильности общества, поэтому государство проводит региональную политику, нацеленную на обеспечение равного доступа к основным социальным благам гражданам независимо от места проживания.

Межбюджетные отношения в связи с этим получают два направления.

1. Образование доходной части федерального бюджета с учетом нормативного распределения налоговых и неналоговых поступлений между федеральным и региональными бюджетами.

2. Получение из федерального бюджета регионами средств исходя из необходимости финансирования плановых затрат и выравнивания социального развития.

Доходы формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. Собственные доходы закрепляются на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами (налоговые, неналоговые поступления, безвозмездные перечисления). Регулирующие доходы образуют федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на год, а также на долговременной основе.

В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы, за исключением передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней, неналоговые доходы, другие перечисления. Доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам других уровней по нормативам, устанавливаемым законом на срок не менее трех лет.

Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам. Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ включают:

• собственные налоговые доходы от региональных налогов и сборов по установленным ставкам;

• отчисления от федеральных налогов и сборов по нормативам.

Неналоговые доходы поступают по одним видам полностью, а по другим — по нормативам, устанавливаемым законом. Полностью поступают неналоговые доходы от использования имущества в собственности субъектов РФ; от платных услуг бюджетными учреждениями в ведении субъектов РФ.

Собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе в процентной доле, утвержденной представительным органом субъекта РФ на срок не менее 3 лет.

Местные бюджеты формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Расходы бюджетов зависят прежде всего от тех функций, которые призваны выполнять органы государственной власти и местного самоуправления. Из федерального бюджета финансируются деятельность федеральных органов власти, международная деятельность, национальная оборона, фундаментальные научные исследования, государственная поддержка важнейших отраслей, обслуживание государственного долга, федеральные инвестиционные программы и другие расходы.

Конституция РФ возлагает на субъекты РФ, муниципальные образования функции, связанные с обеспечением экономического, социального развития территорий, с реализацией принимаемых законов и других нормативно-правовых актов. Для их выполнения из бюджетов субъектов РФ финансируются деятельность их органов власти, реализация региональных целевых программ, развитие предприятий в ведении субъектов РФ, оказание финансовой помощи местным бюджетам и прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов РФ. Из местных бюджетов финансируются органы самоуправления, учреждения образования, здравоохранения, культуры, другие учреждения в муниципальной собственности, муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство, производится целевое дотирование населения и другие расходы местного значения.

Ряд видов расходов финансируется совместно бюджетом России, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований: поддержка отраслей промышленности, сельского хозяйства, транспорта; правоохранительная деятельность, научно-исследовательские работы; охрана окружающей среды; развитие рыночной инфраструктуры. Порядок согласования, распределения и закрепления расходов совместного ведения определяется Правительством РФ.

Отдельные виды расходов федерального бюджета могут передаваться в бюджеты субъектов РФ, а отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Средства, переданные в качестве обеспечения государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.

В настоящее время за счет региональных бюджетов финансируются расходы по народному хозяйству на 70%, образованию — 80%, здравоохранению — 88%.

Основным содержанием планирования межбюджетных отношений является передача доходов в форме финансовой помощи бюджета одного уровня бюджету другого уровня.

Видами финансовой помощи могут быть:

1. Дотации — средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

2. Субвенции — средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

3. Субсидии — средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов.

4. Бюджетная ссуда — средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 месяцев (в пределах финансового года).

Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется:

а) на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности. Финансовая помощь на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляется в виде дотаций. Ее размеры определяются на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых Правительством РФ;

б) на финансирование отдельных целевых расходов. На финансирование отдельных целевых расходов предоставляются субвенции. Деньги направляются на финансирование федеральных целевых программ; капитальных вложений; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней; других целевых расходов;

в) на финансирование кассовых разрывов. Кассовые разрывы обусловливаются сезонным характером затрат или поступлением доходов. На покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ, предоставляются бюджетные ссуды на возмездных и безвозмездных условиях сроком до 6 месяцев. Если они не возвращаются до конца финансового года, то остаток ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета.

Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету может быть оказана на аналогичные цели.

Источниками средств для оказания финансовой помощи региональным бюджетам служат создаваемые для этого специальные фонды.

1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) предназначается для выравнивания их бюджетной обеспеченности. В федеральном бюджете на 1999 г. фонд образуется за счет 14% общего объема налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, кроме доходов, контролируемых ГТК РФ.

Формирование ФФПР осуществляется нарастающим итогом на последнюю отчетную дату, предшествующую планируемому месяцу, исходя из фактических поступлений в федеральный бюджет налоговых доходов, с одновременным уточнением плановых показателей по субъектам РФ.

Распределение средств ФФПР осуществляется на основе нормативно-долевого метода расчетов. Исходной информацией служат данные за предыдущие годы с учетом индексации и дополнительных расходов согласно принятым за прошедший период решениям; по доходам — данные за предшествующие плановому 1—2 года. Критерием выступает сложившаяся разница между среднедушевыми бюджетными доходами в целом по России и субъекту РФ. Если этот показатель в регионе ниже, чем по России, то он получает право на трансферт из ФФПР. Конкретная для региона величина определяется исходя из соотношения доходов и расходов бюджета региона и аналогичного показателя по РФ. Правда, такие расчеты законодательной силы не имеют, что оставляет почву для торга, лоббирования. Но в любом случае должна обеспечиваться обоснованная потребность каждого субъекта РФ в расходах (на душу населения) для финансирования здравоохранения, образования, содержания жилищно-коммунального хозяйства, рассчитанных по единой методике, но с учетом природно-экономических условий субъектов РФ.

В федеральном бюджете на 1999г. доли субъектов РФ в ФФПР составили: наибольшие — Дагестан — почти 7%, Алтайский край — 6,2%, Приморский край — 4%; наименьшие — Вологодская область — 0,15%, Белгородская — 0,23%, Ненецкий национальный округ — 0,12%.

Средства выделяются только регионам, выполняющим требования бюджетного и налогового законодательства. Субъекты РФ, определяющие особенности своих финансовых взаимоотношений с федеральными органами на основании двухсторонних договоров (соглашений), могут получать средства из ФФПР в виде субвенций в соответствии с указанными договорами.

Размер перечисленных средств субъектам РФ уменьшается на стоимость имущества, передаваемого на договорной основе из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, а также на стоимость находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе субъектам РФ для последующей продажи.

Правительство РФ разрабатывает комплекс мер, способствующих повышению заинтересованности субъектов РФ в максимальной мобилизации их финансовых ресурсов, оптимизации расходов и снижении дефицита бюджетов и усилению контроля уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

2. Фонд целевых субвенций (ФЦС).

Фонд целевых субвенций (ФЦС) образован в составе расходов федерального бюджета (на 1999 г. — в сумме 7,1 млрд руб.). Средства фонда направляются на:

• обеспечение финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;

• оказания дополнительной финансовой помощи высокодотационным субъектам РФ;

• финансирование программ по развитию регионов;

• компенсацию тарифов на электроэнергию ряду территорий.

Сложившийся механизм не полностью решает задачи межбюджетных отношений по выравниванию условий для социального развития, компенсации расходов региональных бюджетов. Налоговые доходы между федеральным и региональными бюджетами распределяются в пропорции 40 : 60 и даже 38 : 62 в пользу регионов. Но средств ФФПР явно не хватает и деньги регионам выделяются из федерального бюджета еще по многим программам: покрытия расходов на социальную сферу и жилой фонд (для органов местного самоуправления), целевые средства, снабжение районов Крайнего Севера и др. Отдельные регионы пользуются привилегиями. Так, Карелия получила статус района Крайнего Севера и оставляет на своей территории 90% собираемых налогов и т.д. По ряду регионов финансовая помощь составляет 70—80% доходов их бюджетов. Образуются крупные встречные финансовые потоки.

В 1994 г. трансферты из федерального бюджета получали 64 региона, в 1997 г.—81 регион. Почти все регионы получают средства из федерального бюджета, т.е. являются реципиентами. И почти все отчисляют по 40—45% сумм собираемых налогов в федеральный бюджет. Регионов-доноров имеется немного, так как велика концентрация налоговых поступлений в небольшом их числе; 10 регионов формируют 50% доходной части федерального бюджета, а Москва, Московская и Самарская области — почти 35%.

Механизм бюджетного федерализма не работает надежно из-за отсутствия четких его критериев, выделения регионам недостаточной доли регулирующих доходов, несовершенства методики распределения средств. Фактически средства бюджетам другого уровня передаются самым простым способом — на разницу между наличием собственных средств и требующимися суммами расходов. Это не стимулирует расширение собственной доходной базы регионов, работу по сбору налогов, так как прирост доходов по сравнению со средне-российским уровнем попадает под перераспределение. Кроме того, Центр не должен отвечать за финансовые обязательства регионов, не согласованные с ним (сверх тех, которые предусмотрены федеральным законодательством).

Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998г. №862 утверждена Концепция реформирования межбюджетных отношений. Основой для построения более эффективной их модели становятся показатели валового регионального продукта, уровня бюджетной, в том числе социальной, обеспеченности населения регионов, программное финансирование под обязательства по целевому использованию средств, применение связанных трансфертов.

Критериями финансовой помощи регионам признаются бюджетные нормативы, гарантирующие минимальную бюджетную обеспеченность для финансирования государственных и муниципальных услуг на уровне, предусматриваемом минимальными государственными, прежде всего, социальными стандартами.

Минимальная бюджетная обеспеченность отражает минимально допустимую стоимость услуг органами управления в расчете на душу населения за счет бюджетов.

Минимальные государственные стандарты гарантируют гражданам услуги на безвозмездной основе за счет бюджетов всех уровней.

Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются законом и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Они дифференцируются по регионам с учетом их объективно обусловленных особенностей.

Финансирование расходов по обеспечению минимальных государственных социальных стандартов является приоритетным. Пока оно не достигло уровня минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджетов не включаются другие расходы. Стандарты используются только для расчетов финансовой помощи и не предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ.

Вводится новый механизм распределения по регионам средств ФФПР, предусматривающий расчет долей в следующей последовательности.

1. Определяется душевой доход (собственные доходы и отчисления от регулируемых доходных источников) консолидированного бюджета каждого субъекта РФ:

ДД = Дб : Ч,

где Дб — доходы консолидированного бюджета субъекта РФ; Ч — численность населения субъекта РФ на начало года.

2. Рассчитывается индекс бюджетных расходов (ИБР) на основе параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и др.), т. е. бюджетных нормативов.

3. Доходные показатели бюджетов субъектов РФ приводятся к сопоставимым условиям с помощью ИБР, для каждого субъекта РФ рассчитывается приведенный душевой бюджетный доход:

Дпр = ДД : ИБР

где Дпр — приведенный душевой доход; ДД - фактический душевой доход в базовом году, скорректированный на условия планируемого года.

4. Итеративным методом исчисляются доли регионов в ФФПР и суммы трансфертов. За точку отсчета принимается регион с минимальным приведенным душевым доходом и следующий за ним регион. Определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона; полученная сумма умножается на ИБР и численность населения первого региона и вычитается из проектируемого объема ФФПР.

В каждой последующей итерации участвует число регионов на единицу больше, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР продолжается до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю. Право на трансферты получают регионы, доля которых в ФФПР больше нуля.

Расчет по новой методике существенно изменит размеры традиционно получаемых рядом регионов средств. Поэтому Правительство РФ поручило разработать порядок определения компенсационных выплат.

Кроме выравнивания бюджетной обеспеченности предусматривается инвестиционная поддержка развитию регионов по двум направлениям.

1. Социальное — в основном на безвозвратной основе в рамках создаваемого Фонда регионального развития (ФРР).

2. Производственное — в основном на возвратной основе в рамках Бюджета развития РФ.

Фонд регионального развития объединяет капиталовложения за счет федерального бюджета на создание социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации конституционных гарантий. Условием выделения средств ФРР является разработка органами власти субъектов РФ по согласованию с Минэкономики РФ плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на своей территории.

В плане определяется количество необходимых объектов социальной инфраструктуры на основе нормативов обеспеченности. Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Минэкономики РФ соглашение о плане инвестиционной деятельности. Выделение средств осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ определяет долю финансирования за счет ФРР; при этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы); остальные средства привлекаются из бюджетов субъектов РФ и других источников.

При распределении средств Бюджета развития РФ приоритет отдается экономически эффективным проектам и программам, обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. Отбор проектов и программ для кредитования производится на конкурсной основе. Оперативное управление Бюджетом развития осуществляют Минэкономики РФ и Минфин РФ.

Минэкономики РФ проводит анализ, оценку и отбор инвестиционных проектов для предоставления денежных средств и государственных гарантий за счет средств Бюджета развития. Минфин РФ от имени Правительства РФ по результатам конкурсного отбора инвестиционных проектов предоставляет государственные гарантии. Указанные министерства обеспечивают согласованное финансирование инвестиционных проектов за счет средств инвесторов и средств, выделяемых из федерального бюджета.

Для финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ создается Фонд развития региональных финансов (ФР РФ). Источниками образования фонда служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства, определяемые Правительством РФ. Средства ФР РФ выделяются субъектам РФ, а в отдельных случаях и крупным городам на возвратной основе. В первую очередь получателями средств являются низкодотационные регионы, имея в виду возможность скорейшего достижения ими финансовой самостоятельности.

Депрессивным регионам оказывается дополнительная финансовая поддержка. Основным критерием для определения депрессивности региона служит расчетное превышение расходов над доходами в сумме бюджета

Из предусматриваемых Законом о федеральном бюджете сумм поддержки депрессивных регионов исключаются средства, имеющие целевой характер финансовой поддержки. Согласно федеральному бюджету на 1998 г. среди депрессивных регионов распределено 1170 млн руб.

Планирование снижения государственного долга и дефицита бюджета

Для обеспечения расходов на капитальное строительство, особенно в части инвестирования средств в государственный сектор экономики, и для покрытия текущих бюджетных расходов используются государственные займы. Заемные средства привлекают и федеральное Правительство, и органы власти субъектов РФ.

В зависимости от источника получения различают внутренние (от резидентов) и внешние (от нерезидентов) займы; соответственно образуется внутренний и внешний долг.

Внутренний долг государства представляет собой обязательства федерального правительства перед резидентами — юридическими и физическими лицами. К ним относятся кредиты, полученные Правительством РФ, займы в форме ценных бумаг, выпущенных от имени Правительства РФ, другие обязательства в денежной форме.

Привлекаемые государством из иностранных источников кредиты (займы) составляют финансовые обязательства России как заемщика или гаранта их погашения другими заемщиками и образуют государственный внешний долг.

В структуре внешних заимствований сокращается доля связанных кредитов, предоставляемых на условиях покупки товаров и услуг, производимых в странах-кредиторах. Так, если в 1992 г. было получено 12 млрд долл. США связанных кредитов, то в 1994 г. — 3,2 млрд долл., а в 1997 г. — 2,4 млрд долл.

Предельный размер государственных внешних заимствований не должен, как правило, превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга. Он утверждается на планируемый год федеральным законом.

Страны Западной Европы все активней кредитуют республики и области России, минуя правительство страны. В 1998г. 16 регионов выразили готовность выступить заемщиками на мировых рынках капитала.

Многие ведущие компании РФ также все чаще обращаются напрямую к внешним кредитам. В январе 1998 г. «ЛУКойл», например, получил восьмилетний заем со стороны «АБИ АМРО», «Ситибанка» и других банков в сумме 1,5 млрд долл. США. Ранее такие кредиты получил «Газпром». Привлечение больших кредитов, переориентация на них отечественной финансовой системы создают опасный дестабилизирующий потенциал.

Бюджетный дефицит — это сумма денег, на которую за данный год расходы правительства превосходят его доходы. Он может быть связан с необходимостью планового осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики; с возникновением чрезвычайных обстоятельств; отражением кризисных явлений в экономике. Дефицит бюджета присущ многим странам, в том числе и с развитой рыночной экономикой. Однако в условиях относительно устойчивого положения бюджетные дефициты не рассматриваются как катастрофически отрицательные финансовые показатели.

Различные формы государственного займа, как внутреннего, так и внешнего, могут использоваться для покрытия бюджетного дефицита. В качестве внутреннего источника покрытия бюджетного дефицита в России широко использовались денежная эмиссия (в 1990 — 1995 гг.), а с 1995 г. — государственные ценные бумаги — ГКО, ОФЗ, государственные сберегательные займы и пр.

Внешним источником финансирования бюджетного дефицита служат международные кредиты (займы): в 1997 г. на это направлено 23% средств нерезидентов против 11% в 1996 г.

В программу сокращения дефицита федерального бюджета на 1998—2000 гг., утвержденную постановлением Правительства РФ, заложены меры по увеличению доходов за счет совершенствования налоговой системы на основе введения в действие Налогового кодекса РФ, по сокращению расходов федерального бюджета с учетом приоритетов финансирования производственной и социальной сфер.

Программа предусматривает полное обеспечение доходами федерального бюджета расходов, за исключением выплаты процентов по государственному долгу. Ее реализация позволит оптимизировать объем государственных заимствований и ограничить расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга РФ.

Тема 8. Планирование государственного сектора экономики

План:

8.1. Государственный сектор и его место в рыночной экономике

8.2 Планирование развития государственных предприятий

8.3 Планирование использования государственного имущества