Тема 8: ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

Співвідношення державного управління та місцевого самоврядування.

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування: взаємодія і розмежування повноважень.

Співвідношення державного управління та місцевого самоврядування.

Організаційно-структурна характеристика державного управління певною мірою відрізняється від місцевого самоврядування і має інструментальне значення для визначення їхнього співвідношення. Концептуально співвідношення державного управління і місцевого самоврядування має визначатися у загальній управлінській лексиці, теорії і практиці соціального управління, загальнодержавного (управлінського центру та його органів на місцях) і місцевого управління

У цьому зв'язку слід відмовитися від традиційних уявлень про однопорядковість самоврядування — демократії — народовладдя —- народного суверенітету. Подібний підхід можливий при політологічному порівняльному аналізі проблеми, але в управлінському відношенні уявляється теоретичним спрощенням і веде до хибної орієнтації практики на пошук самоврядної максими як умови демократії, народовладдя, суверенітету народу. Цьому сприяє конституційна формула про те, що «народ здійснює владу... через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5 Конституції України), хоча відомо, що органи місцевого самоврядування виявляють інтереси лише територіальних громад або їх об'єднань.

Насправді ж у державно-організованому суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії і забезпечення суверенітету народу, і, отже, оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні.

Цей оптимум спрямований на підвищення рівня управління державою, регіонами й окремими територіями та забезпечення легітимності управління як довіри населення до управлінських центрів і готовності населення брати спільну участь в управлінні. Таким чином досягається демократичність управління на всіх рівнях: від держави у цілому, де виявляється народовладдя — належність влади народу, яка здійснюється ним безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5 Конституції України), до територіального колективу, демократичність управління яким (місцевого управління) досягається шляхом самоорганізації населення та здійснення місцевого самоврядування як права «територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення...» (ст. 140 Конституції України).

Залежно від уявлень про співвідношення державного та місцевого управління формуються теоретичні концепції самоврядування:

а) «суспільна теорія», відповідно до якої «сутність самоврядування у наданні місцевому суспільству самому завідувати своїми суспільними інтересами та в збереженні за урядовими органами завідування самими лише тільки державними справами»;

б) «державна теорія», яка бачить у самоврядуванні «службу місцевого суспільства державним інтересам».

Суспільна теорія бачить у протилежності суспільних і державних інтересів основу для повної самостійності органів самоврядування. При цьому критичне відношення до місцевого самоврядування як природного права обґрунтовувалося цікавими для нашої країни доводами англо-американської судової практики про муніципальні справи, державну природу місцевого самоврядування. На цьому грунті розвинулися паростки «общинно-господарської» доктрини, «громадського, або господарського самоврядування», при якому місцеве управління діє в корпоративно-територіальних інтересах, одержує «власну суверенну компетенцію і права тільки у сфері неполітичних відносин, у місцевих господарських і громадських справах. У питаннях політичних, загальнодержавних ці органи діють як представники держави».

При цьому, однак, треба враховувати, по-перше, те, що обрання теоретичної орієнтації співвідношення державного управління та місцевого самоврядування залежить від державного устрою (форми правління: президентської, парламентарної, змішаної, які визначають структуру центральної влади, але не можуть впливати на її відношення до місцевого управління, на співвідношення державного управління і місцевого самоврядування), і, особливо, від державного устрою (унітаризм, федералізм т.ін.).

Обов'язковою умовою пошуків доцільного вирішення розглядуваного питання є відмова від ототожнення адміністративно-територіального та державного устрою, виходячи з того, що останнє являє територіальну в державних межах організацію держави, яка визначає не тільки просторову межу дії державної влади, але й відношення між територіальними одиницями, самоврядними територіями, центральною та місцевою державною адміністрацією, державними структурами та місцевим самоврядуванням з конституювання й управління територіями, між публічною владою (державною та публічно-самоврядною) й населенням.

Україна в цьому відношенні визначається як унітарна конституційно-децентралізована держава з територіальною автономією — Республікою Крим, що відповідає змісту ст. 2, 132, 134 Конституції України.

Загальними принципами такого устрою можна вважати:

— непохитність, невідчуженість суверенітету Республіки у сфері державного устрою та можливість трансформації суверенних прав Республіки у самоврядні права самоврядних територій (деконцентрація управління);

— делегування прав центральної адміністрації місцевим її органам (децентралізація управління) [10];

— єдність, неподільність, непорушність і цілісність державної території;

— конституційність і законність утворення (реорганізації) і скасування складових частин державного устрою;

— конституційне визначена граничність децентралізації території держави, що обумовлена загально-державними інтересами та потребами, керованістю країни як єдиного політичного, соціально-економічного, екологічного і правового простору;

— забезпеченість націй, національностей, корінних народів, етносів та історично складених територіальних колективів з перевагою багатонаціонального населення і монолінгвістичним складом, усталеними загальними (інтернаціональними, позанаціональними) традиціями та менталітетом — правом на національне- і територіально-культурну автономію;

— єдність регіональної політики — державний регіоналізм, орієнтований на громадянську узгодженість і внутрішню безпеку країни;

— забезпечення нормотворчої і виконавчо-розпорядчої діяльності на регіональному рівні — на принципі поділу влад, на місцевому рівні — поза поділу влади, але з гарантованою державою самоврядуванням та самостійною правосуб'єктністю територіальної громади; — територіальне представництво у вищому представницькому органі країни.

Дія цих принципів призведе у теоретичному відношенні до подолання трактовки місцевого самоврядування як феномену, що протистоїть державності, на практиці — до мінімізації вертикальних зв'язків, виділенню у якості самостійної підсистеми публічної влади місцевих самоврядних органів, які вирішують всі питання, що відносяться до місцевих інтересів і потреб населення, дії підсистеми органів місцевої державної адміністрації на території через місцеві державні органи (синтез «суспільної» і «державної» теорій місцевого самоврядування).

Подолання негативних наслідків природного розвитку місцевого самоврядування і утворення нової моделі управління, яка має об'єднати широкий місцевий демократизм зі стабільною, відповідальною і сильною політикою держави на місцях, припускає виділення у складі державного устрою (умовно виключаючи Республіку Крим, що має особливий статус);

а) територіальних одиниць, які централізовано керуються державою і мають своє населення (громадяни, що постійно або тимчасово мешкають на території, іноземці, особи без громадянства);

б) самоврядних територій зі своїм територіальним колективом (люди, що постійно мешкають або праіооють на території).

У складі територіальних одиниць розмежовуються наступні.

1. Основні:

регіон (край) — основна складова частина територіальної організації державного устрою, що визначається єдиною політикою державного регіо-налізму та характеризується організаційною відокремленістю, цілісністю, економічною та демографічною самодостатністю, системою державних органів, які є елементами (підсистемою) державної структури країни;

територіальні округи — функціональні територіальні одиниці, що утворюються з метою виконання державних або освітньо-культурологічних завдань;

освітні округи з університетським центром науки, освіти та культури;

судові округи, які об'єднують території, що обслуговуються міжрайонними судами;

транспортні (залізничні, басейнові) округи;

військові округи, що утворюються та функціонують на основі військової доктрини країни.

2. Факультативні:

екологічна зона — територіальні одиниці, що характеризуються спеціальними умовами функціонування й охорони навколишнього (природного) середовища життя населення;

природно-заповідна зона — ділянки суші та водного простору, природні комплекси й об'єкти яких володіють особливою природоохоронною, науковою, естетичною, рекреаційною та іншою цінністю, і охоронна територія, що прилягає до них;

курортна зона;

зона санітарної охорони джерел водопостачання та курортів; екологічно небезпечна зона, що включає зони відчуження й обов'язкового відселення населення, гарантійного добровільного відселення населення, посиленого екологічного контролю, зона екологічного лиха — простір, в межах якого трапилися стійкі негативні зміни природного середовища, що не сумісні з нормальною життєдіяльністю людини;

зона спеціального екологічного захисту, що прилягає безпосередньо до зон екологічного лиха;

прикордонна зона — прикордонна смуга, що встановлюється безпосередньо уздовж державного кордону та на його сухопутних ділянках або уздовж берегів прикордонних рік, озер та інших водоймищ, але не включає населені пункти та місця масового відпочинку населення;

зона територіальної оборони — територія, що встановлюється з метою прикриття, оборони та захисту державного кордону, морського узбережжя, острівних зон, важливих об'єктів і комунікацій від нападу агресора, боротьби з його десантами та диверсійними групами, підтримання режиму військового положення;

режимні територіальні одиниці.

У складі самоврядних територій мають виділятися наступні.

1. Основні:

місто з районним поділом самоврядної території (як правило, республіканського або регіонального значення) столиця України — Київ та місто Севастополь, також найбільші промислові та культурні центри з населенням понад мільйон постійних мешканців (територіальних колективів) типу мегаполісів — Дніпропетровськ, Донецьк, Одеса, Харків;

місто з районним поділом територій, що є частиною самоврядної території міста, яке є економічним і культурним центром з розвиненою промисловістю і місцевим господарством;

місто (без районного поділу), як правило, має промислові підприємства, самостійне місцеве господарство (основане не тільки на комунальній власності), достатню для обслуговування населення соціальну і культурну інфраструктуру;

селище міського типу — населений пункт, розташований при промислових підприємствах, будівництвах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах з виробництва та переробки сільськогосподарської продукції, а також населений пункт, на території якого розташовані вищі та середні учбові заклади, науково-дослідні установи, санаторії та інші стаціонарні лікувальні й оздоровчі установи;

район (сільський) — самоврядна і виконуюча функцію політико–координуючого публічного центру територія з граничне допустимим економічним (перш за все аграрний сектор та перероблюючі виробництва) потенціалом і визначеною господарською спеціалізацією, транспортною і інформаційною інфраструктурою, що забезпечує зв'язок між міськими населеними пунктами, між ними та містами, а також регіональними центрами;

село — самоврядна територія населеного пункту або кількох населених пунктів з єдиним органом місцевого самоврядування і переважністю сільськогосподарськоі виробничої орієнтації, що не відноситься до інших видів територій, а також прилегла до населеного пункту (пунктам) територія хуторської забудови, земель і вод сільськогосподарського призначення;

2. Факультативні:

область — історично складена складова частина регіону, у територіальному колективі якої переважає багатонаціональне населення з усталеними загальними традиціями, монолінгвіністичним складом і менталітетом або компактно представлені нації, етноси або ефективно діюча господарська специфікація;

курортні населені пункти;

селище дачне — компактно забудований населений пункт тимчасового (сезонного) мешкання людей з необхідною мережею комунально-побутових підприємств і установ;

зона вільного підприємництва — відкрита на пільгових умовах економічної діяльності і зовнішньоекономічних зв'язків для світового ринку територія.

Запропонована диверсифікація устрою держави веде до реконструкції співвідношення державного управління і місцевого самоврядування у напрямах: по-перше, конституційного гарантування місцевого самоврядування, його незалежності і самостійності «вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст.140 Конституції України);

по-друге, визнання публічності самоврядної влади, «двох рівнів публічної влади — держави і самоврядування, державної і публічно-самоврядної влади; по-третє, управлінської діяльності суб'єктів місцевого самоврядування за дорученням держави шляхом делегування державних повноважень (ч. III ст.143 Конституції України) або трансформації суверенних прав держави у самоврядні повноваження територіальних колективів; по-четверте, допущення наглядної діяльності держави, її контрольних органів за місцевим самоврядуванням аж до призупинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням уповноваженного державою органу до суду (пор.: ч.ІІ ст.144 Конституції України) або дострокового припинення їх повноважень у встановленому законом порядку; по-п'яте, юрисдикційного (краще — спеціального адміністративно-юрисдикційного) захисту правового статусу місцевого самоврядування і подібного ж захисту держави та громадян від незаконних дій органів місцевого самоврядування, не обмеженої установленням відповідальності, пов'язаної з відшкодуванням збитку, а зверненої до захисту будь-якого публічного інтересу (пор.: ст. 145,56 Конституції України).

Такий підхід до співвідношення державного управління та місцевого самоврядування принципово відповідає Конституції України, уявленням про зміст адміністративної реформи, органічно пов'язаної з муніципальною реформою, яка має грунтуватися на тому, що місцеве самоврядування — основна ланка громадянського суспільства України. Науково-практичним підтвердженням цього підходу концептуально є також чинне законодавство про місцеве управління та місцеве самоврядування