Стимулирующая

Перераспределительная (выравнивающая) региональная политика направлена на финансовую помощь отсталым и депрессивным (реципиентам) территориям за счет регионов-доноров. Широкое распространение в рамках данной политики имеют различного рода налоговые и другие преференции, что часто усиливает дефицит государственного бюджета.

Стимулирующая региональная политика поощряет самостоятельное развитие. Такая политика характерна преимущественно для высокоразвитых государств и основывается на принципе субсидиарности.

Политика поляризованного развития на поддержание наиболее перспективных и динамично развивающихся регионов.

Государственную политику, направленную на создание преференциальных (налоговых и др.) льгот для регионального развития называют государственным протекционизмом. Местная политика, дезинтеграционная по отношению к центру, движение за повышение статуса региона вплоть до объявления нового национального государства, является проявлением регионального сепаратизма.

Большая роль в проведении региональной политики принадлежит местной элите. Региональная элита — привилегированная социальная прослойка лиц, обладающая политическим влиянием на региональном уровне. Различается властная, партийная и хозяйственная региональные элиты.

Региональная политика зарубежных стран имеет более длительную историю, и не может не вызывать интерес. Современная региональная политика зарубежных стран, предполагающая высокую степень децентрализации принятия решений и свободы местных властей возникла не сразу. Сравнительно недолгую ее историю (как самостоятельное направление государственного регулирования региональная политика возникла после Второй мировой войны) можно разделить на два больших периода. Граница между ними проходится примерно на середину 70-х годов и совпадает с произошедшей в это время сменой восходящей фазы большого цикла мировой коньюнктуры нисходящей.

Характерная в целом для первого периода (50-60-года) высокая экономическая коньюнктура и мощное давление рабочего и профсоюзного движения привели к возникновению дирижистского (перераспределительного) варианта региональной политики.

В рамках этого варианта в принципе признавалась возможность и необходимость смягчения региональных диспропорций в социально-экономическом развитии на основе оптимального перераспределения ресурсов между богатыми и бедными регионами. Одной из главных целей региональной политики в этот период было достижение паритета регионов по основным социальным показателям. Во главу угла ставился принцип социальной справедливости, реализацию которого брало на себя государство.

Степень централизации региональной политики определялась не относительной величиной бюджетных средств, расходуемых не нее центром (ни в одной западноевропейской стране, кроме Великобритании, затраты на региональные нужды не превышали 0,6% ВВП) (Морозова Т. стр.), а уровнем принятия решения. Разрабатывая основные направления социально-экономического развития того или иного региона, нуждающегося в помощи, не всегда учитывалась его специфика и мнение местных властей. В рамках реализации данной политики происходило расширение государственного сектора экономики посредством национализации, строительства крупных государственных предприятий, а также за счет инвестиций в инфраструктуру и общественные работы.

Косвенные методы-кредиты, гранты, налоговые и финансовые логоты частным инвестора, - играли второстепенную роль.

Наиболее яркий пример перераспределительной региональной политики дает Италия, по ряду причин ставшая идеальным испытательным полигоном. Среди таких причин можно выделить исторически сложившуюся отсталость восьми южных областей, а также однородность национального состава.

Так, строительство крупных, оснащенных по последнему слову техники промышленных предприятий в южных областях Италии не привело к ожидавшемуся экономическому росту и снижению остроты социальных проблем. Эти предприятия не смогли вписаться в веками складывающуюся на Юге социально-экономическую систему и модернизировать ее. Главным препятствием здесь были даже не общий низкий уровень экономического развития, отсутствие рынков сбыта готовой продукции и квалифицированной рабочей силы, а архаичные, обладающие огромной инертностью традиционные общественные структуры (церковь, кланы, мафия), консервирующая не только производственные и социальные отношения, но и сознания людей.

В итоге новое и старое в лучшем случае существовало параллельно, в худшем – вступало друг с другом в непримиримые противоречия, и как в 50-х годах, так и в 70- х годах величина дохода на душу населения Юга в два раза отставала от Севера. Ставя во главу угла выравнивание количественных показателей социально-экономического положения, такая политика упускала из виду главное – необходимость создать механизмы адаптации отсталых регионов к новым условиям развития.

Кроме того, подобная перераспределительная политики породила привыкание населения Юга к государственной поддержке, бизнес в Южной Италии и по сей день всему прочему предпочитает выполнение государственных заказов, а самой притягательной для ищущих работу является занятость в государственном секторе.

Переломным моментом в региональной политике можно считать начало 70-х годов: период экономического кризиса, инфляции, спада производства и появление нового, неолиберального (стимулирующего) варианта региональной политики.

В этот период в США были сокращены или отменены многие дотационные программы, одновременно проводилась политика расширения прав, полномочий и ответственности местных властей в определении направлений регионального развития. Более радикальный вариант формирования региональной политики был предложен в Великобритании. Был провозглашен курс на резкое сокращение централизованного финансирования региональной политики и отказ от ее социальных целей. Принцип социальной справедливости был заменен приоритетом хозяйственной эффективности, или иначе, цель межрегионального выравнивания – экономическая целесообразность. Правительство М.Тетчер уменьшило расходы на региональную политику на 40%, сократило число районов, получающих помощь, и ослабило ограничение на размещение предприятий в густонаселенных районах (Гоффе стр.66).

И все же замена социальной справедливости экономической эффективностью, отказ от любых форм государственного вмешательства в экономическое и социальное развитие не стали основным содержанием неолиберального этапа региональной политики. Уверенность в оптимальности решений, базирующихся на свободной игре рыночных сил, сменилась понимание того, что нерегулируемый рынок, делая богатых богаче, а бедных беднее, в конечном счете углубляет уже имеющиеся социально-экономические различия.(EC. First Cohesion Report.Brussels, 1996. P. 52.)

Согласно неолиберальному подходу, выравнивание уровней экономического и социального развития отдельных регионов призвано сокращать различия между ними, но не устранять их раз и навсегда, поскольку полное равенство не только не возможно, но и опасно, поскольку может парализовать прогресс общества, лишив значительную часть его членов стимулов к эффективной экономической деятельности. (Гоффе Н. с.66)

В основу неолиберальной региональной политики был положен общий принцип организации государственного управления - принцип субсидиарности, предполагающий что верхние этажи власти берут на себя только те функции, которые не в состоянии удовлетворительно выполнить ее нижние этажи (EC. The Committee of the Regions. Regional and Local Government in the European Union. Brussels, 1996. P 10) Общим для всех западных стран является также стремление к таким бюджетно-налоговым отношениям, чтобы исполнение функции, закрепленных за властями данного уровня было гарантировано необходимыми налоговыми ресурсами, государственными грантами, трансфертами и т.п. Для подобных целей согласования интересов администраций разных уровней в США работает Комиссия по межправительственным отношениям, формируемая из представителей федерального центра, штатов, графств и городов.

Стимулирующая региональная политика не игнорирует социальные цели и важнейшими критериями при определении регионов, которым необходима помощь, являются степень развитости производства, уровень безработицы и перспективы расширения занятости. Акцент при этом делается на стимулирование саморазвития регионов и важнейший принцип современной региональной политики – поощрение самостоятельного развития.

Поскольку основное богатство общества – человеческий капитал, особое внимание в региональной политике западных стран уделяется образованию: университеты в США участвуют в разработке программ улучшения использования трудовых ресурсов, помогают составлять программы развития регионов, охраны окружающей среды, поддержки малого бизнеса, участвуют в планировании территорий. Стимулируется разработка и применение высоких технологий.

При решении проблем занятости приоритет отдается поощрению среднего и малого бизнеса, особенно в сфере услуг. В 80-е годы в США и Англии широкое распространение получили предпринимательские зоны, в которых освобождаются от уплаты налога на заработную плату предприятия, инвестирующие прибыль.

Косвенные методы регулирования развития вышли на первый план. Однако это не означало полного отказа от прямого вмешательства государства, например через региональные государственные корпорации, делающих акцент на выпуске новых продуктов и внедрении новых технологий. Подобным примером может служить администрация долины реки Теннесси, созданная для стимулирования развития одного из самых отсталых регионов США, Аппалачская региональная комиссия (АРК), охватившая 13 штатов с населением 19 млн. человек. Одна половина бюджета АРК формируется штатами, другая - частными фондами, а при распределении финансовых средств между штатами учитываются уровни бедности и безработицы в них, среднедушевой доход, плотность населения.

Подобные структуры действуют и в Европе, например, голландская компания LIOF, за 20 лет своей деятельности превратила бывший шахтерский район в один из деловых и промышленных центров не только Нидерландов, но и всей Европы.

В 80-е годы модернизировать свою политику пыталась и Италия. Юг в целом потерял статус Зоны чрезвычайной государственной поддержки, больше власти и свободы получили местные органы власти. Однако Правительство продолжало политику финансирования общественных работ в ущерб поддержки малого и среднего бизнеса. Ошибочность выбранных ориентиров инвестирования и отсутствие эффективных механизмов контроля за ресурсами привели к криминализации экономики южных районов. Показательно, что в целях борьбы с коррупцией Банк Италии не позволяет своим сотрудникам работать на юге более двух-трех лет. И уже в середине 90-годов ВВП на душу населения в Южной Италии был в 1,75 меньше, чем в Северной и Центральной, а уровень безработицы в 2,5-3 раза больше. У Северян сложилось убеждение, что Южане проедают чужие деньги, а государство им в этом потворствует.

В 2002 году, пришедшее к власти Правительство, приняв поправки к Конституции, существенно расширяющие автономию областей и превращающие страну в федеративное государство, сократило централизованное финансирование регионов и переложило на них основную тяжесть социальных расходов, усложнив тем самым модернизацию итальянской региональной политики.

Историю Российской региональной политики также можно разделить на два периода. Региональная политика в первый период либеральных рыночных реформ сводилась к децентрализации в рамках формирования новых федеративных отношений. Однако децентрализация, т.е. расширение прав и компетенций субъектов РФ и местного самоуправления, сама по себе не в состоянии устранить территориальные диспропорции. Наоборот, они усилились, поскольку выиграли, прежде всего, сильные территории.

Хаотичная децентрализация и конкуренция регионов, асимметричность в отношениях с федеральным центром в борьбе за получение тех или иных сравнительных преимуществ (льгот, полномочий, федеральных трансфертов и программ, инвестиций) породили такое явление, как региональный протекционизм. Это явление вызвало фрагментацию российского пространства, нарушило его экономическое единство, создало угрозу распада России.

Характерный результат региональной политики 90-х годов – дезинтеграция российского социально-экономического пространства, по причине высоких транспортных тарифов, вызывающих дистанционную обособленность территорий; либерализация внешнеэкономических связей; а также политика региональных властей, направленная на защиту региональной экономики. В результате в структуре экономических связей субъектов РФ заметно понизилась доля межрегиональных связей и возросла доля внутрирегиональных и внешнеэкономических связей.

Федеральная региональная политика приобрела именно ту форму, которая была наиболее удобна и понятна федеральному центру – форму межбюджетных отношений в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов. Другие рыночные регуляторы и возможности воздействия на динамику экономического пространства практически не рассматривались. Начиная с 1994 г. приблизительно 15% национального бюджета использовалось на помощь закрытым городам, на поддержку региональных бюджетов, финансирование региональных программ и т.д., т.е. на региональные нужды. Однако во многих случаях при таком перераспределении отсутствовали официальные критерии и, как результат, присутствовал определенный элемент субъективности.

Главной проблемой в использовании бюджетной модели регионального регулирования являлось то, что вплоть до 1999 г. федеральный бюджет имел хронически дефицитный характер. Это привело к тому, что региональная политика стала концентрироваться на проблемах спасения отдельных, как правило, депрессивных регионов, за счет “локомотивных регионов” или “регионов с предпосылками ускоренного экономического развития”.

С 1999 г. ситуация с доходами федерального бюджета начала быстро улучшаться благодаря большим дополнительным доходам, обусловленным ростом цен на сырье (прежде всего топливно-энергетическое) на мировом рынке, особенностью периода также является сокращение доли регионов в доходах консолидированного бюджета.

С избранием президентом В. Путина, в России начался второй этап региональной политики. Было восстановлено единое правовое поле страны и существенно ограничена практика регионального протекционизма, ужесточен контроль за деятельностью региональных властей и ослаблен их политический вес, и как результат подобных действий - политическая централизация.

В 1999 г. с принятием «Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 - 2001 гг. доля федерального бюджета в консолидированном бюджете России в 1999 г. возросла до 50,6% (против 44,9% в 1998 г.), а к 2010 г. до 66,8%. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации. Однако социальные последствия такой политики весьма противоречивы.

Централизация финансовых ресурсов сопровождалась ростом объемов перераспределения: если в 1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней составляла 9,3% расходов федерального бюджета, то уже в 2001 г. - 18,5%, а объем помощи вырос более чем вдвое. В 2001 г. поступления от так называемых "собственных" налогов покрывали менее 40% расходов региональных бюджетов и лишь 13% расходов местных бюджетов.

В целом в 1999–2005 гг. политика бюджетного выравнивания не позволила остановить рост межрегиональных диспропорций, обусловленных громадными различиями между регионами по экспортному и инновационному потенциалу, емкости региональных рынков, инвестиционной привлекательности и предпринимательскому климату в целом.

Инструменты региональной политики в эти годы в России все еще в основном опираются на адресное государственное воздействие: межбюджетные трансферты, госзаказ, адресные дотации и субсидии и т.д.

Губернатор Красноярского края А. Хлопонин в 2004 г. отмечал, что сложившаяся в России региональная политика явно нацелена на выравнивание межрегиональных различий и целей экономического развития практически не преследует: текущие трансферты центрального правительства, направленные в регионы, превышают в 9 раз объем инвестиционной бюджетной поддержки регионов (через Фонд развития региональных программ). При этом почти 75% расходов Фонда развития региональных программ в 2003-2004г. направляются в Татарстан и Башкортостан, нося при этом явно выраженный социально-политический характер.

Во многих регионах-реципиентах федеральное финансирование кратно превышает их собственные доходы. И как только реципиент за счет собственного развития наращивает доходы, центр тут же сокращает ему федеральные трансферты на ту же сумму. Подобные мероприятия в рамках региональной политики приводят к тому, что регион – реципиент не заинтересован развиваться. К проблеме отсутствия стимулов необходимо добавить дефицит эффективных экономических рычагов на региональном уровне.

Анализ современной региональной политики развитых стран также свидетельствует, что цели выравнивания межрегиональных различий за счет бюджетных трансфертов во многом противоречат целям общего роста экономики.

В последние три года, однако, заметна тенденция к трансформации региональной политики, так если в 1998 г. трансферты из Федерального бюджета, через Финансовой Фонд поддержки регионов (ФФПР) обеспечивали регионам минимальный уровень бюджетной обеспеченности в 72,8% от среднероссийского уровня, то уже в 2000 г. этот минимальный уровень упал до 66,7%, а в 2010 г. до 63%.

В 2007 г. впервые из ФФПР выделено 9 млрд. рублей на стимулирование регионов, имеющих собственную доходную базу. Так же в 2007 г. при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимался не достигнутый ими высокий уровень, а среднероссийский показатель роста. Прогнозируемые доходы таким регионам посчитаны в меньшем объеме, чем они будут достигнуты, в результате помощь из федерального бюджета будет оказана в большей, чем, если бы её определяли по старому принципу.

В настоящее время диспропорции в территориальном развитии страны не преодолены.

Многие малые города стали заложниками 2–3 предприятий, и банкротство даже одного из них ставит под угрозу благополучие тысяч и тысяч людей. Только 15% малых муниципальных образований сегодня имеет бюджеты, способные финансировать развитие.

В рамках действующей экономической стратегии России, нацеленной на повышение инновационной конкурентоспособности страны, регионов, корпоративных образований важное место отводится модернизации созданной еще в советское время производственной инфраструктуры, в т.ч. реализации крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, авиа терминалов, морских и речных портов, энергетических и коммунальных систем.

Огромное количество объектов и гигантский объем инвестиций, необходимых для реализации данных проектов, невозможно аккумулировать только за счет бюджетных средств (в силу их объективной ограниченности), именно развитая система институтов государственно-частного партнерства (ГЧП) позволяет значительно повысить инвестиционную привлекательность, создать основу для успешной реализации разнообразных проектов в реальном секторе экономики и, как следствие, обеспечить стабильную динамику роста доходов населения и региональных бюджетов.

При рассмотрении проектов развития стоит также обратить внимание на то, что под инвесторами обычно подразумеваются либо крупнейшие естественные монополии, либо участники вертикально-интегрированных структур, и на территории реализации проекта появляется стандартная схема – привлеченные извне инвестиции создают предприятие, которое становится частью крупной компании, зарегистрированной, как правило, в другом субъекте РФ. Поэтому, как только новое предприятие начинает приносить прибыль, значительная ее часть отравляется за границы территории. Так внешние инвестиции становятся своеобразным «насосом», выкачивающим ресурсы и прибыли с территории.

В современном проектном подходе в региональной политике России существует еще одна слабо изученная сторона – местное сообщество. При разработке проектов инвесторы рассматривают территорию лишь как ресурс для развития бизнеса и не делают попытки анализировать возможности местного сообщества.

Поэтому в любой крупномасштабный территориальный проект необходимо включать анализ местного сообщества и план мероприятий, направленных на удовлетворение его интересов и необходимую «корректировку» его качественных характеристик. В таком случае население бесконфликтно принимает сам проект и его реализацию, а происходящие перемены плодотворно влияют на развитие сообщества, т. е. территориальное развитие протекает более сбалансировано в целом, а не замыкается только в своей «экономической» части.