СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ОХРАНЫ ПОЧВ И ПОЧВООХРАННАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ

Почвенные ресурсы являются одним из важнейших национальных богатств России. С ними теснейшим образом связана продоволь­ственная, экологическая и экономическая безопасность страны. На протяжении отечественной истории отношение общества и госу­дарства к охране почв существенным образом изменялось в соот­ветствии с эволюцией идеологических доктрин, национального мен­талитета и подходов к решению социальных задач.

Становление национальных подходов к охране почв произошло в конце XIX в., когда Россия столкнулась с масштабными явлениями деградации почвенных ресурсов, прежде всего черноземной зоны, причиной чего были жестокие засухи и нерациональный подход к землепользованию. Тогда (в 1886 г.) под эгидой Вольного эконо­мического общества была организована Черноземная комиссия, а в 1888 г. — Почвенная комиссия, которую возглавил В.В. Докучаев. В своих основополагающих трудах он показал, что деградация почв является следствием нерегламентированной распашки, уничтоже­ния лесов на водоразделах, ухудшения водного режима территорий, а первопричиной всего этого остается архаичность российской сис­темы организации сельского хозяйства. В.В. Докучаев со своими сподвижниками обосновал систему мероприятий по преодолению ущерба, нанесенного почвам России, и развернутую программу восстановления земель черноземной полосы страны. В 1906 г. россий­ское правительство начало радикальные изменения системы земле­владения. Свободный выход из общины, крестьянская собственность на землю, хуторское расселенение, создание крестьянских банков для получения ссуд изменили всю систему крестьянского хозяйства в стране. Оживился внутренний сельскохозяйственный рынок, ста­ло производиться больше продукции, повышаться ее конкуренто­способность, начали осваиваться передовые приемы обработки и мелиорации почв, и как результат — наметилось улучшение их ка­чества. Важным пунктом реформы было переселение крестьян на свободные земли в Сибирь, Среднюю Азию и Казахстан. Для учета и оценки качества этих земель при российском правительстве орга­низовывались специальные почвенно-ботанические экспедиции. Были составлены почвенные карты на общую площадь около 3 млн км². В перспективе эти картографические материалы должны были стать основой рационального землепользования в районах нового освоения.

Октябрьская революция 1917 г. остановила земельную реформу, начатую при столыпинском правительстве. «Декретом о земле» от­менялась частная собственность на землю и запрещались земель­ные сделки (купля, продажа, залог и др.). Земля объявлялась «все­народным достоянием», национализировалась и подлежала переда­че в пользование всем желающим трудоспособным гражданам страны по равной норме. Очевидно, что курс на «уравнительное землеполь­зование» не мог конструктивно способствовать решению почвоох­ранных задач.

Некоторым временным отступлением от этого подхода была начавшаяся в 1921 г. новая экономическая политика (НЭП), при которой были введены элементы рыночных отношений в сельском хозяйстве, и на основе разрешенной аренды стало возможным пе­рераспределение земли в пользу наиболее рачительных земледель­цев — «цивилизованных кооператоров». Открылись перспективы не только для практической реализации такой политики, но и для ее научно обоснованного совершенствования. В 20-е гг. ярко про­явила себя уникальная плеяда выдающихся российских ученых, исследования которых касались различных вопросов оптимального землепользования, — Д.Н. Прянишников, В.И. Вернадский, Н.И. Вави­лов, А.В. Чаянов, К.Д. Глинка и др.

В первые годы советской власти даже по признанию западных исследователей новому правительству в принципе не были чужды природоохранные идеи. Оно пыталось реализовать доктрину раци­ональной организации экономической и социальной жизни стра­ны, поэтому, в частности, позитивно воспринимало намерения спе-

циалистов установить лимиты экономической активности в различ­ных природных регионах России, которые могли быть разработаны на базе «эталонных» исследований в «чистой природе».

Однако к концу 20-х годов главенствующим со стороны государ­ственной власти становится утилитарный подход к природным, в том числе почвенным, ресурсам. Официально поддерживается иде­ология «борьбы с природой», «покорения природы». Поэтому воп­росы, так или иначе касавшиеся почвенной деградации, все в мень­шей и меньшей степени становились объектом внимания.

В послевоенные годы начинает осуществляться программа вос­становления разрушенного народного хозяйства. В основных зем­ледельческих районах степной и лесостепной зон развертываются масштабные мелиоративные и землеустроительные работы, направ­ленные на улучшение качества почв и повышение их устойчивости против засух. Программа осуществлялась на основе позитивных научных идей В.В. Докучаева, П.А. Костычева, В.Р. Вильямса и имела в основном положительное значение для восстановления плодоро­дия почв и их охраны. Однако, несмотря на это, она была приоста­новлена в середине 50-х годов.

Для решения обостряющейся зерновой проблемы были приня­ты новые ориентиры — освоение целинных и залежных земель в восточных районах страны. И до начала, и в процессе целинной кампании учеными страны велись основательные разработки почвосберегающих земледельческих технологий, специально адаптиро­ванных к засушливым территориям, составлялись карты эрозион- но-опасных земель. Бесплужная и безотвальная обработка почвы, парозерновые севообороты с короткой ротацией, почвозащитный комплекс системы ландшафтного земледелия — весь этот арсенал мер вполне мог обеспечить экологически безопасное освоение це­линных и залежных земель. Однако рекомендации специалистов не были в то время использованы в необходимой степени. Перепахи­вание всех площадей подряд, включая склоны, пески, засоленные земли, вызвало сильнейшую дефляцию почв и деградацию почвен­ного покрова.

В 1967 г. Правительство выпускает постановление, посвящен­ное неотложным мерам по защите почв от эрозии и дефляции. Оно становится одним из первых решений, которое вместе с рядом дру­гих государственных документов формирует почвоохранную поли­тику страны в 1960—1980 гг. В этих документах декларируется, что охрана и повышение плодородия почв являются общенародной за­дачей, что государство осуществляет контроль за состоянием земель­ных ресурсов и устанавливает формы уголовной и административной ответственности за нарушение утвержденного режима их ис­пользования. Указывалось, что предприятия за счет своего бюджета должны принимать меры по поддержанию качества почв и выплачи­вать компенсацию в случае нанесения им ущерба. С конца 60-х годов на охрану земель в стране в плановом порядке выделяются матери­альные ресурсы и капитальные вложения, разрабатываются гене­ральные схемы и местные проекты рационального землеустройства, обосновываются зональные почвосберегающие системы земледелия и т. д. И тем не менее к концу 80-х годов почвенно-деградационные процессы проявляют себя во многих регионах страны. Различные правительственные программы, направленные на интенсификацию сельского хозяйства, приводят к увеличению антропогенных нагру­зок на почвы. Помимо водной и ветровой эрозии, которая, несмот­ря на возрастающий объем противоэрозионных мероприятий, пора­жает все большие площади земельных угодий, обнаруживают себя загрязнение почв пестицидами и избытками минеральных удобрений, их дегумификация и переуплотнение. Масштабные водно-мелиора­тивные проекты нередко становятся причиной вторичного засоления и заболачивания почвенного покрова. Интенсивное развитие метал­лургии, энергетических мощностей тепловых электростанций, уров­ня урбанизации приводит в ряде мест к значительному загрязнению земель стоками промышленных поллютантов и их атмосферными выпадениями, твердыми отходами производства. Почвам наносится ущерб из-за аварийных разливов нефти и антропогенных пожаров на нефтепромыслах.

Причины всего этого заключались в том, что на практике посту­лат форсированного экономического развития, как правило, давлел над идеей экологически сбалансированных отношений между чело­веком и природой. Все основные материальные и трудовые ресурсы направлялись прежде всего на ускорение темпов и увеличение объе­мов производства. Именно эти показатели были главными при оцен­ке работы сельскохозяйственных и промышленных предприятий. Что же касается почвоохранных мер, то при всех официальных дек­ларациях об их важности они во многих случаях отступали на вто­рой план. Нередко даже предусмотренные государственными про­граммами капитальные вложения в охрану земель не осваивались руководителями предприятий, поскольку требовали отвлечения сил и внимания от основных производственных задач, которые и без того, как правило, выполнялись с большим напряжением.

С середины 80-х годов в стране начинается новый этап эволю­ции почвоохранной политики, происходит перестройка всех струк­тур общества, и ее лидеры объявляют решение экологических задач

одними из важнейших, ставя их по приоритетности на одно из пер­вых мест. Начинается пребразование земельных отношений. Его пра­вовой базой являются новые основы законодательства о земле, а также последовавшие за ними российские законы «О земельной ре­форме», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О социальном развитии села» и др. Правительство ставит целью реорганизацию колхозов и совхозов путем образования на их землях сельскохозяй­ственных кооперативов, акционерных обществ, товариществ или индивидуальных крестьянских хозяйств. Вводится, хотя и ограни­ченное, право частной собственности на землю. Реформаторы воз­лагают надежды на то, что новые формы землевладения обеспечат более эффективное хозяйствование на селе и что новый хозяин зем­ли (фермер или кооператор) не допустит порчи своей собственнос­ти. Принимается новый земельный кодекс, в котором среди других положений излагаются некоторые меры экономического стимули­рования охраны земельных ресурсов. Были приняты и другие госу­дарственные решения, направленные на упорядочение земельных отношений и совершенствование системы учета и охраны земель в соответствии с социально-экономическими преобразованиями, про­исходящими в стране.

С начала 90-х годов параллельно с созданием новой законода­тельной базы для рационального использования и улучшения эко­логического качества почв в России предпринимаются попытки прак­тического решения почвоохранных проблем путем подготовки и вы­полнения специальных государственных программ. В этом плане показательной является «Государственная комплексная программа повышения плодородия почв России», утвержденная постановле­нием Правительства в 1992 г. и предусматривавшая на больших пло­щадях внесение в почвы органических и минеральных удобрений, их известкование и гипсование, развитие противоэрозионных ов- ражно-балочных насаждений, предполагалась реконструкция оро­сительных и осушительных систем и т. д.

К середине 90-х годов российские ученые и специалисты разраба­тывают целый комплекс новых технологий и инженерных решений для обеспечения экологически устойчивого использования земельных ресурсов в стране. Научно обоснованы концепция и методические рекомендации для развития адаптивно-ландшафтных систем земле­делия на основе всестороннего учета природно-ресурсного и соци­ального потенциалов территорий, а также экологической оправдан­ности и экономической рентабельности проектов.

К сожалению, вышеуказанные законодательные, организацион­ные и научно-исследовательские наработки не были в полной мере реализованы на практике и оказались недостаточными для того, чтобы решить проблемы охраны почв в России.

Предусмотренные «Программой повышения плодородия почв» объемы работ из года в год отставали от намеченных планов и даже имели тенденцию к ежегодному снижению. В результате деграда­ция российских почв не только не была приостановлена, но и уси­лилась в ряде регионов.

Причины такого неблагополучного положения с почвенными ресурсами страны и низкой эффективностью государственных мер по его исправлению заключались в особенностях российских эко­номических реформ. Начиная с 1992 г. правительством была сдела­на ставка на монетарные механизмы перехода к рыночным отноше­ниям. Усилия были сосредоточены на создании новой финансово- банковской системы, стабилизации курса национальной валюты, развитии основ свободной торговли и саморегулирования экономи­ки. Всеми возможными средствами форсировалась «капитализация» экономической жизни. В этих условиях стихия «дикого» рынка ста­ла захлестывать страну и препятствовать необходимой работе госу­дарственной власти по планомерной структурной перестройке эко­номики.

Как и в других производственных отраслях, структурные изме­нения в сельском хозяйстве оказались непоследовательными и ма­лоэффективными. Превращение колхозов и совхозов в товарище­ства с ограниченной ответственностью, ассоциации крестьянских хозяйств и др. происходило часто поспешно, без создания необхо­димых условий для существования предприятий новых форм соб­ственности. Большинство из них оказывались в трудном положе­нии из-за резкого усиления налогового пресса, крайне обремени­тельного банковского кредитования, непривычной конкуренции с зарубежными поставщиками на рынке товарной продукции и от­сутствия должной государственной заботы и поддержки.

Дополнительными проблемами для семейных фермерских хо­зяйств были недостаток начального капитала, потеря доступа к про­изводственной инфраструктуре (ремонт техники, хранение продук­ции и др.), отсутствие традиций индивидуального хозяйствования и нередко скептицизм местной власти.

Перечисленные финансовые, материальные и организационные трудности вынуждали земледельцев сдерживать рост производствен­ных издержек за счет нарушения технологии сельхозработ, а также сокращения затрат на почвоохранные и мелиоративные мероприя­тия, что приводило к «истощительному сельскохозяственному зем­лепользованию» и деградации почвенного покрова.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что та или иная фор­ма собственности на землю, включая частную, сама по себе не га­рантирует экологически устойчивого использования земельных ре­сурсов, повышения плодородия почв и соблюдения землевладель­цами норм почвоохранного законодательства. Только адекватная и последовательная политика государства, направленная на управле­ние экологическим поведением землепользователя, может обеспе­чить достижение этих целей.

Поэтому в самом начале XXI в. необходимо осознание того, что проведение последовательной целенаправленной природоохранной, в том числе почвоохранной, политики должно быть одной из важ­нейших государственных функций. В этом случае почвоохранные программы будут реально выполняться, а почвоохранное законода­тельство не ограничится лишь декларированием правильных поло­жений, а будет включать в себя четкие механизмы их исполнения, подкрепленные бюджетными решениями.

Параллельно с этим в стране должны предприниматься меры для перенесения хотя бы части бремени экологических затрат с го­сударства на частные источники. Это может быть достигнуто путем развития в сельском хозяйстве рынка экологических квот, который в общем успешно действует в ряде стран и заключается в выделении государственных квот на загрязнение почв и вод, на сокращение площадей влажных земель с гидроморфными почвами и т. д. При такой постановке вопроса роль государства выражается не в пря­мом финансовом обеспечении почвоохранных программ, а только в установлении «правил игры» на рынке экологических квот и конт­роле за соблюдением этих правил.

В России необходимо создать систему реальных стимулов для экологически безопасного использования почвенных ресурсов. Та­кие формы деградации земель, как почвенная эрозия, засоление почв, потеря почвенного плодородия, являются лишь физическим выражением истощительного землепользования и некачественного управления хозяйством, вызванных негативными экономическими, социальными, политическими и правовыми факторами. Многие пре­жние почвоохранные российские программы концентрировались именно на устраненении симптомов, вместо того чтобы устранять причины проблем. При этом землепользователи рассматривались только как получатели предписанных экспертами рекомендаций. Совершенно ясно, что подобный подход не мог дать хороших ре­зультатов. Спускаемые сверху рекомендации были часто непривле­кательными для землепользователей, поскольку они не видели в них своего интереса.

Подобный подход к охране почв должен быть изменен. Земле­пользователь должен быть непосредственно вовлечен в процесс осоз­нания проблем, принятия решений и их реализации. Для экологи­чески безопасного использования почвенных ресурсов в России должен быть разработан широкий спектр механизмов стимулирова­ния землепользователей — грантов, субсидий, займов, налоговых поощрений, гарантий закупочных цен, выгодных соглашений по землевладению, долевого с государством участия в почвоохранных мероприятиях, страховых экологических премий, а также техничес­кой и социальной помощи, маркетинговых и образовательных услуг и т. д.