Джерела пенітенціарної політики в Україні

Оскільки кримінально-виконавча політика має своїм підґрунтям кримінально-виконавче законодавство України, тому джерела, що формують цю політику є тотожними з джерелами кримінально-виконавчого законодавства України.

Формою виявлення (або джерелом) норм кримінально-виконавчого права є юридичні акти, що містять одну, кілька або цілу систему норм кримінально-виконавчого права.

Норми кримінально-виконавчого права – є загальнообов’язкові правила поведінки, що знаходять своє відображення у нормативно-правових актах і регулюють суспільні відносини, що виникають у процесі (виконання) відбування кримінальних покарань. Механізм правового регулювання працює наступним чином. Норми права, будучи правилами поведінки, безпосередньо впливають на поведінку людей, визначаючи, як само людина повинна себе поводити, і в такий спосіб впливають на фактичні суспільні відносини.

Норма– основний елемент галузі права. Норми, які регулюють однорідні суспільні відносини в межах однієї галузі, об’єднуються в інститути. Наприклад, у межах галузі кримінально-виконавчого права можна виділити такі інститути, як виконання покарання у виді позбавлення волі (статті 43-81 КВК України); звільнення від відбування покарання (статті 152-155 КВК України) та ряд інших. Сукупність інститутів утворює третій, вищий рівень – саму галузь права. Отже, система кримінально-виконавчого права, тобто його внутрішня побудова, може бути представлена у вигляді схеми: норма – інститут – галузь.

Регулюючи суспільні відносин, що виникають при виконанні (відбуванні) кримінальних покарань, норми права регламентують права і обов’язки суб’єктів, котрі виконують та відбувають покарання.

Залежно від характеру правила, що встановлюється нормою, їх можна поділити на: забороняючі, уповноважуючі та зобов’язуючі. Різновидом уповноважуючої норми для засуджених є заохочувальна норма.

Як і норми будь-якої галузі права, норми кримінально-виконавчого права закріплені у відповідних джерелах.

Джерела кримінально-виконавчого права –це акти органів влади чи інших уповноважених органів держави, які містять норми кримінально-виконавчого права.

Юридичною базою для реалізації пенітенціарної політики є Конституція України. Безпосередньо норми кримінально-виконавчої політики Конституція не містить, проте в ній визначаються загальні засади суспільного ладу та політики нашої держави, закріплюється принцип верховенства права, визначаються основні конституційні засади державного управління, права, свободи і обов’язки людини та громадянина. У Конституції закріплені загально правові (конституційні) принципи, які діють у всіх галузях права. У її ч.1 ст. 62 міститься норма, яка передбачає: ніхто не може бути підданий кримінальному покаранню, доки його вину не буде доведено в законному порядку і встановлено вироком суду. Крім того, п.14 ст.92 Конституції встановлює, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів та установ виконання покарань. Взагалі норми Конституції є нормами прямої дії, а всі закони України, у тому числі й норми кримінально-виконавчого законодавства, повинні відповідати її вимогам.

До системи джерел кримінально-виконавчої політики входять:

- Конституція України;

- Кримінально-виконавчий кодекс України;

- Інші кодифіковані законодавчі акти (Кримінальний кодекс України, Кодекс законів про працю України тощо);

- Закони України;

- нормативно-правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України;

- міжнародні акти, чинні на території України і ратифіковані Верховною Радою України у встановленому законом порядку.

Основним джерелом, що містить конкретні норми кримінально-виконавчого законодавства і регулює порядок і умови виконання та відбування кримінальних покарань, є Кримінально-виконавчий кодекс України, який був прийнятий 11 липня 2003 р. і набув чинності 1 січня 2004 р. Кодекс поділяється на Загальну та Особливу частини і складається з 5-ти розділів, 26 глав та містить 166 статей. До Кримінально-виконавчого кодексу України в Україні діяв Виправно-трудовий кодекс України, який був прийнятий ще 23 грудня 1970 р. і набув чинності 1 червня 1971 р. Перший Виправно-трудовий кодекс УСРР був прийнятий у 1925 р. (ВТК РФСР - у 1924 р.)

Закони України є актами, які мають вищу юридичну силу і є обов'язковими для виконання на всій території України. Зокрема, Законом України " Про Державну кримінально-виконавчу службу України" від 23 червня 2005 р. визначаються основні засади, принципи діяльності, структура та повноваження ДКВС, на яку покладаються завдання щодо здійснення єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

Норми кримінально-виконавчого права можуть міститися у комплексних законах, тобто таких, що містять норми кількох галузей права, в тому числі й кримінально-виконавчого. Так, наприклад, Закон України "Про прокуратуру" визначає завдання, напрямки діяльності прокуратури, її структуру та інше. Але поряд із цим, вказаним законом визначається і порядок здійснення прокурорського нагляду за виконанням кримінальних покарань.

Крім того, до таких законів України можна віднести наступні: «Про міліцію», «Про адвокатуру», «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі», «Про застосування амністії в Україні», «Про зайнятість населення», «Про соціальну адаптацію осіб, які відбувають чи відбули покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк», «Про службу у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх», «Про державну виконавчу службу» і деякі інші.

Норми кримінально-виконавчого права можуть міститися також в Указах та інших актах Президента України. Так, наприклад, Указом Президента України від 22 квітня 1998 р. утворено Державний департамент України з питань виконання покарань, Указом Президента від 31 липня 1998 р. затверджено Положення про Державний департамент України з питань виконання покарань, після проведення реорганізації Державний департамент України з питань виконання покарань було перейменовано в Державну пенітенціарну службу України, а тому як наслідок було видано нове Положення про Державну пенітенціарну службу України 06 квітня 2011 року. Указом Президента України від 16 вересня 2010 р. № 902/2010 було затверджено Положення про порядок здійснення помилування, яке визначає умови і порядок подання клопотань про помилування засудженими, а також порядок їх розгляду уповноваженим органом.

Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України можуть містити норми, які регулюють окремі питання, що виникають під час виконання покарань: наприклад, порядок оплати праці осіб, засуджених до позбавлення волі, організацію харчування і матеріально-побутового забезпечення цих осіб, а також цілу низку інших питань. Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 2006 р. № 683 "Про внесення змін до переліку центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів" функції спрямування та координації діяльності Державної пенітенціарної служби України з питань виконання покарань були покладені на Міністерство юстиції України.

Міжвідомчі та відомчі нормативні акти видаються у вигляді наказів, правил, положень, інструкцій відповідних міністерств та відомств з питань виконання та відбування кримінальних покарань. Найбільша кількість відомчих нормативних актів з питань виконання (відбування) кримінальних покарань видається Державною пенітенціарною службою України. Основним відомчим нормативним актом в цій сфері можна вважати Правила внутрішнього розпорядку установ виконання покарань (далі - Правила), введені в дію наказом Департаменту № 275 від 25 грудня 2003 р., які конкретизують норми КВК України з окремих питань виконання і відбування кримінальних покарань у виді арешту, позбавлення та обмеження волі. Наказом Департаменту від 16 лютого 2005 р. № 27 була затверджена Інструкція з організації порядку і умов відбування покарання у виді обмеження волі.

Прикладом міжвідомчого нормативного акту є спільний наказ Міністерства Юстиції України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства внутрішніх справ України № 478/5/180/375/212/258 від 28 березня 2012 р. "Про затвердження Порядку взаємодії установ виконання покарань та суб’єктів соціального патронажу під час підготовки до звільнення осіб, які відбувають покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк". Спільним наказом Державної пенітенціарної служби України та МВС України від 19 грудня 2003 р. № 270/1560 затверджено Інструкцію про порядок виконання покарань, не пов'язаних з позбавленням волі, та здійснення контролю щодо осіб, засуджених до таких покарань.

До джерел кримінально-виконавчого законодавства також належать міжнародно-правові акти, ратифіковані у встановленому законом порядку. До таких актів можуть бути віднесені Віденська угода 1989 р.; Європейські конвенції "Про нагляд за умовно засудженими і умовно звільненими правопорушниками " (1964 р.), "Про передачу засуджених осіб" (1983 р.), які були ратифіковані Верховною Радою України й набули чинності для України з 1 січня 1996 р., а також ціла низка інших.

Організаційну основу реалізації пенітенціарної політики і пенітенціарної системи України складають державна і регіональні пенітенціарні програми (Кабінет Міністрів України затвердив Програму постановою від 15.02.2002 р. № 167 “Про затвердження програми першочергових заходів подальшого реформування та державної підтримки КВС на 2002-2005 роки”. Судячи зі змісту Програми, йшлося перш за все, про соціальну переорієнтацію виконання кримінальних покарань з урахуванням міжнародного досвіду, принципів гуманізму, законності, демократизму, справедливості, диференційованого та індивідуального виховного впливу на засуджених за рахунок реорганізації системи виконання покарань. Програма складалася із шести наступних розділів: «Загальні положення», «Вдосконалення законодавчої бази», «Організаційні заходи», «Поліпшення умов відбування покарань та медичного забезпечення осіб, які тримаються в місцях позбавлення волі», «Сприяння діяльності підприємств кримінально-виконавчої системи», «Удосконалення роботи з кадрами», які й визначили чотири основних напрямки реформування системи:

- поліпшення нормативно-правового регулювання діяльності кримінально-виконавчої системи;

- зміцнення матеріальної бази органів і установ виконання покарань;

- поліпшення умов тримання ув’язнених, запровадження нових форм і методів роботи із засудженими, посилення виховного впливу на них, забезпечення ефективної соціальної адаптації;

- поліпшення кадрового забезпечення органів і установ виконання покарань.

Передбачалося докорінно змінити умови утримання ув’язнених, порядку виконання і відбування покарань, приведення умов утримання ув’язнених та засуджених у відповідність до міжнародних стандартів, згідно з ратифікованими Україною конвенціями, та чітке регулювання питань матеріально-побутового і медико-санітарного забезпечення, надання засудженим психологічної педагогічної допомоги, а також суттєво поліпшити роботу з добору, підготовки, виховання кадрів кримінально-виконавчої системи, їх соціальний і правовий захист, зміцнити матеріально-технічну базу власних навчальних закладів, розробити посадові кваліфікаційні вимоги до основних категорій працівників, на підставі яких здійснювати ретельний відбір кадрів для органів і установ виконання покарань. Вищезгадану постанову Кабінету Міністрів України можна вважати першою серйозною спробою конкретно зайнятися реформуванням як самої системи, так і кримінально-виконавчої галузі права. Тому цілком логічним результатом реалізації заходів, передбачених у другому розділі цієї Програми, стало прийняття 11.07.2003 року Верховною Радою України Кримінально-виконавчого кодексу України, який набув чинності з 01.01.2004 року, і в якому вперше на рівні закону отримали визначення загально правові та галузеві специфічні принципи кримінально-виконавчого законодавства. Їх закріплення – це практичне втілення в життя загально визначених концептуальних положень про демократизацію, гуманізацію диференціацію та індивідуалізацію виконання кримінальних покарань з урахуванням досягнень сучасної науки.

Крім того, реалізація організаційних заходів Програми, викладених у її розділі 3, призвела до суттєвих позитивних змін у структурі органів та установ виконання покарань, що знайшло правове закріплення у Законі України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України».

На виконання вищезазначених положень Концепції реформування кримінально-виконавчої служби України, схваленої Указом Президента України від 25.04.2008 року

№ 401/2008, Кабінетом Міністрів України видано розпорядження від 26.11.2008 р. №1511-р «Про Концепцію Державної цільової програми реформування кримінально-виконавчої служби на період до 2017 року», а також укази Президента України від 08.04.2008 року № 311\2008 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони» від 15.02.2008 р., «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів» від 25.04.2008 р. №401\2008.

Даною Концепцією визначені такі проблеми:

- пріоритетні напрями державної політики у сфері виконання кримінальних покарань відповідно до названих документів щодо реформування даної системи, створення умов для виправлення, запобігання катування та іншому нелюдському поводженню із засудженими та особами, взятими під варту, поступове наближення умов тримання таких осіб до європейських норм та стандартів;

- удосконалення діяльності кримінально-виконавчої інспекції (на зразок служб пробації в багатьох європейських державах) та контролю за особами, звільненими від відбування покарання умовно-достроково (відповідно до п.4 Прикінцевих положень КВК України);

- аналіз причин порушення основоположних свобод громадян та розроблення методів запобігання катуванням та дотримання принципів, норм і поведінки, декларованих міжнародними правовими актами в даній сфері;недостатність фінансування діяльності Державної кримінально-виконавчої служби та неналежний рівень соціально-правового захисту персоналу, що створює умови для поширення корупції і хабарництва;

- недостатній фінансовий рівень персоналу та відсутність наукового супроводження процесу реформування ДКВС.

Мета даної програми полягає в подальшому вдосконаленні діяльності ДКВС,

підвищенні престижу професії працівника цієї служби.

Програма передбачає два варіанти розв’язання проблем реформування ДКВС.

Перший варіант – покращення умов тримання засуджених та осіб, взятих під варту на 2006-2010 роки, згідно із затвердженою Постановою кабінету міністрів від 03.08.2006 року №1090\2006.

Другий варіант – розроблення і виконання Державної цільової програми реформування ДКВС на період до 2017 року, яка має забезпечити комплексний підхід до розв’язання вказаних проблем.

Програма визначає такі шляхи та способи розв’язання зазначених проблем:

- запровадження превентивних механізмів запобігання катуванням, відповідно до факультативного протоколу до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання;

- функціонування ДКВС на принципах підзвітності прозорості, взаємодії центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та громадськості;

- створення захищеної єдиної автоматизованої інформативно-аналітичної системи ДКВС відповідно до міжнародних договорів щодо захисту персональних даних;

- удосконалення системи підготовки персоналу ДКВС, підвищення рівня соціального захисту, наукового забезпечення діяльності установ виконання покарань та слідчих ізоляторів, розвиток їх матеріально-технічної бази.

Програму планується здійснити у два етапи:

- на першому етапі (2008-2012 роки) – у повному обсязі створюється нормативно-правова база відповідно до міжнародних норм, впровадження позитивного досвіду,створення навчальних закладів ДКВС;

- на другому етапі (2013-2017 роки) – приведення діяльності органів і установ виконання покарань, слідчих ізоляторів у відповідність до Європейських стандартів, функціонування служби пробації.

Означені напрями (вектори) сучасної кримінально-виконавчої політики України,

як динамічної системи, що перебуває у стані постійного розвитку та удосконалення, мають за мету у перспективі очікувати позитивні результати, що сприятимуть наближенню кримінально-виконавчої діяльності України до вимог Європейських пенітенціарних правил і передової світової практики виконання покарань.