Природа права сообществ

Право сообществ предстает первоначально перед каждым, кто к нему обращается, в виде обширного правового массива, охватывающего множество различных актов. Их юридическая сила, иерархические связи, сфера действия, как и многие другие признаки, могут не совпадать, иной раз даже противопоставляться друг другу. Кажется, что в этом многообразии свойств и признаков очень легко запутаться, принять главное за второстепенное или, наоборот, сделать упор на мелочах. Но в действительности хаоса в европейском праве нет, а отдельные проявления неупорядоченности сведены к минимуму и решающего влияния на правовую ситуацию в сообществах и в Европейском союзе оказать не могут. Более того, есть все основания для вывода о хорошей внутренней организации этого права, взаимообусловленности и согласованности его компонентов, системности и логике его развития. В праве сообществ достаточно последовательно проведены согласованные подходы к пониманию его назначения и роли в процессах интеграции.

Природа права сообществ, бесспорно, своеобразна. Оно трудно поддается классификации, если прибегать к привычным стереотипам мышления и традиционным схемам. «Прокрустово ложе», сконструированное юридической наукой за предшествующие столетия, явно для него не подходит. Но удивляться этому не приходится. Ведь данное право столь же специфично, что и сообщества, и Европейский союз в целом. Поэтому вопрос о том, что представляет собой это право, каково его соотношение, с одной стороны, с национальным, а с другой – с международным правом, до сих пор является предметом оживленных дискуссий, в центре которых находится сам феномен западноевропейской интеграции.

Если несколько упростить суть разногласий и не цепляться за понятия, то можно сказать, что речь идет о дилемме: конституция или международный договор. Практически сложились две основные позиции, первая из которых так или иначе приравнивает право сообществ к национальному праву, а вторая – к международному праву. При этом в каждой позици есть свои различия. Сторонники «конституционного» подхода в значительной мере исходят из своих прогнозов будущего интеграции, возможностей утверждения на ее основе некоего федеративного образования. Те, кто считают, что учредительные договоры – это не что иное, как международное право, подчеркивают, что само международное право претерпело серьезнейшие перемены, модернизирующие его черты и признаки с учетом новых условий, эволюции права в мире.

Причина разных подходов и оценок, касающихся природы права сообществ, кроется не столько в цеховой принадлежности специалистов (одни вышли из «шинели» национального, а другие – международного права), сколько в сложности самого предмета дискуссий. Дело в том, что в рассматриваемом праве можно найти аргументы в пользу как первого, так и второго подхода, а сложность и неоднородность права сообществ, особенности его развития, специфические черты и признаки не облегчают поиска истины. Различия в понимании права сообществ и его оценках то ослабевают, то усиливаются по мере развития интеграционных процессов и перехода из одного качественного состояния в другое. Свою роль играют успехи или неудачи в процессах интеграции: в первом случае приободряются «конституционалисты», во втором – «международники».

Чтобы уяснить суть дела, необходимо прежде всего обратиться к урокам истории, проследить за тем, как развивалось право сообществ. Действительно, как показывает даже самый краткий анализ прошлого, право сообществ возникло первоначально в виде международных договоров. Не случайно даже те, кто склонен к федералистскому истолкованию природы сообществ, а затем и Европейского союза, понимают под их «конституцией» прежде всего Парижский договор 1951 г. и два Римских договора 1957 г., т.е. международные договоры, в соответствии с которыми были учреждены сначала ЕОУС, а затем ЕЭС и Евратом. Специалисты по международному праву, ссылаясь на учредительные договоры, не сомневаются в том, что сообщества возникли на основе международного права и полностью остаются в его сфере. Кое-какое несоответствие таким представлениям, часто встречавшееся в процессе развития права сообществ, обычно в расчет не принималось.

Развитие права сообществ, однако, вносило много нового в его понимание. Постепенно менялись позиции тех, кто ставил знак равенства между ним и международным правом, старался не замечать или прямо игнорировал особые черты и свойства права сообществ, не умещавшиеся в жесткой конструкции международного права. Пожалуй, самые важные перемены в подходе предопределялись появлением и усилением наднациональных черт права сообществ. Для решения задач сообществ было необходимо наделять их институты полномочиями, позволяющими накладывать на государственные органы, предприятия, а также граждан государств-членов все более обширные обязательства.

Право сообществ практически с самого начала в определенной мере отходило от классических моделей международного права, хотя первоначально такой «развод» и не признавался. В этом отношении показательно решение Суда сообществ по спору голландской транспортной фирмы Van Gend and Zoos с Управлением финансов Голландии (решение Суда от 5 февраля 1963 г.). Суть спора состояла в следующем. В сентябре 1960 г. фирма ввезла из Германии в Голландию химические продукты. К тому времени управление ввело повышенный таможенный тариф, что означало увеличение экспортной пошлины до 8%. Фирма сочла, что такое повышение не соответствует статье 12 ДоговораоЕЭС. Голландское правительство, однако, полагало, что для вступления данной статьи, как и любого положения международного договора, в силу в национальной правовой системе необходимо решение соответствующих национальных государственных органов. Иными словами, спор шел о непосредственном действии статьи 12 Договора о ЕЭС во внутригосударственном праве, особенно о возможности для индивидуума опираться на эту статью таким образом, чтобы это признавал судья данного государства.

Рассматривая спор, Суд европейских сообществ отметил, что целью Договора о ЕЭС было создание общего рынка, функционирование которого предполагает соответствующее поведение каждого его члена. Договор о ЕЭС – это больше, чем обычное международное соглашение, определяющее взаимные обязательства сторон. Сообщество представляет собой новый правопорядок международного права, в интересах которого, хотя и в определенных пределах, государства ограничили свои суверенные права. Это правопорядок, субъектами права в котором являются не только государства-члены, но и индивидуумы[9]. Итак, установив, что правопорядок сообществ – это новый правопорядок, не известный прежде мировой практике, Суд тем самым принял решение, имеющее принципиальное значение.

Однако тут же, словно испугавшись своей решимости, он счел необходимым признать, что это все же правопорядок, касающийся международного права.

Характерно, что позиция Суда европейских сообществ была поддержана в решении Конституционного суда Германии. Свой вывод о специфике правопорядка европейских сообществ Конституционный суд сделал, рассматривая жалобу фирмы Lutticke на Главное таможенное управление земли Саар (Германия). В октябре 1963 г. от фирмы, ввозившей из Люксембурга в Германию молочный порошок, на границе потребовали уплаты наряду с таможенным сбором повышенного налога на оборот, что не согласовывалось с решением, принятым органами ЕЭС в июле 1963 г. Фирма обосновывала свою жалобу тем, что повышение налога с оборота Главным таможенным управлением земли Саар противоречит статье 95 Договора о ЕЭС. Следует добавить, что правительство ФРГ (равно как и правительства Голландии и Бельгии) отрицало непосредственное действие статьи 95, поскольку она якобы адресована государствам-членам и применима только в случае, если они предпримут необходимые проводящие меры. Конституционный суд заявил, что правило непосредственного действия права сообществ не предусматривает никаких ограничений и что не требуются никакие дополнительные правовые акты государств-членов. В статье 95 содержится запрет дискриминационных мер, а это означает четкое и безусловное обязательство государств-членов. В принципе для проведения в жизнь или признания действенности статьи 95 не нужны никакие последующие меры органов ЕЭС или государств-членов.

Очень важное значение для понимания соотношения права ЕЭС и национального права имело также и другое решение Суда европейских сообществ, тоже прочно вошедшее в «обойму» классики европейского права. Имеется в виду принятое 15 марта 1964 г. решение по делу Costa/ENEL, сильно повлиявшее как на практику, так и на теорию. Содержание дела было таким. Законом от 6 декабря 1962 г. в Италии была осуществлена национализация производства и распределения электрической энергии. В связи с этим создана государственная электрическая компания (Ente nazionale Energia elettrica gia della Edisonvolta – ENEL), которой как юридическому лицу были переданы предприятия электроэнергетики. Миланский адвокат Фламио Коста был акционером национализированного акционерного общества. Он отказался от уплаты в установленном объеме счета на электричество, представленного национализированным акционерным обществом. Свой отказ адвокат обосновывал в третейском суде г. Милана тем, что закон о национализации нарушает статьи Договора о ЕЭС. Третейский судья из Милана обратился с соответствующим запросом в Суд европейских сообществ.

В своем решении по данному делу Суд европейских сообществ определенно высказался за приоритет права ЕЭС над национальным правом. Решение гласило: «В отличие от обычных международных договоров Договор о ЕЭС создал свой собственный правопорядок, который после вступления в силу Договора стал составной частью правопорядка государств-членов и который национальные суды обязаны соблюдать»[10]. Этот вывод базировался на том, что путем создания на неограниченное время сообщества, имеющего свои собственные органы, правосубъектность и международную дееспособность и, в особенности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения суверенитета или передачи полномочий от государств к Сообществу, государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в определенных пределах, и создали таким образом правовой комплекс, который обязателен для их граждан и для них самих.

Имплементация (включение) положений права сообществ в национальное право отдельных государств-членов, да и Договор о ЕЭС в целом, его буква и дух означают, по существу, что государства-члены не могут путем принятия дополнительных односторонних мер нарушать правопорядок, установленный на основе взаимной договоренности. Подобные действия государств-членов противоречили бы ими же самими введенному принципу, согласно которому нормы права сообществ не только непосредственно в них применяются, но и имеют приоритет по отношению к нормам национального права. Вследствие того что государства-члены в соответствии с Договором подчинили свой правопорядок правопорядку сообществ, или, иными словами, тем самым признали и соответствующим образом документально закрепили определенные ограничения своих суверенных прав, ни одно из этих государств не вправе предпринимать в дальнейшем путем односторонних действий те или иные изъятия из общего принципа, отказываться от приоритета права сообществ и таким путем восстанавливать прежний национальный правопорядок.

Решением по делу Costa/ENEL Суд европейских сообществ не только подчеркнул значение права сообществ для национального правопорядка, но и особо указал на автономный характер права сообществ, специфические черты, отличающие его, с одной стороны, от международного права, а с другой – от внутригосударственного (национального) права. Положения, сформулированные в этом решении, сыграли важную роль в развитии правопорядка сообществ. Не случайно почти во всех работах, посвященных праву сообществ, судебное решение 1964 г. приводится в качестве классического образца, которому необходимо следовать как в теории, так и на практике[11]. Ни в одном из последующих решений Суда европейских сообществ не ставился вопрос о пересмотре данного решения, оно не подвергалось критике ни в документах государственных органов стран-участниц, ни в научной литературе.

Из разряда «классических» судебных решений полезно напомнить также о решении Суда европейских сообществ по делу Комиссии сообществ/Итальянская республика, принятом 26 февраля 1976 г. В нем обосновано положение о приоритете права сообществ по отношению к национальному праву. Было отмечено, что «государство-член не может ссылаться на запаздывание других государств-членов с выполнением обязательств, возлагаемых на них директивами, оправдывая тем самым, хотя и временно, невыполнение собственных обязательств»[12]. Договор о ЕЭС не только породил взаимные обязательства между различными субъектами права, на которые он распространяется, но и «создал новый правопорядок, согласно которому определяются полномочия, права и обязанности субъектов права и процедуры, необходимые для установления и устранения соответствующих нарушений права»[13].

Развитие права сообществ шло в принципе в направлении усиления его автономии, его становления в качестве нового, неизвестного ранее вида права. Можно сказать, что в этом развитии все сильнее и сильнее отражались черты, которые предопределялись назначением и ролью сообществ в интеграционных процессах. Подобно тому как сообщества все дальше отходили от концепции традиционной международной организации, право сообществ обособлялось и удалялось от международного права. Вместе с тем интеграционная практика свидетельствовала и о другом, не менее важном обстоятельстве. Подобно тому как сообщества, а затем и Европейский союз, приобретая и осваивая конфедеративные и даже федеративные признаки, не становились в целом государственным образованием, хотя бы и предфедеральным, право сообществ не трансформировалось в традиционное национальное право. Отсюда определенная осторожность и сдержанность в оценках и сопоставлениях. Хотя в праве сообществ можно найти немало признаков, сближающих его с национальным правом, отождествлять оба эти понятия было бы неверно. Не случайно в судебных решениях, других официальных документах, в научной литературе применение по отношению к праву сообществ таких понятий, как, скажем, конституция или закон, носит преимущественно условный характер.

До сих пор ход истории не оправдал надежды тех, кто с самого начала усматривал в праве сообществ ие что иное, как отражение и воплощение федералистских идей. И причины таились отнюдь не в сфере идеологии, в частности, не в пересмотре прежних взглядов и концепций. Право сообществ создавалось и вырастало на иной основе, не путем объединения государств в тесный политический союз, а исходя в первую очередь из потребностей интеграции в сфере экономики, создания единого рынка, введения общей валюты. Отсюда проистекало сосуществование, а порой противоборство различных компонентов права, в частности, свойственных как международному праву и особенно праву международных организаций, так и национальному праву, в том числе конституционному, банковскому, налоговому, таможенному, антимонопольному.

Следует отметить достаточно быстрое изменение соотношения различных компонентов в праве сообществ. Казалось, что еще совсем недавно исследователи приходили к выводу, что большая часть элементов правового статуса ЕЭС, за исключением, может быть, автономного правопорядка, в какой-то степени присуща традиционным международным организациям. «По крайней мере эти элементы не представляют собой для них нечто качественно новое... Что же касается самостоятельного правопорядка ЕЭС, то он не нарушает его международно-правового характера»[14]. Новый виток интеграции в Западной Европе, наступивший после подписания Маастрихтского договора, заметно изменил соотношение того, что можно отнести к традиционным компонентам, и того, что свидетельствует о своеобразии права сообществ.

Договор о Европейском союзе 1992 г. был серьезным шагом вперед не только в экономической, но и в политической интеграции западной части Европейского континента. Аргументы, которые обосновывали концепцию автономии права сообществ, логику его существования и развития, не зависимую от индивидуальной воли государств-членов, в конечном счете презумпцию формирования в будущем единого экономического механизма[15], сегодня пополняются новыми аргументами, нередко такими, которые в то время не принимались в расчет. В Маастрихтском договоре появилось юридически закрепленное понятие гражданства Европейского союза, а легитим-ность сообществ явно усилилась в связи с повышением роли Евро-парламента, избираемого путем всеобщих и прямых выборов на территории всех стран – членов сообществ.

Характерно, что развитие права сообществ, спецификой которого является наделение сообществ государствами-членами все новыми функциями, происходит не путем конфликта, «правовой агрессии сообществ», не с позиции силы, а на основе согласия, добровольного решения вопроса самими государствами-членами. Как уже отмечалось выше, в основе этого процесса лежат реальные интересы государств-членов, стремящихся через право сообществ совместными усилиями решать общие задачи. За торжественными декларациями и пышными преамбулами, как правило, стоят соображения рациональности и эффективности функционирования сообществ.

Право сообществ стабильно в том отношении, что закрепленные в нем положения не могут быть лишены юридической силы односторонними актами или иными действиями государств-членов. Ни один из учредительных договоров, не говоря уже о Маастрихтском договоре, не допускает подобной ситуации. Более того, в упомянутом решении по делу Costa/ENEL четко и недвусмысленно указывается на то, что полномочия, переданные государствами-членами Сообществу, не могут быть у него изъяты и возвращены государствам-членам иначе, как при условии, что Договор это определенно предусматривает. Практика правовой жизни сообществ шла по этому пути, а в случае возникновения споров Суд европейских сообществ твердо стоял на страже им же провозглашенного принципа.

В этом отношении весьма характерно заключение Суда, сопоставившее Европейское экономическое пространство с сообществами (Заключение 1–91, от 12 декабря 1991 г.). По мнению Суда, ЕЭП должно существовать именно на основе международного договора, который определяет права и обязанности только его сторон и не предусматривает передачу суверенных прав созданным ими межгосударственным органам. В отличие от этого Договор о ЕЭС представляет собой, несмотря на то что он заключен в форме международного документа, конституционный источник права сообществ. В соответствии с последовательной позицией Суда договоры сообществ создали новый правопорядок, в пользу которого государства во все более широкой сфере ограничивали свои суверенные права. Субъектами правопорядка являются не только государства-члены, но и их граждане. Существенным признаком созданного таким образом правопорядка является его верховенство над правом государств-членов и прямое действие многочисленных положений, распространяющихся на государства-члены и их граждан.

Итак, право сообществ представляет собой автономную систему, которая имеет свою основу в международном правопорядке. Право сообществ граничит, с одной стороны, с международным правом, а с другой – с национальным. Оно испытывает воздействие с обеих сторон, генетически связано с обеими пограничными системами, особенно с международным правом, но его природа и тенденции развития таковы, что оно все более явно и ощутимо проявляет свою самостоятельность. Это качественно новое право, не имеющее аналога в истории.

Право сообществ невозможно навсегда «привязать» к международному праву на том только основании, что сообщества возникли в результате заключения международных договоров. Раз возникнув, та или иная правовая структура может кардинально изменять свою природу. Это и произошло с учредительными договорами, которые не только преследуют особые интеграционные цели, но и отличаются особым порядком применения судебного контроля. Принцип приоритета права сообществ перед национальным правом означает, что утрачивает силу всякая норма национального права, противоречащая нормам учредительных договоров и правовых актов сообществ, принятых в рамках их полномочий. Право сообществ, таким образом, ограничивает национальное право, ибо государства-члены не вправе принимать правовые акты, не согласующиеся с правом сообществ.

С другой стороны, в отличие от национального права право сообществ имеет строго очерченные пределы. Оно не может выходить за рамки полномочий, которыми наделены сами сообщества. Эти рамки устанавливаются государствами-членами и могут быть изменены только ими.

Маастрихтский договор, несомненно, упрочил автономию и самостоятельность права сообществ. В частности, по вопросам формирования и функционирования единого внутреннего рынка он закрепил более широкие полномочия сообществ в сфере осуществления свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов, региональной сельскохозяйственной и транспортной политики и особенно Экономического и валютного союза. Все эти новые полномочия служат правовой основой развития активной деятельности Европарла-мента, Совета, Комиссии, Суда и других учреждений сообществ, которые получили значительно более широкие возможности принимать решения, обязательные для государств-членов. В установленных в Договоре случаях такое правило действует даже тогда, когда то или иное государство-член не согласно с принятым решением.

Приоритет права сообществ – признак, сближающий его в определенном смысле с международным правом. Это означает верховенство права сообществ по отношению к внутреннему праву государств-членов (национальному праву). Но подобная наднациональность права сообществ сложилась не на основе отрицания национального права, своеобразного противоборства с ним, а как результат разделения труда между сообществами, с одной стороны, и государствами-членами – с другой. Она порождается главным образом не внешними, а внутренними процессами развития сообществ, не столько политическими, сколько экономическими причинами. Усиление наднациональности права сообществ – это объективно необходимый процесс, отражающий потребности интеграции.

В известном смысле можно сказать, что правовая наднациональность способствует гармонизации процессов развития как сообществ, так и государств-членов. При этом не следует абсолютизировать понятие «гармонизация», оно достаточно условно и само по себе означает отнюдь не спокойно идущий, бесконфликтный процесс, а решение сгустка проблем, связанных с развитием сообществ, переходом от одного этапа развития к другому. Коллизии норм, относящихся к разным правовым системам (сообществ и государств-членов), не только не исключены, но и заложены в идеях интеграции – как экономической, так и политической. Это тем более реально, что столкновение правовых норм зачастую отражает не столько различие во взглядах и концепциях по поводу абстрактного соотношения права сообществ и национального права, сколько противоречивость интересов, в особенности материальных и финансовых. Как правило, сторонами в спорах, рассматриваемых Судом европейских сообществ, выступают крупнейшие и богатейшие национальные и транснациональные компании, споры ведутся вокруг огромных денег.

Отмечая расширение сферы применения права сообществ, рост его объема, не следует впадать в крайность и полагать, будто пришло время вытеснения им национального права государств-членов. Такое суждение было бы явно преждевременным. Скорее можно говорить о разумном, реалистичном подходе, предопределяемом условиями и потребностями времени. Полномочия органов сообществ, no-первых, охватывают далеко не все сферы деятельности государства, а во-вторых, даже в тех сферах, где сообщества наиболее активны, не носят всеохватывающего характера. Исключительные полномочия органов сообществ относительно ограничены, в то время как конкурирующие полномочия получают все больше простора для своего развития.

Вопрос о характере права сообществ менее всего носит академический характер. Это вопрос, который практически важен как для институтов сообществ, так и для государственных учреждений, частного бизнеса и граждан стран, входящих в сообщества. Рассматривая спор между Комиссией европейских сообществ и итальянским правительством, порожденный принятыми в Италии постановлениями о налоге на добавленную стоимость от 26 февраля 1991 г., Суд европейских сообществ особо отметил в своем решении, что обязательный характер права сообществ должен обеспечиваться в практике деятельности национальных судов. Суд заявил, что принципы правовой обеспеченности и правовой защиты отношений, урегулированных правом сообществ, предполагают принятие в государствах-членах соответствующих норм, формулировки которых облегчают возможность каждому субъекту полностью и беспрепятственно применять право сообществ. В дальнейшем все большее значение приобретал принцип автоматического действия права сообществ на территории государств-членов. Потребность в издании государствами-членами проводящих актов ослаблялась, если не исчезала вовсе.

Разумеется, государства-члены предпринимают меры, направленные на то, чтобы право сообществ развивалось в соответствии с целями и характером интеграции и не переходило установленные пределы. Важным ограничителем был и остается принцип, согласно которому полномочия распределяются между сообществами, с одной стороны, и государствами-членами – с другой, только на основе согласия государств-членов. Без их решения, самостоятельно государства – члены Сообщества не вправе расширить свои полномочия даже совсем незначительно. В Маастрихтском договоре на этот счет содержится особое положение: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд осуществляют свои полномочия в соответствии с условиями и согласно целям, предусмотренным, с одной стороны, положениями договоров, учредивших европейские сообщества, и последующих договоров и актов, внесших в них изменения и дополнения, а с другой – иными положениями настоящего Договора (ст. «Е»).

Положению статьи «Е» не следует противопоставлять статью «F» того же Маастрихтского договора. Хотя в ней и говорится, что Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей и осуществления своей политики, речь не может идти о расширении полномочий Союза, установленных Договором. Упомянутые правовые средства должны изыскиваться в пределах полномочий, установленных в Договоре. К тому же следует иметь в виду, что Маастрихтский договор выходит за пределы сообществ, он учреждает Европейский союз, правовая природа которого существенно отличается от правовой природы сообществ.

Если право сообществ представляет собой особый правопорядок, отличающийся как от национального, так и от международного права, то правовое регулирование Европейского союза является не чем иным, как составной частью международного права. Это раздел права международных организаций. Полномочия, которыми Маастрихтский договор наделяет институты и другие органы, существующие в рамках сообществ или созданные заново специально для выполнения функций Европейского союза, не входят в право сообществ и не влекут за собой последствий, ему присущих.

Характерно, что Конституционный суд ФРГ при рассмотрении вопроса о ратификации Германией Маастрихтского договора специально подчеркнул ограниченность полномочий Европейского союза. Как сказано в решении Конституционного суда, Договор о Европейском союзе обосновывает осуществление все более тесного союза европейских народов, организованных в государства. Но это не государство, имеющее собственный народ. Государства-члены создали Европейский союз, чтобы решать совместными усилиями часть своих задач и таким образом осуществлять свой суверенитет.