Еще раз о правовой природе Европейского союза

От Амстердамского договора можно было ожидать, что он внесет ясность в трактовку вопроса о юридической природе Европейского союза. Судя по предложениям, рассматривавшимся на Межправительственной конференции, предполагалось, что наконец-то будет четко заявлено, что Союз – юридическое лицо. Это позволило бы покончить с весьма неясным статусом, которым располагал Союз, и повысить не только международный престиж, но и эффективность политики и конкретных действий Союза. В частности, Союз мог бы на полноправной основе заключать соглашения с государствами и международными организациями и активно выступать в иных ситуациях.

Ожидания обосновывались тем, что на заседании Европейского совета в Дублине (декабрь 1996 г.), проведенном на высшем уровне, сложившаяся ситуация оценивалась как неудовлетворительная не только с юридической, но и с политической точки зрения. Позицию Европейского совета воспринимали как намерение исправить положение дел. Однако подобным ожиданиям не суждено было сбыться.

Внешне дело выглядело так, что Амстердамский договор ушел от решения вопроса. Словом, повторилась история с Маастрихтским договором, в котором также была принята позиция умолчания. Если же судить по реальным обстоятельствам, то надо признать, что Амстердамский договор ответил на поставленный и долго обсуждавшийся вопрос отрацительно: Союз не получил столь желанный статус юридического лица.

Чем же объясняются итоги Межправительственной конференции? Вероятнее всего тем, что руководители государств-членов, прошедшие достаточно далеко по пути экономической интеграции и согласившиеся с наделением европейских сообществ многими качествами наднациональности, не считают для себя возможным идти на это в других сферах: во внешней политике и политике безопасности, в области правового сотрудничества и внутренних дел. Между тем именно эти сферы сотрудничества составляют то, что было присоединено к экономической интеграции в связи с созданием Европейского союза, который формально сохраняется как организация, строящаяся на «трех опорах».

К моменту подписания Амстердамского договора соотношение «опор» не изменилось. Европейские сообщества являются прочным фундаментом и составной частью, подавляющей две другие «опоры» по всем показателям. Удельный вес как «второй опоры» (общая внешняя политика и политика безопасности), так и «третьей» (правовое сотрудничество и сотрудничество в области внутренних дел) по-прежнему явно уступает удельному весу экономической интеграции.

Отказ в предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица носит, как видно, политический характер. Но такой отказ порождает определенные юридические последствия в практической деятельности Союза. Амстердамский договор говорит о них в статьях «J».14, «К».10 и помещенной в Заключительном разделе Декларации к этим статьям.

В том случае, если в целях проведения общей внешней политики и политики безопасности необходимо заключить соглашение с одним или несколькими государствами или международными организациями, Совет, действуя на основе единогласия, может поручить председателю, опираясь на Комиссию, подготовить и провести переговоры на этот счет. Такого рода договоры подписываются Советом, действующим на основе принципа единогласия, по рекомендации председателя. Ни одно соглашение не может быть обязательным для государства-члена, представитель которого в Совете заявил, что соглашение не отвечает требованиям конституционной процедуры данного государства-члена; другие государства-члены могут договориться, что соглашение временно действует по отношению к ним.

Подобные условия распространяются также на сферу правового сотрудничества и сотрудничества по внутренним делам.

Обращает на себя также внимание Декларация, относящаяся к статьям «J».14 и «К».10. В этой Декларации как бы заранее предупреждаются все попытки ставить вопрос о передаче части полномочий государств-членов (в рамках «второй и третьей опор») к Европейскому союзу. Установлено, что ни положения данных статей, ни любые соглашения, которые могут быть приняты в соответствии с ними, не могут быть основаниями для подобной передачи полномочий.

Амстердамский договор весьма осторожен и в регулировании от-ношенией между Европейским союзом и Западноевропейским союзом. Статья «J».7 говорит о развитии этих отношений, имея в виду достаточно неопределенное будущее и ограничиваясь общим заявлением о том, что Европейский союз будет укреплять тесные институционные связи с ЗЕС, учитывая возможность его интеграции в Союз. Как видно, и здесь сохраняется неопределенность в отношении правового статуса Европейсокго союза и интегрированной системы ЕС – ЗЕС.

Вместе с тем имеющиеся реальности позволяют в известной мере уподоблять Европейский союз международной организации, проводить между ними сравнения. Нельзя не заметить, что Союз построен на базе европейских сообществ, использует их авторитет и потенциал. Институты сообществ стали институтами Союза, а средства сообществ – средствами Союза.

И все же, Европейский союз не получил реквизитов, позволяющих рассматривать его как самостоятельную международную организацию. Государства-члены не захотели ни утратить, ни даже сколько-нибудь существенно ослабить свой контроль в делах, носящих преимущественно политический характер.