Формы государственно-частного партнерства

Целевые программы. Программа – это форма хозяйственной деятельности, которая используется для регулирования и управления стратегией экономического, социального и научно-технического развития.

Программа представляет собой набор взаимосвязанных мероприятий, обеспеченных ресурсами и позволяющих реализовать намеченные цели в возможно короткие сроки и с относительно меньшими затратами. Например, Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, реализованная с 2006 по 2008 годы, предусматривала реализацию приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения населения жильем, развитие агропромышленного комплекса.

Государственное программирование возникло впервые в России в начале 20-го века. Первой перспективной программой был ГОЭЛРО – государственный план электрификации. В дальнейшем разрабатывался ряд программ оборонного, промышленного, территориального характера, они включались в пятилетние планы.

Этапы разработки целевых программ:

1. Выбор объекта программы.При этом объект должен представлять стратегический приоритет и обеспечивать перелом траектории движения отрасли, сферы деятельности. Желательно формировать пакеты целевых программ, дополняющих друг друга и усиливающих программный эффект.

2. Построение дерева «целей».Дерево целей –это целевая модель, которая получается путем определения генеральной цели программы и ее последовательной декомпозиции в цели первого, второго и третьего уровней. При этом цели более высокого уровня всегда носят более широкий характер и рассчитаны на достаточно длительный срок. Цели более низкого уровня выступают средствами достижения целей более высокого уровня.

Требования, предъявляемые к целям:

– цели должны быть напряженными, но достижимыми;

– цели должны быть конкретными. Это означает, что цель должна четко фиксировать, что необходимо получить в результате деятельности, в какие сроки и кто это должен делать;

– цели должны быть измеримыми, то есть формулировка цели должна быть такой, чтобы можно было количественно измерить или иначе объективно оценить, была ли цель достигнута;

– цели должны быть совместимы между собой.

3. Обоснование системы мероприятий, необходимых для достижения целей программы, определение ответственных за их выполнение.

4. Структуризация программы, т.е. определение подпрограмм, блоков проектов и отдельных проектов.

Проект – это комплекс спланированных мероприятий, предназначенных для достижения конкретных целей при выделенных ресурсах за определенный срок.

Проект является основной структурной единицей программы и должен обеспечить определенный программный результат. Проекты в отличие от программ ориентируются на определенный аспект жизнедеятельности и развития региона, отрасли или организации, имеют установленную стоимость, график выполнения, включают технические и финансовые параметры, то есть отличаются высоким уровнем конкретной проработки.

В процессе структуризации программы определяют набор первоочередных проектов и распределяют их выполнение по годам.

5. Оценка ресурсов, необходимых для выполнения проектов, подпрограмм, программы в целом, возможных источников финансирования и условий поступлений денежных средств. Недостаток ресурсов может потребовать уточнения мероприятий и целей программы.

6. Проведение маркетинговых исследований, определение объема выпуска продукции, сроков окупаемости проектов и программы в целом.Заведомо убыточные проекты и программы исключаются.

7. Создание целевых организационных структур для выполнения программы, подготовка кадров (менеджеров проектов, программы). Такими структурами могут быть федеральные государственные унитарные предприятия, консорциумы, холдинги, финансово-промышленные группы. По каждой подпрограмме и проекту определяются заказчик, научный руководитель (генеральный конструктор) и директор.

8. Контроль и приёмка работ. Каждое программное задание и программа в целом оцениваются комплексом количественных и качественных показателей. Контроль ведут по этапам выполнения программы, чтобы своевременно внести в нее коррективы.

Достоинства Государственных программ, что определяет их применение:

– программы обеспечивают концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития;

– обеспечивается дополнительный системный эффект от концентрации лучших ресурсов на узком поле прорыва;

– программы соединяют саморегулирование рыночной экономики с государственной поддержкой в решении стратегических проблем освоения инноваций, решении крупных социальных и экономических проблем.

За счет этого программы помогают преодолевать кризисы, повышают эффективность, гибкость и конкурентоспособность экономики, обеспечивают выход на новый, более высокий уровень.

Проблемы использования государственных программ:

Механизмы государственно-частного партнерства в форме концессий

Рассмотрим механизмы, наиболее распространенные в зарубежной практике.

1. Механизм «строительство-эксплуатация (управление)-передача».В этом случае концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию объекта на правах собственности за свой счет и на свой риск. По истечении определенного срока, в течение которого концессионер получает прибыль от эксплуатации объекта, и таким образом возмещает свои издержки, объект концессии передается в собственность государства. При этом возможно право концессионера на продолжение управления объектом.

В нашей стране считается перспективным использование этого механизма в сфере здравоохранения при строительстве многопрофильных лечебно-профилактических или лечебно-диагностических учреждений.

2. Механизм «реконструкция-управление-передача» предусматривает замену строительства объекта реконструкцией. Он чаще всего применяется в транспортном и энергетическом секторах. Например, реконструкция автострад в Италии, Испании, Южной Корее, трубопроводов в Германии, электростанций в Индии, Турции, Таиланде, аэропортов в Египте, Греции, Канаде.

3. Механизм «строительство-владение-эксплуатация (управление)-передача» означает, что бизнес-структура получает право не только пользования, но и владения объектом в течение всего срока соглашения, после которого объект передается государству. Возможен и противоположный порядок действий: сначала государство финансирует и возводит инфраструктурный объект, затем передает в доверительное управление частному партнеру с правом постепенного выкупа.

4. Механизм «строительство-передача-эксплуатация (управление)» предполагает передачу объекта государству по завершении строительства, а потом эксплуатирует для возмещения издержек и получения прибыли. Это выгодная для государства схема, позволяющая контролировать объект концессии и влиять на концессионера, если его действия наносят ущерб.

5. Механизм «проектирование-строительство-владение-эксплуатация (управление)-передача» предусматривает не только строительство, но и проектирование инфраструктурного объекта.

6. Механизм «строительство-эксплуатация (управление)-обслуживание-передача» означает ответственность частного партнера в том числе за содержание и текущий ремонт сооруженного им инфраструктурного объекта.

Соглашение о разделе продукции. Соглашение о разделе продукции является формой инвестиционной деятельности, осуществляемой в процессе поиска, разведки и добычи минерального сырья на территории РФ, а также континентальном шельфе в пределах исключительной экономической зоны РФ.

Согласно Закону «О соглашениях о разделе продукции», по договору РФ предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе на определенный срок исключительные права на поиски, разведку и добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, а инвестор обязуется провести указанные работы за свой счет и на свой риск. На условиях раздела продукции разрешается предоставление не более 30 % разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых.

Предусматривается два механизма раздела продукции:

– обычный механизм, при котором из общего объема произведенной продукции вычитается компенсационная продукция, которая передается в собственность инвестора для возмещение его затрат на выполнение работ по соглашению, а между государством и инвестором делится прибыльная продукция, из своей части инвестор платит налог на прибыль;

– прямой механизм, в котором не предусмотрено выделение компенсационной продукции, инвестор не платит налог на прибыль, а пропорции раздела определяются в каждом конкретном случае. Этот механизм считается более привлекательным для российских инвесторов.

Долевое участие частного капитала в государственных предприятиях, то есть создание совместных предприятий.

Проблемы реализации ГЧП в сфере экономики:

1. Длительный процесс согласования проектов в недрах государственных структур;

2. Отсутствие реальной ответственности государственных структур за реализацию проектов;

3. Риск сокращения или прекращения финансирования проекта в случае изменения приоритетов бюджетных расходов;

4. Недостаток опыта и отсутствие квалифицированных специалистов у бизнеса и государственных органов по разработке, реализации и управлению проектами в сфере ГЧП;

5. Противоположные интересы федеральных, региональных и местных властей;

6. Сложность выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций;

7. Сложность разрешения конфликтных ситуаций с государственными структурами;

8. Ненадлежащее выполнение условий контрактов со стороны органов власти.

9. Недостаточно проработанная правовая основа.