Организация губного управления

Во главе губной избы стоял губной староста, избираемый, а в редких случаях назначаемый из детей боярских и дворян. Медынский губной наказ 1555 г., определяя порядок формирования губных учреждений, указывает на утверждение губных старост, целовальников и дьячков царской властью. Однако Уставная книга Разбойного приказа 1616–1617 гг. ограничивается губными старостами. Выборы производились всеми сословиями данной местности, но в каждом городе состав выборщиков имел свои особенности. Избранные губные старосты привозили «выбор» в Москву и целовали крест в Разбойном приказе, где утверждались на должности. Избирались к губным делам представители различных категорий дворян, при этом принцип непригодности к полковой службе не являлся строго обязательным. В каждом городе вопрос мог решаться по‑разному. Иногда существовавший жесткий отбор при разборе и верстании на службу дворян и детей боярских уступал требованиям населения утвердить на должности избранных им конкретных лиц. Поскольку выборные должности, в том числе и губных старост, не оплачивались, отсутствие денежных средств могло сказываться на исполнении ими своих обязанностей. В 10‑е годы XVII в. известны даже случаи государственной финансовой поддержки губных старост. В 1627 г. принимается указ о повсеместном выборе губных старост из дворян «добрых, по спискам лучших людей, которые были бы душою прямы и животом прожиточны и грамоте бы умели». Предусматривалось и назначение лучшего человека без выбора, но как крайний шаг, в нарушение требований указа.

В организации губного аппарата не существовало строгой системы, единой для всех городов. Она зависела от конкретного города и практики губного управления в нем. Наличие в губном аппарате двух старост чередовалось с пребыванием у дел одного или отсутствием его совсем в то или иное время. Ведение дел двумя или более лицами обеспечивало возможность взаимозаменяемости, исключавшую остановку дел, если один из них будет отставлен или переизбран. При этом они могли периодически вновь возвращаться на должность, поскольку уже имели опыт работы в данной сфере. Неограниченность сроков приводила к тому, что губные должности на много лет (до 15 и более) без перерыва или с перерывом закреплялись за определенными лицами. Таким образом формировался слой местной администрации.

В ряде городов происходило избрание на должность губных старост городовых приказчиков. Институт городовых приказчиков, известный еще в XV в., в XVI в. являлся постоянным и повсеместным учреждением, обладавшим широкой компетенцией (в военно‑административной, финансово‑податной, земельной и других сферах). Столь широкое распространение полномочий губных старост и компетентность в них городовых приказчиков, назначаемых из местных дворян и детей боярских, создавало основу для их взаимодействия. Неограниченность сроков также сближало этот институт с губными старостами. Выбор городовых приказчиков в губные старосты укреплял позиции губного аппарата.