Механизм реализации финансовой политики

На протяжении последних лет Россия неотвратимо прибли­жалась к финансовому коллапсу. Этот путь она прошла в усло­виях острого системного кризиса. Продолжающийся спад про­мышленного производства, резкое сокращение платежеспособ­ного спроса предприятий и населения, сужение денежной массы привели к массовому обнищанию широких слоев населения. В эти годы реформирование экономики осуществлялось в следую­щих направлениях:

1) создание олигархического слоя, воплощающего опера­тивную тактику реформ;

2) приведение институциональной базы в соответствие с усилением сырьевой направленности реального сектора экономи­ки и подчинение ей внешнеторговой деятельности государства;

3) подавление инвестиционной активности государствен­ного сектора экономики, связанного в первую очередь с финан­сированием фундаментальной науки, высоких технологий и реа­лизацией крупномасштабных инвестиционных проектов, обес­печивающих в перспективе национальную безопасность и госу­дарственный суверенитет;

4) либерализация денежно-кредитного и финансового рын­ков в направлении привлечения спекулятивного капитала, в том числе иностранного;

5) реализация модели бюджетного федерализма, расши­ряющей полномочия субъектов РФ без соответствующего раз­граничения предметов ведения и учета реального финансового потенциала, приводящей к фактической дезинтеграции регио­нов, заключение двухсторонних соглашений между Федерацией и субъектом Федерации, зачастую противоречащих интересам национальной безопасности;

6) устранение государства от реализации принципа соци­альной справедливости и обеспечения гарантированного уровня благосостояния; коммерциализация социальной сферы, сполза­ние к индивидуальному принципу удовлетворения социальных потребностей без учета роста реальных доходов населения.

Оценивая последствия проводимой финансовой политики в 90-х годах, можно говорить о катализации негативных тенден­ций в социально-экономической жизни российского общества, ставших предпосылкой финансово-банковского кризиса. В то же время банковский кризис развивался автономно от кризиса фи­нансовой системы государства.

Обострение кризиса привело к новому перераспределению финансовых ресурсов и накопленного национального богатства в пользу узкой группы лиц из сферы финансово-банковского сектора, участвовавших в спекулятивной игре на валютном рын­ке и переводе валютных активов на счета аффилированных лиц за рубеж.

Рассмотрим возможные пути выхода из сложившейся ситуации в решении социально-экономических и финансовых проблем.

В последнее время много говорится о смене курса реформ, а точнее об адекватных подходах к финансовой стратегии разви­тия общества. Речь идет не об отказе от основ рыночной эконо­мики. Однако и в ее моделях всегда присутствуют характерные национально-государственные черты и отличительные особен­ности. В частности, регулирующая роль государства может при­обретать уродливые формы и быть нацелена на решение вопросов, не отражающих реальные возможности общества по поддержанию устойчивого экономического роста и приемлемого жизненного уровня населения не только в текущий период, но и в долгосрочной перспективе. В то же время современная ситуа­ция свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в финансовом секторе экономики.

Остановимся прежде всего на проблемах государственных финансов. Главные из них:

1) это сбалансированность бюджетов всех уровней и государ­ственных внебюджетных фондов;

2) совершенствование налоговой системы;

3) оптимизация структуры расходов государства;

4) принятие реального и прозрачного бюджета;

5) расширение инвестиционного финансирования;

6) обеспечение единства денежно-кредитной и финансовой политики;

7) стабилизация валютного курса рубля;

8) регулирование процентных ставок;

9) повышение эффективности использования государствен­ной собственности;

10) переход на казначейскую систему исполнения бюджетов;

11) развитие финансовых взаимоотношений со странами СНГ и дальнего зарубежья.

1. Сбалансированность бюджетов и внебюджетных фондов может быть достигнута за счет увеличения сбора налогов и со­кращения расходов, расширения эмиссионных и неэмиссионных источников финансирования бюджетного дефицита. С этой це­пью Федеральный бюджет на 1999 г. предусматривает первич­ный профицит, то есть превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга.

2. Увеличение сбора налогов достигается путем расширения налогооблагаемой базы, сокращения просроченной задолженно­сти, усиления финансового контроля, изменения порядка зачисления платежей по уровням бюджетной системы, введения госу­дарственной монополии на производство алкогольной продук­ции. Особую роль играет изменение налогового законодательства. В частности, целесообразна отмена налоговых льгот по НДС, индексация специфических ставок акцизов, снижение ставки налога на прибыль и НДС, расширение сферы применения еди­ного налога на вмененный доход. В то же время следует ограни­чить применение налога с продаж по товарам повседневного спроса. Несвоевременно также увеличение тарифов взносов для физических лиц в Пенсионный фонд РФ и установление взносов в Государственный фонд занятости населения РФ, которые значительно усиливают налоговое бремя на основную массу экономически активного населения.

Низкий уровень сбора налогов — это не только сокрытие выручки налогоплательщиками, но и фактическое создание ме­ханизма ухода от уплаты налогов через недостатки, заложенные в правовых актах, а главное — постоянное сужение налогооблагаемой базы в результате сокращения реального ВВП. Девиз: «Больше налогов — сильнее государство», — можно рассматри­вать на современном этапе только через призму расширения совокупного покупательского спроса, снижения налогового бреме­ни для отечественного товаропроизводителя, стимулирования инвестиций в реальный сектор экономики. В то же время увели­чить сбор налогов без существенного расширения налогооблагаемой базы невозможно. Ее реальное расширение надо начи­нать с повышения доходов населения, а это требует решения фундаментальной проблемы рынка: стоимость такого товара, как рабочая сила, должна быть адекватной ее фактической рыноч­ной оценке. Пока главная производительная сила общества — экономически активный человек — не имеет возможности для своего нормального расширенного воспроизводства, удовлетво­рения социальных потребностей, образуется «порочный круг»: нет доходов, нет спроса на продукцию, нет развития производ­ства, нет инвестиций, нет накоплений, растет импорт, растут долги, неплатежи, процентные ставки, спекулятивные сделки, падает национальная валюта, сокращается уровень жизни, увеличивается зависимость от иностранного капитала.

3. Возможности сокращения расходов федерального бюджета практически исчерпаны. Речь в настоящее время может идти лишь об оптимизации структуры расходных статей. Дальнейшие пути развития общества предполагают либо движение к сужению функций государства в области экономи­ческой и социальной политики, углублению регионального се­паратизма, либо к укреплению основ государственности на фе­деративной основе с четко очерченными геополитическими функциями в области интеграционных процессов.

4. Стратегический курс в сфере государственных финансов — это прежде всего реальный бюджет. А это означает, что до тех пор, пока экономика не «встанет на ноги» путем возрождения производства, у государства нет оснований для популистских заявлений относительно возможностей решения социально-экономических проблем за счет централизованного общегосудар­ственного фонда финансовых ресурсов. Для решения этой проблемы необходимо создать все условия, чтобы накопления, акти­вы, созданные в России, работали в ее интересах, как это делается в странах с развитой рыночной экономикой. В этом важнейшая задача всех ветвей власти, предпринимателей, населения.

Реальный бюджет — это и возможность его исполнения в соответствии с утвержденными параметрами, что во многом зависит от макроэкономических показателей развития экономики. Важнейший из них — уровень инфляции, определяющий дина­мику денежной массы и ее соответствие спросу экономики на деньги. 5. Сокращение государственного сектора экономики и уве­личение частной собственности в ключевых отраслях, включая естественные монополии, не привело к увеличению доходной базы государственного бюджета, росту объемов производства. Расширение совокупного предложения в современных условиях может обеспечить только инвестиционное финансирование за счет внутренних и внешних заимствований, сбережений средних слоев населения, а также лиц, получающих высокие и сверх высо­кие доходы, средств нерезидентов.

Центробанк РФ должен иметь условия для последующего размещения правительственных ценных бумаг. ФРС США обес­печивает этот процесс путем привлечения резервных активов центральных банков иностранных государств. Это происходит потому, что пока доллар остается ведущей мировой резервной валютой. Состояние платежного ба­ланса России в перспективе во многом будет определяться рас­ширением взаимной торговли со странами ЕС, Центральной и Юго-Восточной Азии.

7. Большое значение имеет стабилизация валютного курса рубля.

Выход из создавшейся ситуации выглядит так: государство создает предпосылки для конвертации иностранной валюты, при­надлежащей физическим лицам и хранящейся вне банковской системы, в рублевые активы, для привлечения средств на счета коммерческих банков, для гарантирования сохранности вкладов и их индексации. Одновременно в основу денежно-кредитной по­литики оно закладывает регулирование процентных ставок.

8. Так, при обострении финансово-банковского кризиса в США в 30-е годы Конгресс принял Закон о банковской дея­тельности 1933 г. — Закон Гласса — Стигалла. Его важнейшие положения сводились к следующему: создание Федеральной корпорации страхования вкладов, разграничение между коммер­ческой и инвестиционной банковской деятельностью, введение контроля за процентными ставками — Инструкция Q, Это были вынужденные меры, так как другого выхода из кризиса не было. В противном случае экономика могла оказаться «в порочном круге» с повторяющимися «провалами рынка», что наблюдается в России в последние годы. Таким образом, как свидетельствует мировой опыт, без жесткого государственного регулирования финансово-банковской сферы России не обойтись.

9. Одна из проблем федерального бюджета — повышение отдачи от использования государственной собственности. Необходимо по­высить персональную ответственность представителей государства в органах управления корпораций, доля акций которых принад­лежит государству, за эффективное использование активов, нала­живание кооперационных связей и создание условий для привле­чения инвестиций. Соответствующие положения должны быть предусмотрены в контрактах, заключаемых с представителями го­сударства. Следует обеспечить поступление в бюджет дивидендов, арендной платы от использования государственного имущества. Для этого целесообразно активизировать работу Центрального фонда хранения и обработки информации фондового рынка — Центрального депозитария и единой национальной депозитарной системы, сформировать систему доверительного управления госу­дарственными пакетами акций и другой собственностью, создать полный реестр объектов недвижимости, включая незавершенное строительство на федеральном и региональном уровнях, обеспе­чить подтверждение прав РФ на зарубежную собственность и по­вышение эффективности ее использования.

Вопросы управления государственной собственностью неот­делимы от дальнейшего развития бюджетного федерализма. По­вышение заинтересованности субъектов РФ в получении дохо­дов от государственной собственности возможно через механиз­мы налоговых отчислений в бюджеты регионов либо предостав­ления права установления и взимания сборов за использование местной инфраструктуры при эксплуатации высокорентабельных месторождений.

Следует также стимулировать вертикально интегрированные производственно-научные комплексы. Высокая концентрация производительных сил необходима для мобилизации достаточ­ных финансовых ресурсов, которые должны играть подчинен­ную роль по отношению к производству. Участие государства в собственности наиболее перспективных конгломератов является неотъемлемым условием их создания и успешного функциони­рования.

10.Для формирования доходной базы бюджетов всех уров­ней особое значение имеет проблема их кассового исполнения. В процессе управления финансовыми потоками государства воз­никают временные кассовые разрывы. В целом ка­значейская система требует серьезного реформирования и при­дания ей самостоятельного статуса по аналогии с имеющимся за­рубежным опытом в целях укрепления финансовой дисциплины и разведения процессов составления, утверждения и исполнения бюджета, которые в настоящее время сконцентрированы в Минфине РФ.

11. Необходима ориентация финансовой и денежно-кредитной политики России на ее геополитические интересы. А они, прежде всего, находятся в пределах стран СНГ. Ориентация государств СНГ на использование во взаимных расчетах доллара США, привлечение крупных внешних займов, существенно уве­личивающих нагрузки на бюджеты, вызывает сложности с пога­шением задолженности, обеспечением сбалансированности пла­тежных балансов. Наиболее высокую дебиторскую задолжен­ность перед Россией имели Украина, Казахстан, Узбекистан. Она не может быть урегулирована только кредиторской задол­женностью. Требуется проведение многостороннего клиринга. Для этого следует создать клиринговую систему и выработать подходы к внедрению новой расчетно-платежной денежной единицы стран СНГ. Позитивные шаги в этом направлении предпринимаются Россией и Белоруссией.

Накануне вступления России в ВТО особое значение приоб­ретает расширение применения мировой практики субсидирова­ния наиболее социально значимых товаров и услуг, поддержки экспортеров через предоставление государственных гарантий и ссуд. Речь идет о политике разумного протекционизма в отно­шении высокотехнологичных изделий на базе межгосударствен­ной кооперации производства стран СНГ, устранении таможен­ных барьеров между ними. В рамках соглашений ВТО действуют жесткие санкции в отношении резидентов-экспортеров, не воз­вращающих в страну валютную выручку и нарушающих условия валютного бартерного обмена, таможенного режима. Участившиеся случаи применения антидемпинговых процедур со сторо­ны США и других стран в отношении российских товаров и ус­луг значительно сужают внешнеторговое пространство для рос­сийских производителей, а потеря внешних рынков сбыта в ус­ловиях высокой доли импорта на внутреннем рынке приводит к отрицательному сальдо платежного баланса и развалу отраслей экономики России. Позиция Российской Федерации по этому вопросу должна быть более жесткой и последовательной.

Таким образом, для стабилизации экономики и финансовой системы необходимо:

• обеспечить сбалансированность бюджетов и их утвержде­ние на базе реального прогноза макроэкономических по­казателей;

• реализовать комплекс мер по расширению налогооблагаемой базы;

• установить верхние границы доходности по государст­венным заимствованиям, расширить операции Банка России на открытом рынке;

• стабилизировать валютный курс рубля через усиление контроля со стороны Банка России за валютными счета­ми и операциями коммерческих банков, создание пред­посылок для конвертации наличной иностранной валюты физическими лицами в рублевые активы;

• сформировать систему доверительного управления госу­дарственной собственностью в России и за рубежом;

• реформировать систему казначейского исполнения бюд­жета, обеспечив ее прозрачность, повысив статус, расши­рив сферу применения;

• ориентировать денежно-кредитную политику на регули­рование процентных ставок.

Важно проводить согласованную финансовую, денежно-кредитную и социально-экономическую политику, направлен­ную на интересы широких слоев населения, создающих нацио­нальное богатство и обладающих огромным интеллектуальным потенциалом. Преодоление финансового кризиса находится в плоскости макроэкономической стабилизации на базе оживле­ния, развития реального сектора экономики, приводящего к расширению налогооблагаемой базы, и укрепления геополити­ческих и стратегических позиций России.

1. Государственное регулирование финансов.

Государство формирует финансовую политику и осуществляет законодательное регулирование финансов на макро- и микро­уровнях.

Государственное регулирование представляет собой законодательно оформленную систему воздействия на финансовые процессы в соци­ально-экономической жизни общества.

Все направления государственного регулирования между со­бой взаимодействуют и влияют друг на друга. Выявление этих взаимосвязей имеет большое значение для функционирования финансовой системы. Регулирующая роль государства не огра­ничивается сферой государственной собственности. Она также не предполагает наличия преимущественно государственной собственности на средства производства. Подтверждением этому служит мировая практика, где высококонкурентная среда со значительными элементами планового начала, олицетворяемая государством, соседствует с частнокапиталистическим предпринимательством. Воздействие государства на экономику осуществляется через систему законодательных актов, государственных и муниципальных законодательных, представительных и испол­нительных органов власти.

В основу государственного регулирования заложена опреде­ленная финансовая концепция. Различают две наиболее противопо­ложные по формам реализации мировые концепции государст­венного финансового регулирования: монетаризм и кейнсианство.

Монетаризм приветствует свободный нерегулируемый рынок с ограничением государственного вмешательства в экономику поддержанием стабильного темпа роста денежной массы. Он широко используется Международным валютным фондом и Организацией экономического сотрудничества и развития для реализации программ финансовой стабилизации государств, ис­пытывающих финансовые трудности и привлекающих внешние источники централизованного финансирования бюджетного де­фицита и дефицита платежного баланса.

Рестриктивная политика монетаризма основывается на со­кращении государственных расходов и повышении налогов. Цель такой политики — сокращение покупательной способно­сти населения, уменьшение бюджетного дефицита и снижение уровня инфляции. Одновременно это вызывает замедление эко­номического роста. Сокращение спроса приводит к трудностям сбыта и падению темпов прироста выпускаемой продукции. Сдерживание спроса предприятий путем проведения жесткой денежной политики не создает условий для прироста производ­ства продукции, который может обеспечить снижение цен. При ограниченных возможностях привлечения ресурсов извне и «съеденных» инфляцией собственных средствах предприятий происходит естественное сокращение объемов производства и замедление темпов экономического роста.

В конечном счете задача сводится к переориентации ресур­сов от потребления к накоплению. Сложность ее реализации обусловлена возможным усилением стагнации производства. В условиях снижения реальной заработной платы и осложнения ситуации на рынке труда перераспределение ресурсов от потреб­ления в пользу инвестиций не происходит. Политика ограниче­ния спроса усиливает конкуренцию и возможность банкротства, а также социальную напряженность в обществе.

Противоположностью монетаризму является широко приме­няемая в последние десятилетия финансовая концепция кейнсианства. В основе ее — государственное регулирование и госу­дарственная поддержка проводимых в экономике преобразова­ний. Кейнсианство основано на экспансионистской финансовой политике, включающей расширение государственных расходов и снижение налогов, а также экспансионистской денежно-кредитной политике, связанной с расширением денежной массы в обращении.

Увеличение государственных расходов стимулирует рост производства, а значит, и рост инвестиций и вложений в чело­веческий капитал. Кроме того, расширяется покупательная спо­собность населения и совокупный спрос на товары, работы, ус­луги. Высокая покупательная способность лишь при определен­ных обстоятельствах повышает конкурентоспособность предпри­ятий и качество продукции, а эти две проблемы для российской экономики в настоящее время наиболее актуальны.

Экспансионистская политика требует жесткого контроля за ценами, так как издержки производства имеют тенденцию к росту. Контроль необходим и в связи с риском роста инфляции, процентных ставок, налогов.

Увеличение государственных расходов возможно за счет существенного повышения эффективности использования бюджетных ассигнований либо за счет роста налоговых поступлений. Рост налоговых поступлений происходит при расширении производст­ва, повышении темпов прироста выпускаемой продукции. В этом случае необязательно повышать ставки налогов, так как автомати­чески расширяется налогооблагаемая база. Темп роста расходов не должен превышать темпа роста доходов и за этим соотношением необходим государственный контроль. Для реализации такой по­литики государство должно иметь долгосрочные программы централизованных инвестиционных вложений. Кейнсианство (как и монетаризм), в чистом виде применяется в мировой финансовой практике редко, так как чревато возрастанием бюджетного дефи­цита и инфляции. Большие задачи оно возлагает на государство, требует разработки твердой и основательной законодательной ба­зы для соблюдения определенных рамок вмешательства в пред­принимательскую деятельность.

Выбор форм государственного регулирования финансов осо­бенно сложен в российской экономике при проведении струк­турных преобразований. Отсутствие достаточных накоплений в частном секторе означает невозможность быстрой переориента­ции финансирования с государственных источников на собст­венные средства предприятий. Применение мирового опыта без учета конкретных особенностей и состояния экономики России способствовало усугублению кризисных процессов.

Политика экономического роста, как правило, включает та­кой элемент государственного регулирования, как девальвацию национальной валюты, которая снижает цену продукции, а сле­довательно, и затраты на производство и реализацию, повышает ее конкурентоспособность на мировом рынке. В то же время она сдерживает внутреннее потребление из-за падения заработной платы. Девальвация приводит к удорожанию импорта и удешев­лению экспорта, возрастанию размеров внешнего долга и увеличению расходов на выплату процентов по нему. Стимулирование экспорта имеет большое значение для погашения внешних обя­зательств Российского государства. Для нормального состояния платежного баланса рост экспорта должен опережать рост импорта и покрывать возросшие расходы по обслуживанию внеш­него долга. Для внутреннего состояния экономики имеет значе­ние сокращение издержек производства и обращения, себестои­мости по уровню, превышающему снижение цен. В этом случае преимущество получает прибыль. Возрастание прибыли позво­ляет обеспечить рост инвестиций одновременно с расширением производства. Девальвация может сопровождаться рестриктивными мерами в том случае, когда значительный капитал накоп­лен в частном секторе экономики, который не коснется сокра­щения государственных расходов.

Результатом свободного ценообразования, как утверждают сторонники монетаристской школы, являются уравновешивание спроса и предложения, достижение стабильности. Кейнсианская школа считает, что цены малоподвижны и не могут быстро реагировать на состояние спроса и предложения. Поэтому изме­нение цен не служит ориентиром в рыночной конъюнктуре. Бо­лее подвижны в этом смысле объемы продаж и величина запасов товарно-материальных ценностей. Однако если цены остаются стабильными, то при снижении спроса производство также должно сокращаться. При этом значительные запасы приводят к иммобилизации оборотных средств.

Между уровнем цен и денежной массой существует тесная зависимость. Так считают монетаристы. Поэтому если бюджет­ный дефицит покрывается за счет эмиссии, то это стимулирует инфляцию и рост цен. Для устранения этого негативного явле­ния Центральный банк должен строго контролировать прирост денежной массы. Однако при недостатке денег в обращении ис­пользуются квазиденьги и другие денежные инструменты, кото­рые приводят к перераспределению доходов в пользу их эмитен­тов, а предприятия не могут защитить свои интересы при непла­тежеспособности потребителей продукции.

Кроме контроля за общей массой денег в обращении необ­ходимо поддерживать определенную структуру платежных средств, в том числе более ликвидных.

Рост цен в секторе, защищенном от конкуренции, всегда выше. Чем выше степень монополизма, тем выше инфляция издер­жек. Изменение цен приводит к изменению рыночной структу­ры, а это повышает риск, создает трудности, связанные с реали­зацией. Инфляция способствует росту стоимостного объема по­требления. Население в ожидании очередного повышения цен компенсирует потери путем приобретения товаров или иностранной валюты. Без стабильности цен насыщение рынка про­дукцией, товарами, работами и услугами невозможно. Очень важно проводить политику снижения себестоимости, так как это один из основных факторов роста цен.

Следует отметить, что высокоразвитые страны мира при формировании финансовой концепции экономического роста применяют элементы как монетаристской, так и кейнсианской систем, что приводит к появлению промежуточных теорий с множеством оттенков, основу которых составляют националь­ные государственные особенности и степень развитости эконо­мик. Экономическая эффективность и социальная справедли­вость находятся в состоянии динамического равновесия, которое определяет темпы роста производства и жизненного уровня на­селения.

Контрольные вопросы

1. В чем заключается современная концепция государственных и муниципальных финансов?

2. Охарактеризуйте основные категории, раскрывающие сущность государственных и муниципальных финансов.

3. Раскройте содержание государственной финансовой политики и влияющие на нее основные факторы.

4. Перечислите функции, выполняемые государственными и муниципальными финансами.

5.Охарактеризуйте основные принципы государственных и муниципальных финансов.

6. Какую роль в преодолении системного кризиса играют государственные и муниципальные финансы?

7. Поясните влияние государственных и муниципальных финан­сов на развитие реального сектора экономики.

Тема 2 Бюджетная система Российской Федерации.

1. Бюджетное законодательство Российской Федерации.

2. Составные части и основные принципы бюджетной системы Российской Федерации.

3. Бюджетная классификация Российской Федерации.

4. Доходы и расходы бюджетов.

1. Иерархия законодательных и нормативно-правовых актов в Российской Федерации. Бюджетный кодекс как правовая основа бюджетной системы.

2. Составные части бюджетной системы. Основные принципы построения бюджетной системы Российской Федерации. Функционирование бюджетной системы России.

3. Общие принципы бюджетной классификации. Классификация доходов бюджетов. Функциональная, экономическая, ведомственная классификация расходов. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов. Классификация видов государственного и муниципального долга.

4. Структура доходов бюджета. Доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов РФ. Доходы местных бюджетов. Содержание расходов бюджетов. Разграничение бюджетных полномочий в сфере финансирования. Капитальные расходы бюджета. Текущие расходы бюджета. Сбалансированность бюджета. Дефицит бюджета и источники его покрытия. Профицит бюджета и порядок его использования.