Местное управление

Предвосхищая анализ сущностных характеристик государственного устройства демократического типа, который будет дан в гл. 10, целесообразно отметить, что в современном мире органы местного управления или самоуправления занимают особое положение. Об

этом свидетельствует тот факт, что вопрос о характере взаимоотношений между органами местного самоуправления и структурами государственной власти является предметом постоянных споров и дискуссий среди как отечественных, так и зарубежных политиков, государственных деятелей, исследователей различных идейно-политических направлений. Одни считают их самостоятельной, независимой от государства структурой управления, а другие — составным элементом государственной власти, занимающим ее низшую ступень, или формой организации государственного управления на местах.

Анализ реального положения и функций системы местного самоуправления показывает, что истина, как говорится, находится в середине между этими двумя, на первый взгляд, противоположными позициями. Верно, что в конституциях большинства стран с демократическим типом политической системы, в том числе и Российской Федерации, местное самоуправление отделено от структур государственной власти. Имеет место конкуренция между органами государственной власти и местным самоуправлением за те или иные прерогативы и полномочия. Государство стремится полностью подчинить себе органы местного самоуправления, а эти последние в свою очередь пытаются получить как можно большую самостоятельность от центрального и регионального правительств.

В этой связи необходимо определить содержание, сходство и различия понятий «местное управление» и «местное самоуправление». О местном управлении говорят в том случае, когда его руководство назначается соответствующими государственными органами и представляет государственную администрацию на местах. Местное самоуправление теснейшим образом связано с идеей народного суверенитета, согласно которой главным и единственным источником и носителем власти является народ данной страны. В соответствии с этой идеей народ вправе установить у себя любые формы власти, которые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов. Органы местного самоуправления, будучи наиболее очевидным воплощением идеи народного суверенитета, избираются непосредственно населением соответствующего муниципального образования и подотчетны ему.

Очевидно, что местное самоуправление, с одной стороны, действует в тесном взаимодействии с центральной и региональной властями. С другой стороны, оно является самостоятельным институтом, выражающим и защищающим интересы местных сообществ, обладающим собственной легитимностью, муниципальной собственностью, налоговой базой для наполнения местного бюджета, рядом полномочий

и др., а также определенной самостоятельностью по отношению к структурам государственной власти.

В большинстве демократических стран, особенно с федеративным типом государственного устройства, предпочтение отдается местному самоуправлению. В унитарных государствах большей частью местное управление составляет нижний уровень системы государственного управления. Это особенно верно применительно к странам с авторитарными и полудемократическими режимами.

В Великобритании и США существуют только органы местного самоуправления. При этом отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Для большинства стран, таких, например, как Франция и Италия, характерна смешанная система, сочетающая в себе элементы самоуправления и государственного управления. Говоря о статусе местного самоуправления, нельзя представлять, что оно находится вне контроля государства. Так, в Великобритании государственный контроль над деятельностью местного самоуправления находится в компетенции Министерства жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии — Министерства внутренних дел, в Японии — Министерства по делам местной автономии и т. д., а в федеративных государствах — административных органов субъектов федерации.

Органы местного самоуправления не в состоянии сколько-нибудь эффективно функционировать вне государства и вопреки его воле, без учета его интересов. В этом плане органы государственной власти и органы местного самоуправления не исключают, а дополняют друг друга, они работают в тесном взаимодействии друг с другом. Нельзя забывать, что местные проблемы в конечном счете являются частью общегосударственных проблем. В этом отношении органы местного самоуправления участвуют в реализации государственной политики на местах.

Место и роль местных органов самоуправления узаконены в ряде международно-правовых документов. Среди них в первую очередь следует назвать Европейскую хартию местного самоуправления, принятую 15 октября 1985 г. В этом документе под местным самоуправлением понимаются «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Принципы и положения хартии обязательны для всех государств—членов Совета Европы. Именно с их учетом формулируются конституционно-правовые основы местного самоуправления.

Правовой статус, полномочия, задачи, функции и формы деятельности органов местного самоуправления в каждой конкретной стране определяются конституцией или специальными законами о местном самоуправлении. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления выведены из структуры государственной власти. Принцип отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти зафиксирован в ст. 12 Конституции: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение получило подтверждение в ст. 3 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого 28 августа 1995 г.

Местное самоуправление, работая в тесном контакте с населением, является одним из важнейших механизмов, призванных сократить административную дистанцию между властью и гражданами, способствовать преодолению их отчуждения от государства, приобщению людей к демократическим ценностям и институтам, воспитанию у них чувства ответственности и гражданственности.

Главная линия разграничения между государством и местным самоуправлением определяется масштабами прав, полномочий и ответственности, которыми они наделены. В большинстве стран с демократической политической системой такое разграничение осуществляется путем децентрализации властных структур и введения принципа субсидиарности, суть которого заключается в разделения прав, управленческих функций и соответственно ответственности между общенациональным, региональным и местным уровнями. Этот принцип предусматривает передачу нижестоящими уровнями вsiестоящим уровням управленческой вертикали лишь тех функций, которые они не способны эффективно осуществлять сами.

В целом в круг полномочий местного самоуправления входят все те вопросы, которые не отнесены к компетенции государственных органов федерального и регионального уровней и относятся непосредственно к сфере жизнеобеспечения данного соответствующего муниципального уровня. Такой подход получил отражение в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как отмечается в ст. 6 этого Закона, «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные

из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

К этому кругу вопросов относятся: регулирование и управление социальной и экономической жизнью людей на местах; жилищно-коммунальное обслуживание населения; обеспечение должного уровня народного образования и здравоохранения; обеспечение нормального функционирования муниципальных больниц и родильных домов, муниципальных библиотек, детских садов и спортивных площадок; предоставление медицинской помощи бездомным, домам престарелых и лицам, нуждающимся в специальном уходе; благоустройство улиц, парков, кинотеатров, театров и других общественных мест, уборка мусора и др.

В компетенцию органов местного самоуправления входят также выдача лицензий на право торговли, установление правил торговли, выделение земельных участков под строительство, выдача разрешений или запрета на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций и т. д. В некоторых странах, так, их как США, Канада, Франция, муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию.

Для выполнения своих полномочий и функций местное самоуправление нуждается в соответствующих финансовых средствах. Поэтому естественно, что в его обязанности входит обеспечение доходной части местного бюджета и распределение денежных средств по соответствующим статьям в пределах этого бюджета. Доходы формируются за счет местных налогов (муниципального подоходного, налога с земли, с доходов компаний, с собственности и др.) различных дотаций, субсидий, трансфертов, поступающих из бюджетов центрального правительства и правительств регионов. О соотношении объемов доходов, получаемых муниципалитетами за счет налогов, государственных субсидий и других источников, наглядное представление дают следующие данные: США — 65:23:12; Япония — 42:40:28; Германия — 21:45:34; Франция — 42:34:24; Бельгия — 36:54:10; Дания - 46:44:10.

Что касается положения в этой сфере в России, то здесь в настоящее время институт местного самоуправления находится на начальной стадии формирования и развития, и было бы преждевременно говорить о его разграничении по вертикали от государственной власти и утверждении как самостоятельной системы управления делами местных сообществ. Пока не развита муниципальная инфраструктура, большинство муниципальных образований находится в бедственном финансовом положении, не разработаны сколько-нибудь

эффективные механизмы предоставления им федеральным центром трансфертов и другой финансовой помощи. Другими словами, перед органами местного самоуправления, не имеющими необходимого опыта реализации возложенных на них конституцией функций, стоит множество сложнейших вопросов, которые они еще не в состоянии решать самостоятельно.

Глава 10. Демократия: принципы, установки и ценности

В политической литературе, да и в публицистике, а также в средствах массовой информации редко можно встретить какой-либо другой термин, который использовался бы столь часто, как термин «демократия». Трудно назвать также проблему, которая бы привлекала столь пристальное внимание исследователей, как проблема демократии. Эта проблема необъятна по своим масштабам, поэтому естественно, что ее освещение в учебном курсе политологии сопряжено с прямо-таки непреодолимыми трудностями. В предлагаемой главе основное внимание уделяется анализу основополагающих принципов демократии и ее конкретного институционального воплощения в лице правового государства.

10.1. Понятие «демократия»: истоки и содержание

Основные факторы и этапы формирования и эволюции либерально-демократической системы правления и идей демократии в целом совпадают с важнейшими вехами формирования и эволюции гражданского общества и правового государства. Более того, все эти три компонента в совокупности составляют основу либерально-демократической общественно-политической системы. Она связана с утверждением и легитимизацией в процессе капиталистического развития новой по сравнению со Средневековьем системы миропонимания, в которой свободный индивид признается в качестве самостоятельной единицы социального действия.

В этом контексте либерализм, особенно на начальном этапе, внес наибольший вклад в формирование и утверждение демократической формы правления и правового государства, поэтому-то и принято говорить о либеральной демократии. Однако современная демократия отнюдь не сводится к либерализму — в ее формирование значительный вклад, особенно в XX в., внесли и другие идейно-политические течения.

Демократия имеет длительную и древнюю историю, и ее можно рассматривать как результат развития западной цивилизации, особенно греческого и римского наследия, с одной стороны, и иудео-христианской традиции — с другой. Термин «демократия» происходит от греческого слова «demokratia», состоящего в свою очередь из двух слов: «demos» — народ и «kratos» — власть, правление. Обращает на себя внимание многозначность и неопределенность самого понятия «демократия».

В настоящее время термин «демократия» используется в нескольких значениях.

Во-первых, в своем первоначальном смысле он означает форму правления, при которой право принятия политических решений осуществляется непосредственно всеми без исключения гражданами, действующими в соответствии с правилами правления большинства. Эта форма известна под названием прямой демократии, или демократии участия.

Во-вторых, это форма правления, где граждане осуществляют свое право не лично, а через своих представителей, избранных ими и ответственных перед ними. Ее, как правило, называют представительной или плюралистической.

В-третьих, это форма правления, где власть большинства реализуется в рамках конституционных ограничений, имеющих своей целью гарантировать меньшинству условия для осуществления определенных индивидуальных или коллективных прав, таких, например, как свобода слова, вероисповедания и др. Это либеральная, или конституционная, демократия.

В-четвертых, термин «демократический» часто используется для характеристики любой политической или социальной системы, которая независимо от того, является ли она действительно демократической или нет, ставит своей целью свести к минимуму социальные и экономические различия, особенно те, которые вызваны неравным распределением частной собственности. Данную форму называют социальной демократией, крайним выражением которой является социалистическая демократия.

Можно привести еще множество других значений понятия «демократия». Но и сказанного достаточно, чтобы убедиться в неправомерности какого бы то ни было однозначного его толкования.

В западной политической традиции возникновение идеи демократии ассоциируется с городами-государствами Древней Греции. Платон и Аристотель в своих изысканиях по созданию систематической теории политики характеризовали демократию как один из пяти или шести главных типов правления. Греческую историю в период ее расцвета можно рассматривать как историю борьбы между демократическими

и олигархическими или аристократическими государствами, наиболее ярко выраженными представителями которых выступали Афины и Спарта.

Древнегреческая демократия во многих своих аспектах существенно отличалась от демократии наших дней. Прежде всего это была система прямого правления, при которой весь народ (точнее, совокупность свободных граждан) являлся как бы коллективным законодателем и в которой не была известна система представительства. Такое положение стало возможным в результате ограниченных размеров древнегреческого государства, которое охватывало, как правило, город и прилегающую к нему сельскую территорию, население которых крайне редко превышало 10 тыс. граждан.

В древних демократических городах-государствах каждый гражданин был наделен правом участвовать в принятии решений, касающихся его жизни и деятельности. Значительная часть граждан в течение своей жизни хотя бы раз занимали один из множества существовавших в городе-государстве выборных постов. Не было разделения между законодательной и исполнительной властями: обе эти ветви были сосредоточены в руках граждан. Политическая жизнь характеризовалась значительной активностью граждан, которые живо интересовались всеми сторонами и аспектами процесса управления.

Прямая демократия такого рода рассматривалась в качестве идеальной формы многими мыслителями Нового времени. Референдум и гражданская инициатива, сохранившиеся в конституциях ряда стран (например, Швейцарии), могут рассматриваться как элементы прямой демократии, унаследованные от прошлого представительной демократией.

Другое важное отличие античной демократии в сравнении с современной состояло в трактовке равенства. Античная демократия не только была совместима с рабством, но и предполагала его в качестве условия освобождения от физической работы свободных граждан, которые посвящали себя разработке и решению общественных проблем. Современные демократии, как правило, не признают в политической сфере какие бы то ни было различия и привилегии, основанные на социальном происхождении, классе, расе и поле.

Основополагающее значение для формирования и утверждения демократии имела возникшая в Новое время идея прирожденных, неотчуждаемых прав каждого человека на жизнь, свободу и частную собственность. Неразрывная взаимосвязь этой триады выражается в убеждении, что частная собственность — основа индивидуальной свободы. Она в свою очередь рассматривается в качестве необходимого

условия самореализации отдельного индивида, выполнения главного предназначения его жизни.

Теории демократии интегрировали в себя основной комплекс идей, относящихся к этим двум феноменам. Здесь отметим лишь то, что XX век внес свои коррективы в теорию и практику демократии. Несомненно, необходимым условием демократии в любых ее формах является политическая свобода. Но она не может быть соответствующим образом реализована там, где нет реального выбора в социальной и экономической сферах, где велико социальное неравенство.

Свобода как идеал в условиях демократии всегда соотносится с принципом справедливости. При этом надо помнить, что там, где социальное неравенство способствует подрыву принципа справедливости, необходима та или иная система перераспределения материальных благ. Рыночная система и свободная конкуренция, как показывает мировой опыт, обеспечивают наилучшие условия и возможности для роста производительности и стимулирования индивидуальной инициативы.

В то же время рыночные силы постоянно порождают социальную несправедливость, выталкивая часть граждан на обочину общественной жизни. С этой точки зрения противоречие между требованиями социальной справедливости и императивами экономической эффективности остается постоянно воспроизводящим себя противоречием современного индустриального общества.

Одной из попыток решения этого противоречия стала система кейнсианства, сыгравшая большую роль в преодолении Великой депрессии 30-х годов и построенная на постулате идеологической, политической и социально-экономической недостаточности индивидуализма, свободной конкуренции и свободного рынка. Эта система обосновала и необходимость усиления роли государства в важнейших сферах жизни общества. В противовес концепции государства — «ночного сторожа» — была выдвинута концепция государства благосостояния. Она основана на идее необходимости и возможности преодоления социальных конфликтов путем обеспечения с помощью государственного вмешательства удовлетворительных условий жизни всем слоям населения.

Сторонники государства благосостояния постулируют равную значимость экономической и социальной сфер и необходимость органического соединения свободно-рыночных отношений с социальной политикой государства, сочетания рыночных и социальных принципов, гуманизации рынка посредством разработки и реализации государством

системы социальной политики, направленной на гарантирование минимального жизненного уровня всем слоям населения.

Главную цель государства благосостояния его сторонники усматривали и продолжают усматривать в том, чтобы добиться синтеза экономической свободы, социальной защищенности и справедливости. Другими словами, в государстве благосостояния политические права дополняются социальными правами, предусматривающими предоставление всем членам общества принятого в данном обществе минимума материальных благ.