Бюджетный процесс федерального уровня

Бюджетный процесс федерального уровня — это регламентиро­ванная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению феде­рального бюджета, его исполнению и заключению, а также со­ставлению и утверждению отчета о его исполнении.

Бюджетный процесс федерального уровня охватывает следу­ющие стадии бюджетной деятельности: 1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета; 3) исполне­ние бюджета; 4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

В соответствии со ст. 164 БК РФ участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на феде­ральном уровне, являются: Президент РФ; палаты Федерально­го Собрания РФ — Государственная Дума и Совет Федерации; Правительство РФ; Министерство финансов РФ; федеральное

Финансовое право России. Особенная часть

казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Центральный банк РФ; Счетная палата РФ; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодатель­ством РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномо­чия.

1. Непосредственная работа по составлению проекта федераль­ного бюджета проводится Министерством финансов РФ. Однако ответственность за эту деятельность несет Правительство РФ.

Правительство РФ организует работу по доведению до зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ инструктивных писем об особенностях составления расчетов к проектам бюджета на очередной финан­совый год.

Составленный и согласованный проект федерального бюд­жета Правительство РФ до 15 августа вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Прави­тельство РФ вносит в Государственную Думу проекты федераль­ных законов о бюджетах государственных внебюджетных фон­дов, а также предложения о повышении минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсий. Вместе с этими документами в Государственную Думу направляются: предвари­тельные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего года; прогноз соци­ально-экономического развития Российской Федерации на оче­редной финансовый год; основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Фе­дерации на очередной финансовый год; прогноз консолидиро­ванного бюджета РФ на очередной финансовый год; основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюд­жета субъектов РФ в очередном финансовом году; федеральные целевые программы и федеральные программы по развитию ре­гионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год; федеральная адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год; рас­четы по статьям классификации доходов федерального бюдже­та, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета на очередной фи-

Глава 12. Правовые основы бюджетного процесса

нансовый год; международные договоры Российской Федера­ции, вступившие в силу для Российской Федерации и содержа­щие ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая нератифицированные международные договоры Российской Федерации о государственных внешних заимст­вованиях и государственных кредитах; программа государствен­ных внешних заимствований Российской Федерации и предое^ тавления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на очередной финансовый год, структура внешнего долга Российской Федерации по видам за­долженности и с разбивкой по отдельным государствам в очеред­ном финансовом году; структура государственного внутреннего долга Российской Федерации и программа внутренних заимство­ваний, предусмотренных на очередной финансовый год для фи­нансирования дефицита федерального бюджета; программа пре­доставления гарантий Правительства РФ на очередной финансо­вый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший период текущего года; проекты федеральных законов о приостановле­нии действия или об отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных федеральным бюджетом на очередной финансовый год.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесе­нии изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах, а также законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ. До 1 августа текущего года Прави­тельство РФ представляет в Государственную Думу проект фе­дерального закона о тарифах страховых взносов в государствен­ные внебюджетные фонды на очередной финансовый год. Кро­ме этого Правительство РФ представляет в Государственную Думу: оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год и консолидированного бюджета РФ за отчетный год; программу предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждо­му виду расходов и отчет о предоставлении средств на возврат­ной основе за отчетный год и истекший период текущего года; поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета на очередной финансовый год; проекты программ пре­доставления гарантий Правительства РФ на очередной финан-

Финансовое право России Особенная часть

совый год и отчет о предоставлении гарантий Правительства РФ за истекший финансовый год; предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержа­ние военнослужащих и гражданского персонала с указанием их штатной численности

Центральный банк РФ до 1 октября текущего года представ­ляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на оче­редной финансовый год, предварительно согласованный с Пре­зидентом РФ и Правительством РФ.

2. Получив проект федерального закона о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год, Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Госу­дарственной Думы в течение суток направляет его в Комитет-Государственной Думы по бюджету и налогам для подготовки заключения о соответствии представленных документов и мате­риалов требованиям БК РФ.

Одновременно с внесением в Государственную Думу законо­проект о федеральном бюджете на очередной финансовый год представляется Президенту РФ.

После рассмотрения указанного законопроекта в комитетах палаты он с замечаниями и предложениями депутатов выносит­ся на рассмотрение Государственной Думы, которая может об­суждать его в четырех чтениях, каждое из которых имеет свой предмет и процедуру.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год согласно Конституции РФ в течение пяти дней со дня принятия переда­ется на рассмотрение Совета Федерации. Указанный федераль­ный закон считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Феде­рации этого федерального закона обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повтор­ному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Со­вета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если при по-

Глава 12 Правовые основы бюджетного процесса

вторном голосовании за него проголосовало не менее двух тре­тей от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в те­чение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание и обнародование этого закЬна Президенту РФ отводится 14 дней. Если Президент РФ в тече­ние этого срока отклонил закон, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ).

В случае непринятия федерального закона о федеральном бюджете до начала очередного финансового года БК РФ пре­дусматривает возможность временного управления бюджетом (ст. 190). В случаях невступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государ­ственная Дума может принять федеральный закон о финанси­ровании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные орга­ны исполнительной власти производят расходование бюджет­ных средств в соответствии с указанным федеральным законом (ст 211 БКРФ)

3. Исполнение федерального бюджета — это важнейший этап бюджетного процесса, представляющий собой действия по мо­билизации и использованию бюджетных средств, в процессе исполнения которых участвуют федеральные органы исполни­тельной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица — плательщики налогов в федеральный бюджет, получатели бюджетных средств федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета по расходам означает обеспечение финансирования мероприятий, предусмотренных росписью расходов, и имеет ряд этапов: утверждение и доведе­ние бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; принятие бюджетных обязательств бюдже­тополучателями; утверждение и выверка исполнения бюджет-

Финансовое право России. Особенная часть

ных обязательств; расходы и платежи по реализованным бюд­жетным обязательствам лиц.

Исполнение федерального бюджета по доходам включает: перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального казначейства; распределение в соот­ветствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов; возврат излишне уплаченных сумм до­ходов; учет доходов федерального бюджета и отчетность о дохо­дах федерального бюджета в соответствии с бюджетной класси­фикацией.

4. Отчет об исполнении федерального бюджета осуществляет­ся на основании единой методологии, устанавливаемой Прави­тельством РФ. Правительство РФ предоставляет ежекварталь­ные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание РФ и Счетную палату РФ. Отчет об ис­полнении федерального бюджета утверждается (или отклоняет­ся) Федеральным Собранием РФ. Утвержденный отчет об ис­полнении федерального бюджета подлежит опубликованию.

§ 3. Бюджетный процесс в субъектах РФ

Бюджетный процесс на уровне субъекта РФ — это регламен­тированная нормами процессуального бюджетного права деятель­ность субъекта РФ по составлению, рассмотрению и утвержде­нию бюджета субъекта РФ, его исполнению и заключению, а так­же составлению и утверждению отчета о его исполнении.

Бюджетный процесс на уровне субъектов РФ осуществляется по тем же принципам и стадиям, присущим бюджетным про­цессам других уровней: 1) составление проекта бюджета; 2) рас­смотрение проекта бюджета, утверждение бюджета; 3) исполне­ние бюджета; 4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Детальное регулирование бюджетного процесса на регио­нальном уровне осуществляется нормативными правовыми ак­тами субъекта РФ в соответствии с федеральным законодатель­ством. Законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ разрабатывает на своей территории порядок и ус-лопия представления проекта соответствующего бюджета, рас­смотрения проекта бюджета, утверждения бюджета, его уточне­ния в ходе исполнения. Названный порядок закрепляется в за-

Глава 12. Правовые основы бюджетного процесса

коне о бюджетном процессе соответствующего субъекта РФ, нормы которого не должны противоречить федеральным нор­мативным финансово-правовым актам (например, Закон Амур­ской области от 29 декабря 1998 г. № 120-ОЗ «О бюджетном процессе Амурской области» с последующими изменениями, Закон Республики Башкортостан от 31 октября 1999 г. «О бюд­жетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Баш­кортостан» и др.).

1. Составление проекта бюджета. Составлению проекта бюд­жета субъекта РФ предшествует разработка прогнозов, планов развития и целевых программ соответствующего региона. На основании этих расчетов исполнительный орган государствен­ной власти составляет проект бюджета субъекта РФ и вносит его на рассмотрение соответствующего представительного орга­на власти. Конкретные сроки внесения проекта бюджета уста­навливаются представительным органом власти субъекта РФ самостоятельно. Правительство РФ до начала очередного фи­нансового года доводит до законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год. Министерство фи­нансов РФ организует работу по доведению до законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ инструктивных писем об особенностях со­ставления расчетов к проектам бюджетов на следующий финан­совый год. Федеральные органы власти устанавливают единые для всех территорий нормативы отчислений от регулирующих налогов и объемы финансовой помощи по каждому нуждающе­муся субъекту РФ. В свою очередь, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ предоставляют федераль­ным исполнительным органам государственной власти отчеты об исполнении бюджетов за прошлый финансовый год, а также утвержденные бюджеты на текущий финансовый год. Исполни­тельный орган государственной власти субъекта РФ вправе вно­сить свои предложения по изменению и уточнению проектиру­емых вышестоящим органом государственной власти показате­лей. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов РФ исполнитель­ный орган государственной власти предоставляет в федераль­ный орган исполнительной власти необходимые расчеты для

Финансовое право России. Особенная часть

обоснования размеров финансовой помощи. Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем исполнительном органе государственной власти. В случае их полного или частичного отклонения федеральный орган испол­нительной власти обязан совместно с заинтересованным орга­ном исполнительной власти субъекта РФ составить протокол об имеющихся разногласиях. Для рассмотрения возникающих раз­ногласий законодательные (представительные) органы государ­ственной власти на паритетных началах образуют согласитель­ную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии доводятся до сведения законодательных (представительных) органов государственной власти всех уровней. Окончательное решение принимается федеральным законодательным (предста­вительным) органом государственной власти.

Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ доводят до органов местного самоуправления соответствую­щие указания по разработке проектов бюджетов.

2. Стадия рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ в различных регионах осуществляется дифференцированно. Единым правилом является постатейное рассмотрение проекта бюджета законодательным (представительным) органом госу­дарственной власти субъекта РФ. Как правило, предваритель­ное рассмотрение проекта закона о бюджете субъекта РФ про­исходит в комитетах законодательного (представительного) органа государственной власти региона. Для более тщательного предварительного обсуждения законопроекта о бюджете коми­теты могут проводить открытые депутатские слушания. Затем комитет по бюджетным вопросам в установленный региональ­ным бюджетным законодательством срок анализирует и обоб­щает заключения комитетов и выводы депутатских слушаний и готовит сводное заключение по проекту закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год. Сводное заключе­ние направляется исполнительному органу государственной власти субъекта РФ в целях доработки указанного законопроек­та с учетом предложенных замечаний. Срок его доработки уста­навливается бюджетным законодательством субъекта РФ. Уточ­ненный проект закона о бюджете вносится на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, который в установленный срок его рас­сматривает и принимает постановление о принятии проекта

Глава 12. Правовые основы бюджетного процесса

закона о бюджете за основу либо о его отклонении. Процедура рассмотрения проекта закона о бюджете в субъектах РФ регла­ментирована по-разному. Например, ст. 9 Закона Алтайского края от 13 января 1999 г. № 1-ЗС «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» допускает рассмотрение проекта закона о краевом бюджете в двух чтениях; ст. 12 Закона Санкт-Петербурга от 5 января 1996 г. № 155-26 «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербур­ге» предписывает Законодательному Собранию Санкт-Петер­бурга рассматривать проект бюджета в трех чтениях; ст. 59 Зако­на Приморского края от 19 июня 1997 г. № 86-КЗ «О бюджет­ном устройстве и бюджетном процессе в Приморском крае» устанавливает порядок принятия закона о краевом бюджете в четырех чтениях.

В случае непринятия закона о бюджете субъекта РФ на сле­дующий год до начала нового финансового года законодатель­ный (представительный) орган государственной власти субъек­та РФ принимает постановление, предоставляющее право ис­полнительному органу государственной власти осуществлять бюджетное финансирование на определенный срок в размере 1/12 объема расходов предыдущего года.

3. Исполнение бюджета субъекта РФ относится к компетен­ции исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Непосредственное исполнение бюджета осуществляется финансовыми органами на основе годовой (с поквартальным распределением) росписи доходов и расходов бюджета, состав­ляемой в соответствии с поквартальным распределением дохо­дов и расходов этого бюджета. В настоящее время большинство субъектов РФ перешли на казначейскую систему исполнения бюджета.

Исполнение бюджета субъекта РФ начинается 1 января и заканчивается 31 декабря года, на который этот бюджет утвер­жден. Порядок совершения заключительных операций по бюд­жету устанавливается финансовым органом соответствующего субъекта РФ по согласованию с территориальным органом фе­дерального казначейства и территориальным органом Централь­ного банка РФ.

4. Отчет об исполнении бюджета субъекта РФ готовит испол­нительный орган государственной власти, ответственный за ис­полнение бюджета. Отчет составляется на основании отчетов

Финансовое право России Особенная часть

главных распорядителей бюджетных средств с обязательным со­блюдением требований бюджетной классификации. Как прави­ло, в годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ вклю­чаются также определенные документы и справочно-информа-ционные материалы: сведения о займах (ссудах), выданных из бюджета субъекта РФ, о выданных гарантиях и поручительствах по кредитам кредитных организаций; справка об использовании внутренних и внешних заимствований по каждому виду заим­ствования, условиях заимствования и сроках возврата; реестр внутреннего и внешнего долга субъекта РФ и т. п. Например, ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 7 мая 1999 г. № 94-17 «О порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполне­нии бюджета Санкт-Петербурга» предписывает губернатору горо­да представлять Законодательному Собранию Санкт-Петербурга в отчете об исполнении бюджета сведения о расходовании средств резервных бюджетных фондов, размещении остатков денежных средств бюджета города, об исполнении смет доходов и расходов по прямым получателям бюджетных средств, о доходах, получен­ных от использования имущества субъекта РФ и т. д.

Отчет об исполнении бюджета представляется соответствую­щему законодательному (представительному) органу государ­ственной власти для рассмотрения. В большинстве субъектов РФ действует правило об одновременном представлении отчета и в финансово-контрольный орган (контрольную, счетную па­лату и т. п) региона. По результатам рассмотрения законода­тельный (представительный) орган государственной власти при­нимает решение в форме закона об утверждении отчета. Утвер­жденный отчет об исполнении бюджета субъекта РФ или решение о его отклонении подлежат обязательному опублико­ванию в соответствующих официальных средствах массовой ин­формации.

При рассмотрении отчета об исполнении бюджета в испол­нительном органе государственной власти субъекта РФ может назначаться внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, осуществляемый органами Министерства финансов РФ соглас­но заключенным соглашениям между исполнительным ор­ганом государственной власти субъекта РФ и Министерства финансов РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти принимает решение по отчету об исполнении бюджета

Глава 12. Правовые основы бюджетного процесса

после получения аудиторского заключения соответствующего контрольно-счетного органа. Если в ходе внешнего аудита бюд­жета будет выявлено несоответствие его исполнения утвержден­ному, росписи доходов и расходов бюджета, бюджетным ассиг­нованиям, при условии, если не вводился режим сокращения расходов, соответствующий законодательный (представитель­ный) орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. В этом случае исполнительный орган государственной власти имеет право обратиться в прокуратуру для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законода­тельства и привлечения к ответственности виновных должност­ных лиц. Если законодательство субъектов РФ предусматривает ответственность исполнительного органа государственной влас­ти перед законодательным (представительным) органом госу­дарственной власти (досрочное прекращение полномочий, вы­ражение недоверия и др.), то последний вправе возбудить про­цедуру привлечения к ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц. После утверждения отчетов об ис­полнении бюджетов исполнительные органы государственной власти публикуют их в средствах массовой информации.