И муниципальных образований

§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)

Юридической характеристикой государства и государствен­но-территориальных образований является компетенция. По­средством компетенции раскрывается правосубъектность госу­дарственного органа, в лице которого Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования вступают в кон­кретные бюджетные правоотношения.

Государство в сфере отношений суверенитета и собственно­сти выступает как единая система органов, что дает основания считать его особым субъектом права. Однако подобная отличи­тельная черта проявляется не во всех отношениях, участниками которых становятся государственные органы, а только тех, где Российской Федерации противостоит другое государственно-территориальное образование или где государство аккумулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав осо­бой правосубъектности государства¹, которая наиболее ярко проявляется в сфере бюджетной деятельности.

Вступая в конкретные правоотношения, субъект бюджетного права приобретает новые свойства, становясь субъектом (участ­ником) правоотношения, но не теряет при этом качеств, кото­рыми он обладал до вступления в них. Понятия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в ка­честве субъектов (участников) бюджетного правоотношения

¹ См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 96— 97; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 94.

содержат в себе определенную правовую характеристику, состо­яние относительно права. Переход (трансформация) субъекта права в субъект правоотношения связан с процессом превраще­ния возможности в действительность, показывает диалектичес­кую природу названных понятий и тех социальных явлений, отражать которые они призваны.

Принципиальными элементами компетенции являюТЙя по­нятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномо­чия». Этими же понятиями оперируют Конституция РФ (ст. 5, 71—73) и бюджетное законодательство, в котором термин «компетенция» официально стал применяться к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК РФ.

Компетенция как правовая категория определяется через со­ответствующие полномочия, поэтому бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований целесообразно рас­сматривать в аспекте прав и обязанностей. Права и обязанности образуют юридическое содержание бюджетных правоотношений.

Субъективное право представляет собой гарантируемые за­коном вид и меру возможного или дозволенного поведения лица. Основой субъективного права является юридически обес­печенная многоплановая возможность, состоящая из следующих четырех элементов: возможности положительного поведения самого управомоченного, т. е. права на собственные действия; возможности требовать соответствующего поведения от право-обязанного лица, т. е. права на чужие действия; возможности прибегнуть к государственному принуждению в случае неиспол­нения противостоящей стороной своей обязанности (притяза­ние); возможности пользоваться на основе данного права опре­деленным социальным благом.

Бюджетное законодательство содержит нормы, устанавлива­ющие право-поведение Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Например, ст. 32 Федераль­ного закона «О федеральном бюджете на 2000 год» устанавлива­ла виды и размеры отчислений от федеральных налогов в бюд­жеты субъектов РФ. Статьей 2 Закона Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. № 437-КЗ «О бюджетном устройстве и бюд­жетном процессе в Краснодарском крае» установлено, что зако­нодательный (представительный) орган государственной власти

Финансовое право России. Особенная часть

Краснодарского края рассматривает и утверждает краевой бюд­жет и бюджеты территориальных государственных внебюджет­ных фондов.

Бюджетное законодательство определяет и права Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований на чужие действия, т. е. право-требование. Например, Федераль­ный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»¹ устанавли­вает целевое направление и расходование субъектами РФ средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; ст. 50 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» предписывала субъектам РФ выполнять требования бюджетного законодательства РФ и законодательства Россий­ской Федерации о налогах и сборах без каких-либо исключе­ний, дополнений и (или) особых условий.

Неисполнение обязанной стороной норм бюджетного права обусловливает наличие у Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований права-притязания. Например, БК РФ отводит часть четвертую ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ (гл. 28).

Наличие бюджетных прав дает Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям право-пользо­вание централизованным денежным фондом соответствующего уровня. Так, ст. 133 БК РФ разрешает Российской Федерации использовать средства федерального бюджета на предоставле­ние бюджетных ссуд субъектам РФ. Различные способы пользо­вания централизованным денежным фондом соответствующего уровня устанавливаются бюджетным законодательством субъек­тов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция реализуется не только в правах, но и в обязанностях субъектов права. Анализ соотношения категорий «права» и «обязанности» как элементов правового статуса Россий­ской Федерации и субъектов РФ позволяет констатировать нали­чие юридических особенностей в закреплении правового положе­ния субъектов бюджетного права. Например, п. 1 ст. 137 БК РФ предоставляет субъектам РФ право на привлечение целевых бюд­жетных ссуд на финансирование кассовых разрывов; п. 2 ст. 141 БК РФ устанавливает право органов государственной власти

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

¹ СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1.

Российской Федерации осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюд­жета. Законодательство обозначает названные (и многие другие) действия правами (используя для этого слова «вправе», «могут», «уполномочены» и др.), однако нереализация этих действий неми­нуемо привела бы к негативным финансово-правовым и социаль­но-экономическим последствиям: невозможности обеспечить фи­нансирование временных кассовых разрывов бюджета; бесконт­рольному расходованию средств федерального бюджета; необоснованному выделению бюджетных средств и нецелевому их использованию и т. п. Таким образом, отдельные бюджетные пра­ва, установленные бюджетным законодательством, носят обяза­тельный характер и сливаются с бюджетными обязанностями.

Следующим элементом правового статуса субъектов бюджет­ного права является воможность нести обязанности. Юридичес­кая обязанность включает в себя следующие четыре элемента: необходимость совершить определенные действия либо воздер­жаться от них; необходимость для правообязанного лица отреа­гировать на обращенные к нему законные требования управомо-ченного; необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.

Так, долженствования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по совершению либо воздержа­нию от определенных действий установлены, например, п. 3 ст. 229 БК РФ, обязывающим органы государственной власти обнародовать решения о сокращении бюджетных расходов.

Долженствования участников бюджетных правоотношений отреагировать на адресованные им законные требования можно проиллюстрировать на основе ст. 106 Конституции РФ, устанав­ливающей обязательное рассмотрение Советом Федерации при­нятых Государственной Думой федеральных законов по финан­совым вопросам; ст. 210 БК РФ, определяющей обязанность со­гласительной комиссии принять отклоненный Президентом РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год для преодоления возникших разногласий. '

Необходимость субъектов бюджетного права нести ответ­ственность за неисполнение законных требований является важ­нейшим условием обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве.

Финансовое право России. Особенная часть

Еще одним элементом юридической обязанности, проявля­ющимся и в бюджетных отношениях, является необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться законно принадле­жащим ему благом. Так, ст. 31 БК РФ устанавливает недопусти­мость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе ис­полнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения до­ходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; п. 1 ст. 59 БК РФ наделяет законодательные (пред­ставительные) органы субъектов РФ правом вводить региональ­ные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы, но только в пределах прав, предоставленных законодательством РФ, т. е. не вторгаясь в фи­нансовую компетенцию федерального центра. Подобные нор­мы содержит и региональное законодательство.

Таким образом, структура юридической обязанности субъек­тов бюджетного права соответствует структуре их субъективного права (являясь как бы его обратной стороной). •

Фактическое несоответствие понятия «бюджетные права» его юридическому содержанию является существенным отличи­тельным признаком бюджетной деятельности государства, обус­ловленным особым статусом и способом организации субъектов этого вида юридической деятельности.

Следовательно, бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это совокупность принадлежащих им полномочий (компетенции) в лице соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию, использованию и реа­лизации средств собственного бюджета и правовому регулирова­нию бюджетных отношений в определенных законодательством

пределах.

Понятие «бюджетная компетенция (права)» Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, ис­пользуемое в нормативных актах, представляет собой сово­купность материальных и процессуальных прав соответству­ющих законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований реализуется в конкретном взаимодействии.

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

Конкретные бюджетные полномочия установлены БК РФ и иными законодательными актами, анализ которых позволяет вы­делить общие элементы бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также особенности бюджетных прав каждого из названных субъектов.

Идентичными для Российской Федерации в целом, субъек­тов РФ и муниципальных образований можно считать бюджет­ные права на: собственный бюджет; включение в соответствую­щий бюджет закрепленных и регулирующих бюджетных дохо­дов; самостоятельное определение направлений использования средств собственного бюджета; самостоятельное расходование бюджетных средств; организацию и осуществление бюджетного регулирования на собственной территории; образование и ис­пользование целевых и резервных фондов в рамках собственно­го бюджета; объединение бюджетных средств с иными финан­совыми ресурсами или с бюджетными средствами других субъектов бюджетного права; привлечение в собственные бюд­жеты заемных средств; компенсацию из бюджета другого уров­ня в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, воз­никающих после утверждения бюджета вследствие решений органов государственной власти другого уровня; самостоятель­ное распоряжение денежными средствами, полученными в ре­зультате экономии бюджетных средств или дополнительно вы­явленных бюджетных доходных источников; правовое регули­рование отношений в сфере собственного и (в рамках компетенции) бюджетов другого уровня; судебную защиту на­рушенных прав.

Поскольку бюджетная компетенция определена правовыми актами, органы государственной власти и органы местного са­моуправления не должны уклоняться от ее реализации, выхо­дить за установленные пределы или передавать свою компетен­цию другому органу (общественной организации), если иное не предусмотрено правовыми актами.

§ 2. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации

Бюджетная компетенция Российской Федерации является ^материальной гарантией верховенства и независимости государ­ственной власти и выражает экономический аспект суверените­та России.

Финансовое право России. Особенная часть

Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить значительную совокупность полномочий, составляющих бюд-жетно-правовой статус Российской Федерации, и объединить их в следующие группы: бюджетные права России как единого суверенного государства; бюджетные права относительно феде­рального бюджета; бюджетные права относительно бюджетов субъектов РФ; бюджетные права относительно местных бюдже­тов; бюджетные права относительно бюджета Союзного госу­дарства.

К первой группе относятся права, которые осуществляются в сфере бюджетной деятельности всего государства, состоящего из субъектов РФ:

законодательное установление общих принципов организа­ции и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюд­жетного процесса для бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы, порядка осуществления заимствований Российской Феде­рацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, управления внутренним долгом соответствующих субъектов РФ, общих принципов и условий предоставления бюджетных кре­дитов. Законодательное регулирование названных сфер бюджет­ной деятельности осуществляется Российской Федерацией в пределах ее компетенции относительно установления основ фе­деральной политики в области государственного, экономичес­кого, экологического, социального, культурного и националь­ного развития. Согласно федеративному устройству государства в сфере бюджетной деятельности Российская Федерация уста­навливает основы регулирования, дальнейшая детализация ко­торых осуществляется субъектами РФ и муниципальными обра­зованиями в рамках компетенции;

право установления доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе налогов, сборов и иных обязательных платежей;

разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

установление минимальных государственных социальных стандартов норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

утверждение бюджетной классификации РФ;

установление единых форм бюджетной документации и от­четности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

установление оснований и порядка привлечения к ответ­ственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

централизация средств бюджетов других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования общегосударствен­ных мероприятий.

Бюджетная компетенция Российской Федерации относи­тельно федерального бюджета складывается из совокупности следующих прав:

право иметь федеральный бюджет;

право нормативно-правового регулирования бюджетной де­ятельности федерального уровня;

право на получение собственных доходов, включаемых в федеральный бюджет;

право на установление предельного размера дефицита феде­рального бюджета и разработку мер по его сокращению;

право самостоятельно определять направления использова­ния федерального бюджета и объем средств, выделяемых по конкретным статьям;

право утверждать состав защищенных статей текущих расхо­дов федерального бюджета;

право образовывать в составе федерального бюджета бюджет развития, резервные и иные целевые фонды;

право на утверждение в составе федерального бюджета обо­ротной кассовой наличности;

право на организацию и осуществление бюджетного процес­са относительно федерального бюджета.

Второй группой бюджетных прав России является компетен­ция по отношению к бюджетам субъектов РФ. Основополагаю­щими элементами названной группы бюджетных прав Россий­ской Федерации следует считать:

разграничение бюджетных доходов межу федеральным бюд­жетом и бюджетами субъектов РФ;

осуществление бюджетного регулирования путем утвержде­ния дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в бюджеты субъек­тов РФ и (или) путем выделения определенных форм финансо­вой помощи;

образование в числе прочих фонда финансовой поддержки субъектов РФ;

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

возмещение субъектам РФ дополнительно произведенных расходов или выпавших доходов, обусловленных действиями 'федеральных органов государственной власти;

установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав субъектов РФ.

В основе государственного устройства России федеративные начала сочетаются с самостоятельностью местного самоуправ­ления, что обусловливает выделение в бюджетной компетенции Российской Федерации третьей группы прав, в определенной степени направленных на регулирование бюджетной деятельно­сти муниципальных образований. К ним относятся:

создание правовых основ порядка аккумулирования, распре­деления и использования централизованного денежного фонда муниципального уровня;

правовое регулирование основных вопросов организации межбюджетных отношений органов местного самоуправления;

определение единых методологических подходов формиро­вания местных бюджетов;

установление минимальных государственных социальных стандартов для формирования местных бюджетов;

регулирование порядка передачи в местные бюджеты части доходов федерального бюджета для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий феде­рального уровня;

установление видов и порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты муниципальных образований;

установление порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета в фонды финансовой поддержки местного самоуправления субъектов РФ;

установление порядка компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в ре­зультате решений, принятых федеральными органами государ­ственной власти;

правовое регулирование особенностей порядка образования, распределения и использования средств местных бюджетов в приграничных и закрытых административно-территориальных образованиях;

установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований;

обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления;

осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления нормативных бюджетно-правовых актов Российской Федерации.

Следующая группа бюджетных прав Российской Федерации обусловлена заключением межгосударственного союза России и Белоруссии. Анализ содержания Договора о создании Союзного государства позволяет выделить в бюджетной компетенции Рос­сии следующую, четвертую группу прав относительно бюджета Союзного государства:

осуществление в пределах предоставленной компетенции нормативно-правового регулирования бюджетных отношений России и Белоруссии;

принятие участия в разработке, утверждении и исполнении бюджета Союзного государства;

производство ежегодных согласованных отчислений в бюд­жет Союзного государства;

осуществление до создания казначейства Союзного государ­ства исполнения союзного бюджета в части, касающейся терри­тории Российской Федерации;

судебная защита своих бюджетных прав в сфере союзного бюджета в Суде Союзного государства.

Перечисленные бюджетные права Российской Федерации в сфере бюджета Союзного государства принадлежат России как субъекту международного права, относятся к ее исключитель­ной бюджетной компетенции (т. е. не могут быть делегирова­ны иным субъектам бюджетного права) и имеют особенность, заключающуюся в наличии временного полномочия по каз­начейскому исполнению соответствующей части этого бюд­жета.

Таким образом, рассмотренная совокупность бюджетных прав Российской Федерации позволяет сделать вывод о разно­стороннем характере бюджетной компетенции Российской Фе­дерации, которая является реальным показателем уровня разви­тия федеративных отношений. Бюджетные права Российской Федерации показывают направленность осуществления бюд­жетных отношений с учетом федеративной природы государ­ства.

Финансовое право России. Особенная часть

§ 3. Бюджетная компетенция (права) субъектов РФ

Федеративное устройство государства обусловливает наделе­ние субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджет­ной деятельности, что однако не означает их полной автономии от федерального центра. Бюджетные права субъектов РФ и Российской Федерации как единого государства тесно взаимо­связаны и взаимообусловлены.

Бюджетные полномочия субъектов РФ определяются как федеральным законодательством (Конституцией РФ, БК РФ), так и нормативными правовыми актами регионального уровня, что соответствует принципу федерализма в бюджетном праве и обеспечивает комплексный подход к определению их бюджет-но-правового статуса.

Устройство российского государства на федеративных нача­лах, а также наличие местного самоуправления являются объек­тивными факторами для классификации бюджетной компетен­ции субъектов РФ относительно: собственных бюджетов; феде­рального бюджета; бюджетов муниципальных образований.

Анализ нормативных бюджетно-правовых актов позволяет выделить следующие бюджетные права субъектов РФ, в сово­купности образующие бюджетную компетенцию субъектов РФ относительно собственных бюджетов:

нормативно-правовое установление и регулирование бюд­жетного устройства и бюджетного процесса в соответствующих территориальных границах;

самостоятельное аккумулирование, использование и распре­деление централизованного в пределах субъекта РФ фонда де­нежных средств;

установление источников доходов собственных бюджетов, в том числе региональных налогов, сборов, иных обязательных платежей;

самостоятельное определение направлений расходов средств регионального бюджета;

образование в рамках собственного бюджета целевых, резерв­ных фондов, фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также оборотной кассовой наличности;

самостоятельное использование свободных бюджетных средств (т. е. доходов, дополнительно полученных на стадии

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

исполнения бюджета, суммы профицита бюджета, экономии расходов и т. п.);

детализация объектов бюджетной классификации РФ.

Развитие российского государства на принципах федерализ­ма предполагает наличие у субъектов РФ бюджетных прав по отношению к федеральному бюджету, основополагающие из которых: •**"'

получение из федерального бюджета источников доходов, за­крепленных за бюджетом субъекта РФ, и регулирующих доходов;

право на компенсацию бюджетных средств, излишне израс­ходованных или недополученных в результате принятия опре­деленных решений федеральным органом власти;

участие в законодательном процессе по принятию федераль­ного бюджета через представительство в Совете Федерации.

Приведенный перечень бюджетных прав в совокупности с механизмом по реализации показывает ту степень финансовой децентрализации, которая необходима как для самостоятельно­го развития субъектов РФ, так и для укрепления федеративных отношений в российском государстве.

Следующей сферой бюджетной компетенции субъектов РФ являются права относительно бюджетов муниципальных обра­зований. Среди них можно выделить следующие основополага­ющие права:

регулирующие: регулирование правовыми нормами бюджет­ной деятельности муниципальных образований; утверждение нормативов отчислений от регулирующих доходов в бюджетц муниципальных образований; осуществление бюджетного регу­лирования местных бюджетов;

обеспечивающие: обеспечение муниципальным образованиям минимального размера местных бюджетов; осуществление сба­лансирования местных бюджетов; предоставление бюджетам муниципальных образований финансовой помощи в порядке и формах, определенных законодательством; компенсационное возмещение финансовых потерь местных бюджетов, вызванных действиями органов государственной власти субъекта РФ;

контролирующие: осуществление контроля за бюджетной де­ятельностью муниципальных образований.

Важное значение бюджетных полномочий субъектов РФ от­носительно местных бюджетов подчеркивается в Основных по­ложениях региональной политики в Российской Федерации,

Финансовое право России. Особенная часть

утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 80S¹. В них отмечается, что путем взаимодействия органов государ­ственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправле­ния в регионе обеспечивается комплексное решение вопросов жизнедеятельности населения и тем самым политической ста­бильности.

Основы межбюджетных отношений субъектов РФ, муници­пальных образований установлены Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», определяющим участие органов государственной власти субъектов РФ в решении вопросов организации местных бюджетов, основные принципы межбюджетных отношений ре­гиональных и местных органов, порядок формирования и фун­кционирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований в бюджетах субъектов РФ (ст. 4, 9, 10). Реализуя право законодательного регулирования соответствующего круга бюджетных отношений, субъекты РФ осуществляют детализа­цию принципов межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, учитывая особенности последних. Большинство субъектов РФ закрепляют свои бюджетные права относительно местных бюджетов в законах, комплексно регулирующих бюд­жетные отношения в регионе или муниципальных образовани­ях². Однако некоторыми субъектами РФ приняты отдельные тематические законы, посвященные межбюджетным взаимоот­ношениям с муниципальными образованиями³.