Понятие, предмет и методы финансового права

Современное финансовое право как самостоятельная от­расль права и соответствующая сфера российского законода­тельства стремительно развивается, в результате чего конкре­тизируется предмет финансово-правового регулирования, об­новляются его подотрасли и институты. В частности, после вступления в действие БК РФ и НК РФ правовое регулирова­ние финансовых отношений пополнилось многими новыми для России объектами, методами, механизмами, способами, принципами и т. д.

' Постановление Конституционного Суда РФ от И ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Че­лябинского областного суда» // СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. II. Ст. 4509.

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

Подобно любой правовой общности финансовое право пред­ставляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных от­ношений. Отношения и общественные связи, возникающие между частными и публичными субъектами в процессе финан­совой деятельности государства и местного самоуправления носят многоаспектный, комплексный характер, и по своему социальному, политическому и правовому содержанию изна­чально конфликтны. Вместе с тем финансовые отношения ис­ключительно важны для жизнедеятельности всего государства, поэтому должны всесторонне изучаться финансово-правовой наукой и регулироваться правовыми нормами. Одновременно системная организация этих норм, находя свое закрепление в нормативных финансово-правовых актах, принимаемых на фе­деральном и региональном уровнях, образует систему финансо­вого законодательства.

Все отрасли права различаются между собой прежде всего по предмету правового регулирования. Поэтому, чтобы сформули­ровать понятие финансового права, необходимо выявить специ­фику общественных отношений, составляющих его предмет. Предмет правового регулирования образуют, как правило, от­ношения, характеризующиеся следующими признаками: устой­чивостью и повторяемостью, что дает законодателю возмож­ность с достаточной точностью фиксировать правоотношения субъектов; способностью к внешнему правовому контролю; на­хождением в правовом поле, т. е. под юрисдикцией права¹.

Уяснение содержания предмета финансового права позволит выделить его среди других отраслей российского права и опре­делить ту центробежную силу, которая обусловливает объедине­ние финансовых отношений в самостоятельный вид обществен­ных отношений, объективно требующих финансово-правового регулирования.

Специфика отношений, регулируемых нормами финансово­го права, состоит в том, что они складываются в особой сфере жизни общества — финансовой деятельности государства и мест­ного самоуправления. Финансовое право имеет определенные

¹ См.: Витченко А. М. Метод правового регулирования социалисти­ческих общественных отношений. Саратов, 1974; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1999 С. 351-352.

Ill

Финансовое право России. Общая часть

закономерности, которые влияют на возникновение, функцио­нирование или прекращение финансовых отношений. Некото­рыми подобными закономерностями, например, являются сле­дующие показатели финансовых отношений: имущественный характер; конформизм; властный характер; обусловленность необходимостью материального обеспечения деятельности го­сударства; изначальная конфликтность, вызванная противоре­чиями между частной и публичной формами собственности; политическая компромиссность правового регулирования.

Финансовое право не является раз и навсегда сложившимся феноменом. Оно постоянно развивается, обновляется и совер­шенствуется адекватно происходящим в стране изменениям. В настоящее время особую актуальность приобретает финансо­вый контроль, появились теоретические и законодательные ос­нования говорить о финансово-правовой ответственности, воз­растает значение процессуальной формы осуществления финан­совой деятельности и т. д. Отмеченные изменения, а также присущая финансовому праву развитая и сложная совокупность объективных закономерностей позволяют рассматривать пред­мет финансового права как совокупность однородных имуществен­ных и связанных с ними неимущественных общественных отноше­ний, складывающихся между государством (муниципальным обра­зованием) и иными субъектами по поводу аккумулирования, распределения и использования государственных фондов денежных средств, осуществления финансового контроля и привлечения к от­ветственности за совершение финансового правонарушения.

Можно выделить основные отличительные признаки отно­шений, составляющих предмет финансово-правового регулиро­вания. Эти отношения: а) имеют имущественный характер либо связаны или обусловлены имущественным характером; б) на­правлены на образование, распределение и использование госу­дарственных и муниципальных финансовых ресурсов; в) осуще­ствляются при обязательном участии как воздействующего субъекта государства или муниципального образования в лице компетентных органов.

Наиболее полное представление о структуре предмета финан­сового права дает его классификация по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от функций финансовой деятель­ности предмет финансового права образует отношения, склады­вающиеся в ходе: аккумулирования денежных средств в госу-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

дарственные или муниципальные денежные фонды; распреде­ления государственных или муниципальных денежных средств; использования государственных или муниципальных ресурсов; осуществления финансового контроля; эмиссии денежных зна­ков.

Во-вторых, в зависимости от институциональной принад­лежности выделяются отношения: бюджетные; возникающие в процессе деятельности государственных или муниципальных внебюджетных фондов; по поводу образования государственных или муниципальных доходов; по поводу осуществления госу­дарственных или муниципальных расходов; складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий, организаций, учреждений; налоговые; кредитные; страховые; относительно денежного обращения и расчетов; возникающие в процессе ва­лютного регулирования.

В-третьих, по экономическому критерию финансовые отно­шения подразделяются на финансовые и нефинансовые. Фи­нансовыми являются отношения, опосредующие движение де­нежных средств и обладающие характерными признаками фи­нансов, например: отношения по бюджетному регулированию, распределению прибыли казенного предприятия, взиманию налогов и т. д. Нефинансовыми являются отношения, в резуль­тате функционирования которых не происходит движения де­нежных средств, однако эти отношения лежат в основе финан­совых отношений и направлены на их создание, изменение или прекращение. В качестве примера таких отношений можно при­вести установление налогов, утверждение сметы предприятия, надзор Центрального банка РФ за деятельностью кредитных организаций и т. д. Иными словами подобные отношения мож­но назвать неимущественными, но связанными с имуществен­ными отношениями финансовой деятельности.

В-четвертых, по субъектному составу различают финансовые отношения, складывающиеся между: Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в лице ком­петентных органов государственной власти или органов мест­ного самоуправления по поводу распределения финансовых ресурсов государства; финансовыми и налоговыми органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с Другой стороны, относительно выполнения финансовых обяза­тельств перед государством или муниципальным образованием,

Финансовое право России. Общая часть

а также относительно распределения между ними доходов и расходов; государственными (муниципальными) финансово-кредитными органами в сфере их финансовой деятельности, а также между государственными (муниципальными) финансово-кредитными органами и юридическими или физическими ли­цами в связи с образованием и распределением кредитных ре­сурсов, централизованных страховых взносов и внесением пла­тежей в государственные (муниципальные) денежные фонды; государственными и муниципальными предприятиями, органи­зациями, учреждениями, с одной стороны, и их вышестоящими государственными (муниципальными) органами, с другой сто­роны, относительно собственных средств предприятий, учреж­дений, организаций и их распределением между отраслями на­родного хозяйства.

Проведенная классификация общественных отношений по­зволяет сделать вывод, что в предмет финансового права входят не все денежные отношения, а только определенная их часть, опосредующая процессы образования, распределения и исполь­зования государственных и муниципальных фондов денежных средств в публичных интересах. Параллельно с финансовыми существуют целые группы денежных отношений, образующие предметы правового регулирования иных отраслей права. Так, денежные расчеты по договору купли-продажи между гражда­нами относятся к сфере гражданско-правового регулирования, взыскание административных штрафов — к сфере администра­тивного права, выплата пенсий — к сфере права социального обеспечения и т. д. Таким образом, не все денежные отношения охватываются финансово-правовым регулированием. В предмет финансового права входят имущественные и связанные с ними неимущественные отношения в сфере публичной государствен­ной или муниципальной финансовой деятельности, урегулиро­ванные нормами права, как правило, с помощью метода власт­ных предписаний.

Вторым критерием для определения сущности финансового права в системе российского права служит метод правового регу­лирования. Специфика общественных отношений, в совокупно­сти образующих предмет финансового права, обусловила и осо­бенности способов государственного воздействия на эту область государственной деятельности.

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

Понятие «метод», являющееся одним из основополагающих в методологическом и мировоззренческом развитии современ­ной науки, определяется как научная абстракция, фиксирую­щая совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности, подчиненных ре­шению конкретной задачи.

Методы осуществления финансовой деятельности являются важным составляющим элементом финансового права, посколь­ку отражают качественную сторону финансовой деятельности и позволяют судить о характере внутригосударственных взаимо­отношений.

Метод финансово-правового регулирования — это обусловлен­ная публичностью и финансовой значимостью совокупность специ­фических юридических признаков финансового права, в которых концентрированно выражаются соответствующие его содержа­нию и местоположению в системе российского права средства и способы регулирования финансовых отношений.

Вопрос о методе финансового права весьма актуален, ибо от его решения зависит практическое осуществление государством (муниципальными образованиями) права собственности на цен­трализованные и децентрализованные фонды денежных средств.

При этом необходимо иметь в виду, что при регулировании финансовых отношений один и тот же правовой прием приме­няется различными подотраслями и институтами финансового права. Несмотря на это структура отраслевого метода властных предписаний остается неизменной, а отдельные правовые при­емы могут переходить от одного правового метода к другому, не разрушая их структуры. Таким образом, задачей методологии финансового права является выявление сущности, пределов и особенностей «преломления» методов относительно регулиро­вания финансово-правовых институтов.

Понятие метода финансового права ни в коей мере не следу­ет связывать только с какой-то одной юридической особеннос­тью: это всегда совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия данной отрас­ли права на отношения финансовой сферы.

Методология финансового права обусловлена регулируемы­ми имущественными и связанными с ними неимущественными отношениями, которые в свою очередь вызваны законодателем к жизни необходимостью формирования государственной (му-

Финансовое право России. Общая часть

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

ниципальной) собственности в виде централизованных и децен­трализованных фондов денежных средств — бюджетов, внебюд­жетных фондов, финансов предприятий и т. д.

Держателем и распорядителем фондов денежных средств как публичной собственности соответствующего уровня является государство или муниципальное образование, вступающее в финансовые правоотношения посредством своих компетентных органов. Но выступают эти органы в финансово-правовом обо­роте либо в виде органов — носителей государственного сувере­нитета, либо в качестве органов — юридических лиц или бюд­жетных учреждений. Поэтому и методы финансово-правового воздействия на иных участников финансовых правоотношений различны: в первом случае проявляется императивность, во вто­ром — относительная диспозитивность.

Среди общих методов, применяемых в финансовом праве, наиболее ярко выделяется императивный метод. Императивный метод воздействия на финансовые отношения представляет способ властных предписаний, сочетающий в себе нормы-зап­реты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в отдельных подотраслях или институтах может иметь особенности.

Императивный (властный) характер финансовой деятельно­сти государства присущ в силу того, что государство самостоя­тельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных де­нежных фондов. В процессе финансовой деятельности перио­дически возобновляются, повторяются и моделируются факти­ческие ситуации, осуществляются реализация правового статуса субъектов финансового права, регулирование, охрана, устойчи­вость и изменение общественных отношений финансовой сфе­ры. Волевой характер финансовой деятельности детерминиро­ван и тем, что в процессе ее выполнения происходят осмысле­ние, познание и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Субъекты фи­нансового права осознают юридический смысл своей компетен­ции, полномочий, поставленных перед ними целей и задач, необходимость соблюдения финансовой дисциплины, применя­ют адекватные методы финансово-правового регулирования, познают меру позитивной и ретроспективной ответственности за свои действия.

Особенностью проявления метода властных предписаний в финансовом праве следует считать расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами.

Очевидно, что в финансовом праве преобладает метод импе­ративного регулирования, которому характерны предписания и , запреты. Это объясняется публичной природой финансовых отношений и их значимостью для нормального функциониро­вания всего государства в целом. Действительно, содержание значительной части норм финансового права составляют влас-теотношения. В предопределяемых финансовым правом обще­ственных отношениях, как правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъектов финансового права единой управляющей воле, выразителем которой может высту­пать Российское государство в целом, субъекты РФ, муниципаль­ные образования либо уполномоченные органы, представляющие государство или муниципальное образование и юридически на­деленные властными полномочиями. Именно выражение фи­нансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет императивные способы воздействия на иных участников финансовых отношений и обосновывает юридическое неравенство субъектов финансового права.

Таким образом, императивный метод правового регулирова­ния представляет собой не просто специфический способ воз­действия на общественные отношения относительно государ­ственного (муниципального) права собственности на централи­зованные и децентрализованные денежные фонды, а служит выразителем основных особенностей финансового права, отра­женных в сфере имущественного регулирования.

Преобладание в финансовом праве императивных методов правового воздействия не исключает возможность управляемой стороны влиять на принятие решения управляющей стороной. Развитие рыночной формы экономики и федеративной формы государства обусловливает применение согласительных проце­дур, обсуждение принимаемых решений, договорных методов Регулирования финансовых отношений и т. п.

Развитие Российской Федерации в новых экономических и

осударственно-политических условиях обусловило расширение

рименения диспозитивного метода правового воздействия на

Финансовые отношения. Диспозитивный метод более присущ

II

Финансовое право России. Общая часть

гражданскому праву, поэтому его «проникновение» в сферу финансового права свидетельствует о допустимости законодате­лем в некоторой степени сочетания частных и публичных инте­ресов. Безусловно, в силу специфики финансового права на­званный метод не является аналогом способа правового регули­рования гражданских отношений. Относительно публичной финансовой сферы диспозитивность следует рассматривать в качестве предоставления субъектам финансового права извест­ной альтернативной возможности выбора вариантов поведения в рамках финансового законодательства.

Например, БК РФ в определенных случаях предусматривает возможность возникновения бюджетно-правовых отношений, построенных на принципе юридического равенства сторон, а также свободу вступления в бюджетно-правовые отношения. Складываются именно такого рода горизонтальные межбюджет­ные отношения, основанные на равенстве бюджетных прав субъектов РФ, равенстве бюджетных прав муниципальных об­разований.

Диспозитивные начала проявляются и в межбюджетных от­ношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, что свидетельствует о признании субъектов РФ равноправными участниками бюджетных отношений. Так, нормативы финансо­вых затрат на предоставление государственных услуг и нормати­вов минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ по согласованию с субъектами РФ (ст. 132 БК РФ). В равной степени субъекты РФ и муниципальные об­разования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации (п. 2 ст. 102 БК РФ).

Свидетельством допустимости диспозитивности в публичных отношениях могут служить нормы БК РФ, допускающие возник­новение публичных бюджетных правоотношений на основании юридических фактов, вытекающих из частных гражданских пра­воотношений. Так, установлена возможность распределения бюджетных денежных средств не только ранее известными ме­тодами финансирования и кредитования, но и посредством го­сударственного (муниципального) заказа и государственных (муниципальных) закупок, представляющих собой договор, за­ключенный органами государственной власти или органами

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации____________5^

местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномо­ченным органом или организацией от имени Российской Феде­рации, субъекта РФ или муниципального образования с физи­ческими и юридическими лицами в целях обеспечения государ­ственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 72 БК РФ).

На основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, предоставляются бюджет­ный кредит или бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными уни­тарными предприятиями (п. 1 ст. 76, п. 1 ст 80 БК РФ).

Гражданско-правовые отношения в сфере страхования также могут вызывать к жизни публичные финансовые отношения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответ­ственности владельцев транспортных средств»¹ государство вып­лачивает инвалидам, получившим транспортные средства через органы социальной защиты, компенсации страховых премий по договору обязательного страхования. Компенсация предостав­ляется за счет средств федерального бюджета в размере 50 про­центов от суммы страхового взноса. В рассмотренном примере гражданско-правовая сделка по страхованию выступает юриди­ческим фактом, порождающим бюджетные правоотношения.

Проявление относительной диспозитивности наблюдается и в регулировании БК РФ отношений в сфере государственных и муниципальных кредитных отношений. Например, ст. 98—100 БК РФ устанавливают в качестве форм существования долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муници­пальных образований кредитные соглашения и договоры; на основе соглашения между кредитором и должником осуществ­ляется реструктуризация государственного или муниципально­го долга (ст. 105 БК РФ); на основе специальных соглашений осуществляется выполнение Центральным банком РФ или дру­гим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства РФ по размещению долго­вых обязательств Российской Федерации, их погашению и вы­плате доходов в виде процентов (ст. 119 БК РФ).

На договорной основе могут привлекаться кредитные орга­низации для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе (п. 1 ст. 156 БК РФ).

¹ СЗ РФ. 2002 № 18 Ст. 1720.

Финансовое право России. Общая часть

Внешнее юридическое выражение метод диспозитивности находит и в установлении государством рекомендательных фи­нансово-правовых норм. В современных условиях способ реко­мендаций приобретает новую актуальность и наиболее ярко показывает обусловленность финансовой деятельности федера­тивным устройством государства. Так, ежегодные законы о фе­деральном бюджете содержат определенные указания субъектам РФ, выполнять которые не обязательно, но в целях реализации единой финансовой политики — желательно. Например, ст. 9 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О феде­ральном бюджете на 2000 год»¹ рекомендовала субъектам РФ консолидировать в соответствующих бюджетах средства регио­нальных внебюджетных фондов, образованных за счет специ­альных налогов, сборов и иных поступлений.

В финансовом праве метод диспозитивности носит услов­ный характер и его действие имеет определенные особенности, обусловленные в первую очередь приоритетом публичных инте­ресов. Согласование каких-либо условий финансовой деятель­ности возможно только в случаях, прямо оговоренных финан­совым законодательством. Во многих случаях применение ме­тода согласования, выбора правил поведения предшествует принятию нормативного правового акта или заключению дого­вора (соглашения), нормы которых становятся обязательными для субъектов финансового права. Последующее регулирование согласованных форм финансовой деятельности осуществляется императивным методом.

Правовое воздействие на финансовые отношения не должно являться исключительно субъективным подходом законодателя, поскольку несоответствие метода правового регулирования предмету правового регулирования приводит к невозможности реализации норм финансового права на практике. В результате правового регулирования финансовых отношений неадекватны­ми способами нормы финансового права либо бездействуют, либо вызывают негативную реакцию со стороны общества.

С помощью методов финансового права осуществляется ре­формирование взаимоотношений субъектов финансового права на основе совокупности или системы целенаправленных средств для дальнейшего развития финансовой деятельности в соответ-

¹ СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 10.

Глава 3 Финансовое право Российской Федерации

ствии с государственным устройством и публичными потребно­стями общества.

Названные характерные черты методов правового воздей­ствия в сочетании с финансово-правовым механизмом являют­ся основными элементами юридического режима правового ре­гулирования финансовых отношений, при наличии которых финансовое право является самостоятельным правовым образо­ванием в системе российского права.

Таким образом, наличие самостоятельного предмета и соот­ветствующих методов воздействия позволяет утверждать, что финансовое право представляет собой самостоятельную публич­но-правовую отрасль российского права, которая регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финан­совой деятельности государства или местного самоуправления. Посредством этой отрасли права государство воздействует на систему специфических однородных общественных отношений, возникающих относительно аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов, осуществления финансового контроля, денежной эмис­сии и привлечения к ответственности за совершение финансо­вых правонарушений.

Следовательно, финансовое право — это отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимуществен­ные отношения, возникающие в процессе аккумулирования, распре­деления и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства или муниципальных образо­ваний в целях осуществления публичных функций.

С помощью финансового права государство реализует свою экономическую функцию. Объективная необходимость регули­рования финансовых отношений существует в любом обществе, поскольку таким образом государство на основе специфических императивных средств получает возможность влияния (воздей­ствия) на формирование имущественных отношений путем пря­мого или косвенного вмешательства.