Правовые формы финансовой деятельности государства и местного самоуправления

Финансовая деятельность, как и иная деятельность государ­ства, осуществляется в правовой форме, влекущей правовые последствия, и в неправовой форме, не влекущей правовых последствий. Правовой формой осуществления государственной деятельности является однородное по своим внешним призна­кам (характеру и юридическим последствиям) функционирова­ние государственных органов по руководству обществом путем принятия правовых актов.

Финансово-правовые акты — это решения органов государ­ственной власти или органов местного самоуправления, принятые в определенной форме, в пределах соответствующей компетенции и регулирующие вопросы финансовой деятельности.

Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам, по юридической при­роде, по органам, их издающим, по сферам регулируемых отно­шений и др.

Правовая форма финансовой деятельности является резуль­татом воплощения в жизнь функционального взаимодействия государства и права. Имея четко обозначенную функциональную направленность, правовая форма финансовой деятельности госу-

¹ Ведомости РФ. 1993. № 2. Ст. 56.

Глава 2 Финансовая деятельность государства и образований_____35

дарства опосредует только специальные функциональные задачи правового характера, решение которых сопровождается право­выми или организационно-правовыми последствиями. В дея­тельности государства выделяются три формы, которые в пол­ном смысле являются правовыми: правотворческая деятель­ность; правоучредительная деятельность; правоприменительная деятельность. Каждая из этих форм отличается сложным пред­метным содержанием, структурой и механизмом детерминации, различными правовыми последствиями.

Федеративное устройство России обусловливает и особенно­сти правовой формы ее финансовой деятельности, выражающие­ся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, оп­ределенном соотношении нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ по предметам со­вместного ведения, договорном аспекте разграничения предме­тов ведения и т. д. Однако важно отметить, что федеративная природа Российского государства придает правовой форме фи­нансовой деятельности как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ объективно необходимую унификацию, выража­ющуюся в следующем:

а) правовая форма финансовой деятельности обоих уровней обусловлена реализацией Российской Федерацией и субъектами РФ соответствующей финансовой компетенции;

б) правовая форма представляет собой однородную по своим внешним признакам и содержанию деятельность уполномочен­ных государственных органов;

в) правовая форма финансовой деятельности реализуется в рамках специфических правоотношений, имеющих однотип­ный объектно-субъектный состав каждого территориального уровня;

г) результаты осуществления финансовой деятельности вы­ражаются в правовых актах, имеющих определенное соподчине­ние, обусловленное характером взаимоотношений федерально­го центра и субъектов РФ.

Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня — это письменный документ, принятый федеральным органом госу­дарственной власти в пределах своей компетенции, имеющий офи­циальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование финансовой деятельнос­ти. Нормативные финансово-правовые акты федерального Уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности,

Финансовое право России Общая часть

отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения Российс­кой Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Полифункциональность финансо­вой деятельности государства обусловливает и разносторонний характер общественных отношений, регулируемых нормативны­ми финансово-правовыми актами федерального уровня.

Среди нормативных финансово-правовых актов федерально­го уровня выделяются законы и подзаконные акты.

Федеральные законы принимаются по различным сферам финансовой деятельности государства, например: федеральные законы от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классифи­кации Российской Федерации»¹, от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»², от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»³, федеральные законы «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации», от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном кон­троле»⁴, законы по отдельным видам налогов и др.

Впервые среди нормативных финансово-правовых актов фе­дерального уровня появились кодексы: БК РФ и НК РФ (часть первая).

Во исполнение федеральных законов по вопросам финансо­вой деятельности федеральные органы государственной власти принимают подзаконные акты, например: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собирае­мости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения»⁵; постанов­ление Правительства РФ от 5 июня 2003 г. № 328 «Об утверж­дении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах федерального каз­начейства»⁶.

Нормативный финансово-правовой акт субъекта РФ — это письменный документ, принятый органом государственной власти

¹ СЗ РФ.

² СЗ РФ

³ СЗ РФ

⁴ СЗ РФ ⁵СЗ РФ ⁶ СЗ РФ.

1996 № 34. Ст. 4030 1996 № 6. Ст 492

2002. № 28. Ст. 2790. 2003 № 50. Ст 4859. 1996. № 35. Ст. 4144

2003. № 23. Ст. 2241.

Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований 37

субъекта РФ в пределах своей компетенции, имеющий официаль­ный характер и обязательную силу, выражающий властные веле­ния и направленный на регулирование финансовых отношений внут­ри соответствующего субъекта РФ.

Нормотворчество субъектов РФ в финансовой сфере обус­ловлено наличием у них собственной финансовой компетенции. Разносторонний характер финансовой деятельности субъектов РФ обусловил наличие в региональной правовой системе нор­мативных актов, регулирующих бюджетные, налоговые, кредит­ные и тому подобные отношения. Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ принимаются и по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образова­ний.

Систему нормативных финансово-правовых актов субъектов РФ образуют законы и подзаконные акты.

В качестве примеров можно назвать Закон Ханты-Мансийс­кого автономного округа от 8 октября 1999 г. № 60-од «О бюд­жете развития Ханты-Мансийского автономного округа», Закон Республики Татарстан от 22 мая 1997 г. № 1181 «О государствен­ном долге Республики Татарстан», Закон Амурской области от 9 февраля 1999 г. № 131-ОЗ «Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амурской об­ласти», законы по отдельным видам региональных налогов, льгот по их взиманию, деятельности региональных внебюджет­ных фондов и т. д.

Некоторые субъекты РФ в процессе нормотворчества в фи­нансовой сфере используют кодификацию. Например, в Хаба­ровском крае принят Бюджетный кодекс Хабаровского края.

В целях развития финансовых законов уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ принимаются подзаконные финансово-правовые акты нормативного содержа­ния, например: распоряжение Правительства Республики Буря­тия об утверждении Положения о порядке предоставления бес­процентной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов из республиканского бюджета; постановление Правительства Республики Калмыкия от 29 декабря 2001 г. № 364 «Об утверж­дении Положения о ведении Государственной долговой книги Республики Калмыкия»; постановление администрации Кеме­ровской области от 23 апреля 2003 г. № 64 «Об утверждении условий эмиссии и обращения облигаций государственного об-

Финансовое право России. Общая часть

лигационного займа Кемеровской области»; постановление пра-1 вительства Кировской области от 21 января 2003 г. № 33/13 «Об утверждении Положения о порядке финансирования меропри­ятий за счет средств платы за землю» с последующими измене­ниями.

Финансово-правовой акт органа местного самоуправления — это публичный, официально обозначенный документ, принятый управомоченным органом местного самоуправления, имеющий юри­дическую силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование властных отношений.

Акты, принимаемые муниципальными органами образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования фи­нансовых отношений муниципального образования.

Ведущим финансово-правовым актом местного самоуправ­ления является устав соответствующего муниципального обра­зования: района, города, района в городе, поселка. Статья 8 Фе­дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает опре­деленные требования к содержанию устава муниципального образования, в числе которых — финансовая основа осуществ­ления местного самоуправления, вопросы компетенции органов местного самоуправления. Нормы, регулирующие финансовую основу муниципального образования, как правило, выделены в уставах отдельной главой и устанавливают состав местной фи­нансовой и бюджетной систем, права органов местного самоуп­равления в финансовой сфере, взаимодействие органов местно­го самоуправления с органами государственной власти. Напри­мер, гл. 5 Устава города Пензы «Финансово-экономическая основа городского самоуправления» закрепляет состав финан­совых ресурсов города; финансовую компетенцию органов мес­тного самоуправления; состав доходов городского бюджета; по­рядок обеспечения органами государственной власти минималь­ного городского бюджета; финансирование делегированных полномочий; основы установления местных налогов и сборов; порядок образования целевых внебюджетных фондов; кредит­ные отношения муниципального образования. Устав города-ге­роя Смоленска (городского муниципального образования) осо­бо выделяет вопросы внешнеэкономической деятельности орга­нов местного самоуправления (ст. 48). Следует отметить, что уставы муниципальных образований в значительной мере дуб-

Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований

лируют нормы федеральных законов и законов субъектов РФ в финансовой сфере. Однако подобное воспроизведение норм законов осуществляется с одновременной их адаптацией к мес­тным условиям и традициям, в результате чего у населения фор­мируется более четкое представление о сущности муниципаль­ной финансовой деятельности как публичной категории в рам­ках всего государства. ^

Устав муниципального образования подлежит государствен­ной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Подобная регистрация является гарантией законности дея­тельности органов местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере.

Органы местного самоуправления, являясь органами пуб­личной власти на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности наделены правом издавать норма­тивно-правовые и правоприменительные акты: постановления, решения, положения, примерные положения, временные поло­жения, типовые положения, правила, временные правила, ин­струкции, временные инструкции, типовые договоры, регла­менты. Более конкретизированное регулирование видов и со­держания правовых актов органов местного самоуправления осуществляется конституциями и уставами субъектов РФ, регио­нальными законами о местном самоуправлении, местных рефе­рендумах, выборах, сходах и собраниях граждан, а также уста­вом соответствующего муниципального образования. Напри­мер, Устав города Воронежа предписывает администрации города принимать постановления по вопросам экономического развития, использования финансовых ресурсов.

Наиболее часто различные аспекты муниципальной финан­совой деятельности оформляются решениями представительных органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления принимают решения по таким важ­ным сферам муниципальной финансовой деятельности, как бюджетное устройство и бюджетный процесс, система местных налогов и сборов, размер ставок и предоставление льгот по мест­ным налогам и сборам, кредитные отношения, внебюджетные фонды и т. п. В данном контексте уместно выделить решение Тюменской городской Думы от 27 мая 1999 г. № 437 «Об утвер­ждении Положения о порядке предоставления целевых займов (кредитов) из бюджета города»; решение Смоленского город-

Финансовое право России Общая часть

ского Совета от 30 апреля 1999 г. № 372 «О предоставлении льгот по местным налогам и сборам» и др. Примечательно, что принятие решений по определенным вопросам финансовой де­ятельности муниципальных образований осуществляется по ус­ложненной процедуре: как правило, рассмотрение проектов финансовых решений представительным органом возможно только при наличии заключения местной администрации или согласия главы местной администрации. Так, согласно Уставу города Саратова решения Саратовской городской Думы относи­тельно расходования городских финансовых и материальных ресурсов, изменения налогов^ сборов, пошлин и иных платежей либо изменения структуры финансовой компетенции исполни­тельных органов местного самоуправления, вступают в силу при наличии согласия мэра города (ст. 19). Однако сказанное не означает подчиненности в сфере финансовых отношений пред­ставительного органа местного самоуправления исполнительно­му. Напротив, решения выборных представительных органов местного самоуправления имеют наибольшую юридическую силу, обусловленную финансовой компетенцией и выборным (представительным) характером принимающего их органа.

Особое место в системе финансово-правовых актов органов местного самоуправления занимают положения выборных орга­нов местного самоуправления, устанавливающие правовой ста­тус различных финансовых институтов муниципального уров­ня. Например, Устав города Саратова определяет, что вопросы бюджетного процесса, внебюджетных целевых, резервных, ва­лютных фондов, а также правовой статус Контрольно-счетной палаты регулируются положениями городской Думы (ст. 18); Положение «О Контрольно-счетной палате Пензенской город­ской Думы» устанавливает правовой статус этого контрольного органа и т. п.

Следующей группой финансово-правовых актов местного уровня следует считать акты исполнительных органов (местной администрации, главы муниципального образования, должност­ных лиц функциональных подразделений). Названные акты находятся в подчиненном отношении к актам представительно­го органа, о чем свидетельствуют перечень финансовых вопро­сов, решаемых исполнительным органом местного самоуправ­ления, обязательность решений представительного органа для главы муниципального образования и право выборного органа

Глава 2 Финансовая деятельность государства и образований 41

отменять или приостанавливать действие актов местной адми­нистрации в случае несоответствия закону или уставу муници­пального образования. В качестве примеров уместно привести постановление администрации города Томска от 6 мая 1998 г. № 316 «Об утверждении плана мероприятий по изысканию до­полнительных источников бюджетных средств на 1998 год»; постановление мэра города Смоленска от 31 января 199Z г. № 142 «Об упорядочении системы местных налогов и сборов»; постановление Главы города Екатеринбурга от 18 марта 1999 г. № 243 «Об исполнении бюджета города Екатеринбурга за 1998 год» и др.

Финансово-правовые акты органов местного самоуправле­ния должны соответствовать федеральным законам, законам субъекта РФ, подзаконным актам органов государственной вла­сти Рассматриваемые акты могут быть предметом рассмотре­ния в суде общей компетенции и арбитражном суде; надзор за соблюдением законности в финансово-правотворческой дея­тельности органов местного самоуправления осуществляется органами прокуратуры.

Таким образом, можно выделить следующие характерные признаки финансово-правовых актов органов местного самоуп­равления: подзаконность; пространственная ограниченность их юридической силы; обязательность для исполнения всеми граж­данами, предприятиями, учреждениями, расположенными в границах соответствующего муниципального образования; от­сутствие необходимости утверждения со стороны органов госу­дарственной власти; возможность обжалования в судебном по­рядке или опротестования в порядке прокурорского надзора.

Однако следует отметить, что многие финансово-правовые акты органов местного самоуправления не публикуются, что является прямым нарушением принципа гласности финансовой деятельности.

Среди финансово-правовых актов по своему содержанию особо выделяется большая группа финансово-плановых актов

Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые соот­ветствующими субъектами (государственными, муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями) в про­цессе своей финансовой деятельности и содержащие плановые по­казатели по аккумулированию, распределению и использованию финансов на определенный период.

Финансовое право России. Общая часть

К числу финансово-плановых актов можно отнести прогно­зы социально-экономического развития Российской Федера­ции, субъектов РФ и муниципальных образований, бюджеты всех уровней бюджетной системы; бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов; сметы бюджетных уч­реждений; финансовые планы государственных и муниципаль­ных унитарных предприятий; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций и др. Финансово-плановые акты имеют юридическое значение и по­рождают юридические последствия, поскольку оформляются актами соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.

Например, относительно прогнозов социально-экономичес­кого развития Конституционный Суд РФ отметил: «Будучи фи­нансово-плановыми актами, прогнозы социально-экономичес­кого развития сельских, поселковых муниципальных образова­ний могут использоваться субъектами Российской Федерации при утверждении форм и видов финансовой помощи соответ­ствующим муниципальным образованиям»¹.