Понятие и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Категория «финансовая деятельность» — сравнительно новое понятие, которое получило разработку в учебном пособии М. А. Гурвича1 и подробно было проанализировано в учебнике под редакцией Е. А. Ровинского2, а затем в некоторых модификациях воспроизводилось в более поздних учебниках, учебных пособиях и научных исследованиях. Категории «финансовая деятельность» присущи целостность, глобальность и основательность, реализуемые через совокупность принципов финансового права.
Объективная необходимость денежных отношений обусловливает наличие специальной финансовой деятельности государства. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает необходимой и составной частью механизма социального управления, представляет собой отраслевое проявление (разновидность) государственной и, соответственно, юридической деятельности. Обеспечивая движение денежных средств в интересах всего общества, финансовая деятельность государства и муниципальных образований носит публичный характер, т. е. независимо от того, кто является участником конкретно-определенных финансовых правоотношений (госу-
1 См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право: Учебное пособие. М., 1952. С. 17.
2 См.: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 20.
Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований
дарство, субъект РФ, муниципальное образование или их органы, должностные лица), по своей сути, форме и методам правового регулирования финансовая деятельность всегда публична с соответствующим распределением предметов ведения и компетенции. Поэтому финансовая деятельность в тех или иных формах осуществляется всеми органами государства.
Финансовая деятельность государства заключается в правомерном поведении субъектов финансового права, направленном на сохранение либо совершенствование юридического механизма регулирования финансовых отношений. Основными направлениями воздействия на механизм финансово-правового регулирования со стороны финансовой деятельности являются правотворчество, правореализация и государственное принуждение.
Финансовая деятельность государства — это основанная на правовых нормах публичная деятельность субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов общего значения.
Финансовая деятельность государства характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются аккумулирование, распределение и использование денежных фондов в целях выполнения своих задач и функций.
Содержание финансовой деятельности государства определяется спецификой ее объекта, в качестве которого выступает финансовое право во всем многообразии конкретных проявлений правовых норм, правоотношений, правового регулирования и правового сознания. В процессе осуществления финансовой деятельности государство сохраняет либо, наоборот, изменяет сложившийся порядок публичных имущественных отношений. Таким образом, результатом финансовой деятельности становятся юридически значимые последствия, наступление которых желательно для государства (совершенствуется сфера правового регулирования финансовых отношений, складываются позитивные финансовые правоотношения).
Осуществляя финансовую деятельность, государство решает две взаимосвязанные цели — статистическую и динамическую. Статистическая цель подразумевает определенную «консервацию» финансового состояния государства, сохранение уже достигнутого уровня стабильности и равновесия в доходах и расхо-
Финансовое право России. Общая часть
дах централизованных денежных средств, межбюджетных отношениях, валютном регулировании и т. п. Динамическая цель направлена на непрерывный процесс правового совершенствования, реформирования и развития финансовых отношений. Названные цели формируют своеобразные программу-минимум и программу-максимум финансовой деятельности государства. Основной же целью Российской Федерации как социального государства является финансовое покрытие затрат на осуществление социально заказанных программ. Необходимо обратить внимание, что указанная цель предполагает реализацию ближайших (промежуточных) целей этой деятельности: сбор государством запланированных денежных средств в свои бюджетные фонды и запланированное использование денежных средств для решения государственных задач.
Финансовой деятельности свойственны многие характерные черты, присущие любой юридической деятельности. Вместе с тем она имеет свои специфические признаки, к числу которых относятся:
а) обязательное участие государства или муниципальных образований в лице их компетентных органов;
б) направленность на принятие юридически значимых решений посредством реализации государством правотворческой функции;
в) оформление принятого юридически значимого решения в соответствующих нормативных правовых актах, имеющих официальный и общеобязательный характер;
г) юридическое значение ее результатов не только для публичных субъектов (государства и муниципальных образований), но и для иных субъектов финансового права;
д) ее осуществление в целях оптимизации и эффективности получения юридически значимых результатов в строго установленном порядке, т. е. посредством аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств.
Различия в сферах общественных отношений, охватываемых финансовой деятельностью, субъектах, осуществляющих финансовую деятельность, территориальных уровнях, формах, функциях и т. д. позволяют классифицировать эту правовую категорию по нескольким основаниям. Так, в зависимости от сфер общественных отношений, регулируемых финансовым правом, можно
Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований 21
выделить: бюджетную деятельность государства и муниципальных образований; налоговую деятельность государства и муниципальных образований; кредитную деятельность государства и муниципальных образований; финансовую деятельность государственных и муниципальных предприятий; государственную деятельность в сфере обязательного страхования; государственную и муниципальную деятельность в сфере внебюджетных фондов.
Являясь разновидностью финансовой деятельности, каждый из ее видов несет в себе все сущностные характеристики первой, но имеет и специфические особенности, проявляющиеся в круге субъектов (участников) и их финансовой компетенции (правах), объекте воздействия, действии во времени, наличии определенных целей.
В зависимости от территориального уровня, на котором осуществляется аккумулирование, распределение и использование финансов, различают финансовую деятельность государства (Российской Федерации и субъектов РФ) и финансовую деятельность муниципальных образований.
Финансовая деятельность субъекта РФ — это осуществление им функций по планомерному аккумулированию, распределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов) субъекта РФ в целях реализации его задач и функций.
Финансовая деятельность субъекта РФ осуществляется на основе тех же принципов, методов и форм, что и финансовая деятельность государства в целом, однако ей присущи собственные основополагающие характерные признаки: финансовая деятельность субъекта РФ выражает его государственную самостоятельность (в рамках Конституции РФ); в процессе финансовой деятельности осуществляются функции аккумуляции, распределения и использования денежных средств в целях обеспечения публичных интересов соответствующего субъекта РФ; функции финансовой деятельности субъекта РФ осуществляются специально создаваемыми органами по поручению соответствующего региона и от его имени, а также другими органами, которым субъект РФ передает часть своих полномочий в сфере финансовой деятельности; финансовая деятельность субъекта РФ отражает федеративное устройство Российского государства.
Особенности финансовой деятельности субъектов РФ проявляются во взаимоотношениях с федеральным центром и муниципальными образованиями.
2 Крохина «Фин право России»
Финансовое право России. Общая часть
Финансовая деятельность муниципальных образований — это осуществление соответствующим муниципальным образованием в лице компетентных органов функций по планомерному аккумулированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях осуществления публичных задач и функций местного сообщества, а также делегированных полномочий государства.
Финансовая деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером институт в структуре финансовой деятельности государства и характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются аккумуляция, распределение и использование денежных фондов в целях выполнения задач, предусмотренных местным сообществом, и делегирования полномочий государства.
Принципиальной особенностью муниципальной финансовой деятельности, обусловленной действием принципа федерализма в финансовом праве, следует считать обеспечение финансовыми средствами выполнения целей и задач, предусмотренных местным сообществом, и делегированных полномочий государства. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» обязывает органы государства при передаче своих полномочий на местный уровень выделять для их реализации соответствующие финансовые ресурсы. Эта норма указанного Федерального закона детализирована и обеспечена механизмом реализации в законодательстве субъектов РФ. Например, Закон Республики Адыгея от 8 октября 1997 г. № 54 «О местном самоуправлении» устанавливает право органов государственной власти республики передавать органам местного самоуправления исполнение отдельных государственных полномочий при условии обеспечения последних необходимыми материальными, финансовыми и иными ресурсами (п. 10 ст. 5). Гарантией законности делегирования полномочий и их финансового обеспечения является принятие соответствующего федерального или регионального закона. Интересная норма содержится в Законе Тверской области от 27 июня 1996 г. № 30 «О местном самоуправлении в Тверской области», которая освобождает органы местного самоуправления от ответственности за невыполнение делегированных государственных полномочий по причине их финансового необес-
Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований
печения (п. 4 ст. 14). Сферу (область) муниципальной финансовой деятельности представляют финансы соответствующего территориального образования.
Органы местного самоуправления самостоятельно или с участием государства устанавливают порядок образования и использования централизованных (в рамках местного самоуправления) и децентрализованных денежных фондов. ^
Создаются денежные фонды местного самоуправления в результате аккумулирования (мобилизации) средств через систему налогообложения, муниципальных кредитов, в результате контроля за рачительным расходованием финансов местного бюджета, добровольных взносов. Все это определило необходимость развития финансовой деятельности местного самоуправления, связанной с аккумулированием, использованием и распределением денежных средств.
Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность не изолированно от государства. Сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ. Поэтому во многих ситуациях успех финансовой деятельности зависит от взаимодействия с государством.
Осуществляется финансовая деятельность специальным аппаратом на основании разнообразных методов, в том числе стимулов, ограничений и санкций. Для аккумулирования денежных средств в централизованные фонды применяются методы добровольных и обязательных платежей. Методы обязательных платежей реализуются через механизмы налогообложения, отчислений во внебюджетные фонды, обязательного страхования. Добровольное привлечение денежных средств реализуется через государственные и муниципальные займы, лотереи, вклады в кредитные учреждения, благотворительные пожертвования и т. д.
В настоящее время метод обязательных платежей является доминирующим — бюджеты в большей степени состоят из налогов, почти все реально функционирующие внебюджетные фонды формируются из обязательных платежей. Переход государства к новым условиям хозяйствования объективно требует расширения сферы привлечения добровольных платежей. Соот-
Финансовое право России. Общая часть
ношение методов обязательных и добровольных платежей зависит от многих факторов: политического курса государства и местных органов власти, потребности в финансовых ресурсах, уровня жизни населения и т. д.
При распределении денежных средств используются финансирование и кредитование. Распределение факторов производства ведется в денежной форме, финансы участвуют в распределении валового внутреннего продукта через финансирование фонда средств производства. Такие распределительные отношения в бюджетной системе называются финансированием. Финансирование предназначено для сохранения непрерывной и возобновляющейся производственной деятельности государственных и муниципальных предприятий. Следовательно, финансирование — это обеспечение денежными средствами потребностей расширенного воспроизводства.
В условиях рыночной экономики государственные и муниципальные органы власти финансируют только целевые местные программы. Выполняя данную обязанность, органы власти соблюдают публичные интересы сообщества в целом. Государственные и муниципальные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения поставленных задач.
Кроме прямого финансирования в целях экономического развития государство может использовать косвенное финансирование в виде налоговых льгот, валютных средств, оставляемых на льготных условиях в распоряжении предприятия, и т. п. Конкретные виды, размеры и порядок предоставления финансовых льгот устанавливаются органами государственной власти и органами местного самоуправления во время утверждения конкретной целевой программы.
В условиях рыночной экономики финансирование должно применяться для поддержки тех предприятий, учреждений, организаций, которые обеспечивают жизнедеятельность государства и удовлетворение публичных интересов сообщества, но не могут действовать без внешнего притока финансовых средств. Через бюджетную систему осуществляется и опосредованное финансирование государством важных мероприятий и программ.
Распределение государственных и муниципальных денежных средств осуществляется и методом кредитования. Кредитование, как и финансирование обеспечивает финансовые потребности
I
Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований 25
процесса расширенного воспроизводства, но отличается от последнего возмездностью, срочностью и возвратностью. Кредиты из государственных и муниципальных средств предоставляются в основном частным предприятиям, но возможны случаи получения государственных и муниципальных кредитов и бюджетными предприятиями, учреждениями, организациями.
Использование государственных и муниципальных денеж-, ных средств осуществляется посредством расчетных операций, которые могут быть в наличной и безналичной формах.
Финансовая деятельность осуществляется государством как охранительными, так и регулятивными способами, а также административными и экономическими методами. В условиях рыночной экономики применение административных методов в финансовой деятельности сокращается. Они используются в органичном единстве с экономическими методами, которые должны стать доминирующими. Регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований в современных условиях направлено на усиление экономической обоснованности любых административных решений и на устранение элементов администрирования в финансовой деятельности.
Дата добавления: 2015-02-05; просмотров: 1607;