Вопрос 9. Государственные органы с административными функциями, не входящие в систему исполнительной власти

Отдельные государственные органы наделены так называемыми внешними административными полномочиями, но не входят в систему исполнительной власти. Мы выделяем правовое положение таких государственных органов, поскольку в них есть близкие административным органам признаки: во-первых, – это органы общефедерального управления с административными функциями; во-вторых, – каждый из них обладает собственной системой подчиненных органов и организаций с централизованным управлением. К числу таких органов следует относить: Центральный банк РФ, Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию РФ и некоторые другие. Их область компетенции регулируется Конституцией РФ и соответствующим федеральным законом. Некоторые правоведы к их числу относят так же некоторые государственные организации (государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации). В целом компетенция этих органов может быть отнесена к публичным административным полномочиям.

Например, деятельность Центрального банка России (ЦБ) относится к финансово-кредитной сфере, а правовой статус носит выраженный государственно-властный характер на основе федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» от 10 июля 2002 г. Закон прямо устанавливает, что ЦБ осуществляет свои полномочия «независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».[18]

Уставный капитал и иное имущество ЦБ являются федеральной собственностью. Целями деятельности ЦБ являются: защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы России, бесперебойное функционирование платежной системы. По вопросам своей компетенции ЦБ издает указания, положения, инструкции, которые являются нормативными актами, обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Т.е. в части нормативного регулирования ЦБ имеет полномочия равные центральному органу исполнительной власти.

Для реализации возложенных функций ЦБ участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Министр финансов РФ и Министр экономического развития и торговли РФ участвуют в заседаниях Совета директоров ЦБ с правом совещательного голоса. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Т.е. ЦБ непосредственно участвует в принятии решений федеральной исполнительной власти.

ЦБ полномочен предоставлять лицензии на осуществление кредитной деятельности, и одновременно обладает функциями органа банковского надзора, которые возлагаются на Комитет банковского надзора. Формирование и структура Комитета являются компетенцией ЦБ. Банковский надзор проводится в отношении неподчиненных кредитных организаций, предписания об устранении выявленных нарушений обязательны для исполнения. По фактам грубых нарушений могут применяться санкции, перечисленные в ст.74 закона. Т.е. в банковской сфере ЦБ исполняет полномочия аналогичные функциям федерального органа административного контроля и надзора.

ЦБ имеет достаточно сложную централизованную структуру подразделений, во главе ЦБ стоят два коллегиальных органа управления. Кроме центрального аппарата и обслуживающих центов, во всех субъектах Федерации, а так же в воинских подразделениях образованы территориальные и полевые органы ЦБ. Руководящими органами ЦБ являются Национальный банковский Совет и Совет директоров ЦБ. Первый состоит из 12 человек – представителей от Президента РФ, от каждой из палат Парламента РФ и от Правительства РФ. Совет директоров из 13 членов утверждается Государственной Думой ФС РФ, только Председатель ЦБ, кандидатуру которого выдвигает Президент РФ, входит в состав обоих коллегиальных органов. Компетенция органов управления ЦБ разделена и определена федеральным законом.

В качестве еще одного примера государственного органа с публичными административными функциями рассмотрим Центральную избирательную комиссию РФ (ЦИК). Компетенция этого органа связана с конституционным избирательным правом, а статус ЦИК регулируется федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. Согласно закону ЦИК «является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами».[19] К иным законам относятся федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ от 18 мая 2005 г., о выборах Президента РФ от 10 января 2003 г., о референдуме РФ от 28 июня 2004 г., а так же законодательство о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации.

Один из принципов выборов и референдумов в РФ гласит, что вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается. Комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом, решения и иные акты избирательных комиссий, принятые в пределах компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.

На основе закона ЦИК обладает полномочиями контролирующего органа за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме, эти полномочия распространяются на неподчиненные органы, организации и должностных лиц. Как административный орган ЦИК организует размещение государственного заказа, связанного с организацией и проведением мероприятий. На эти и иные цели ЦИК распределяет средства федерального бюджета. ЦИК полномочен заслушивать федеральные и региональные органы исполнительной власти по вопросам подготовки и проведения выборов и референдумов. В его полномочия входит рассмотрение жалоб о нарушениях избирательных прав, а так же право возбуждать административное производство по фактам правонарушений.

ЦИК – это постоянно действующий федеральный орган, со сроком полномочий 4 года. В его состав входит 15 членов, которые назначаются в равном представительстве от Президента РФ и каждой из палат Федерального Собрания РФ. Для обеспечения деятельности ЦИК образуются учреждения и организации, финансируемые из федерального бюджета. На период федеральных выборов или референдума, формируются региональные и территориальные избирательные комиссии, подчиненные ЦИК. При проведении выборов или референдума на территории субъекта Федерации, ЦИК осуществляет общий контроль соблюдения Конституции РФ и федерального законодательства, регулирующего вопросы избирательного права.