Компетенция и финансовая база органов местного управления и самоуправления

Полномочия местных органов закрепляются специальными законами о местном управлении, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В общем виде они могут закрепляться и в конституциях. В федеративных государствах круг полномочий местных органов обычно регулируется субъектами федерации. В странах англосаксонского права, в частности, в Великобритании важным источником полномочий местных органов являются судебные прецеденты, в значительной степени регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламента.

Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах. В США, Великобритании и во многих других странах с англосаксонской моделью местного управления утвердился принцип "позитивного" регулирования деятельности местных органов. Объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае они могут быть признанными совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными. Аналогичным образом в Великобритании местные органы имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими статутами, что "отражает типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики". Как отмечается в английской литературе, "местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента".

В странах континентального права преобладает принцип "негативного" регулирования, в соответствии с которым, местные органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом. Объем и содержание полномочий местных органов, согласно указанному принципу, "обусловлены остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам".

Законодательство многих современных государств подразделяет полномочия местных представительств органов на обязательные и факультативные (добровольные). К обязательным полномочиям относятся вопросы, которым придается общегосударственное значение: водоснабжение, общественная безопасность, здравоохранение, освещение и уборка улиц, транспорт и т.п. Факультативные полномочия реализуются местными властями по собственному усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей. К ним, как правило, относятся различные социальные вопросы, а также вопросы, связанные с культурными мероприятиями.

В законодательстве таких стран как Великобритания, США, ФРГ, Япония, предусмотрено право делегирования полномочий муниципалитетам вышестоящими властями.

Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями. Регулирование и контроль в основном осуществляется путем выдачи лицензий на различные виды деятельности (торговля, обслуживание населения, занятие промыслами и т.п.), а так же посредством установления правил торговли, регулирования вопросов связанных с планировкой застройки населенных пунктов, благоустройством городов, контроля за соблюдением природоохранительного законодательства. В области охраны порядка к ведению органов местного самоуправления относится установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор. В США, Канаде, Франции и ряде других стран муниципалитеты имеют собственную полицию. Как правило, муниципалитеты более крупных территориальных единиц имеют более широкий круг полномочий. Муниципалитеты могут издавать собственные нормативные акты по вопросам, не урегулированным вышестоящими властями, которые затем чаще всего утверждаются центральными органами или их представителями на местах.

Муниципальные органы осуществляют управление принадлежащими им предприятиями, главным образом в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения. Им может принадлежать определенная часть жилого фонда, благотворительные учреждения, учебные заведения, библиотеки, парки. В некоторых странах муниципалитеты ведают промышленными предприятиями, выплатой пособий по безработице и пенсий. Муниципальное хозяйство хорошо развито в Великобритании, Австрии, скандинавских странах.

Основным источником доходов местных органов являются налоги и различные сборы с населения. Наибольшее значение среди налоговых поступлений имеет имущественный налог и в первую очередь налог на недвижимость (домовладения, хозяйственные сооружения, земельные участки). Если в одних странах (Великобритания) он доминирует в местной налоговой системе, то в других (США) сочетается с различными видами подоходных и косвенных налогов, к которым, в частности, относятся налог на покупки, подоходный налог с населения, табачные изделия и т.д. В Германии к наиболее значимым налогам, формирующим общинный бюджет, относятся промысловый и поземельный налоги, которые вместе дают более 90 % общей суммы налоговых поступлений общины. По закону 1970 года в ФРГ муниципалитеты передают федеральному правительству более 40 % поступлений от местного поимущественного и предпринимательского налогов, получая взамен 14 % поступлений от федерального налога. Немаловажное значение для муниципальных финансов могут иметь и компенсации за услуги, оказываемые местными органами. К ним, в частности, относятся различные рыночные пошлины, платежи за благоустройство улиц, выдачу паспортов и водительских документов, канализацию, парковку и т.д. Значительную часть неналоговых доходов обычно составляют штрафы, взимаемые местными властями за нарушение правил торговли, загрязнение окружающей среды и т.д. Поступления непосредственно от хозяйственной деятельности, как правило, образуют лишь весьма незначительную долю в местных бюджетах. Бесприбыльность муниципальных хозяйственных служб обусловлена, главным образом, специфической природой муниципальных органов, призванных в отличие от частных корпораций не извлекать прибыль, а удовлетворять потребности местного населения.

Доходы местных органов обычно недостаточны для покрытия муниципальных расходов. Поэтому получила широкое распространение практика предоставления местным органам центральных субсидий. В различных странах они составляют от 15 до 50-60 % доходов местных бюджетов. Обычно различают два основных вида субсидий: общего и специального назначения. Первые называются дотациями и предназначены в основном для покрытия дефицитов местных бюджетов и других расходов общего характера, определяемых самими местными органами. Вторые называются субвенциями, носят целевой характер и направляются на покрытие расходов, одобренных центральным правительством. В местных бюджетах одних стран (Великобритания, Бельгия, Голландия) преобладают дотации, в других (Германия, Италия, Япония) - субвенции. Предоставление субсидий порождает зависимость муниципальных органов от центрального правительства, причем иногда не только финансовую, но и политическую.

План семинарского занятия:

1. Понятие и сущность местного управления и самоуправления.

2. Основные черты административно-территориального устройства зарубежных стран. Система органов управления на местах.

3. Порядок формирования, структура и организация работы органов местного управления.

4. Финансовая база и компетенция органов местного управления.

Контрольные вопросы:

1. Сформулируйте понятие местного управления и самоуправления.

2. Назовите основные системы организации власти на местах. Определите их сущность.

3. Назовите основные теории местного управления. Охарактеризуйте каждую из них.

4. Проанализируйте основные черты административно-территориального устройства зарубежных стран.

5. Определите отличия систем органов управления на местах в США, Великобритании, Японии, ФРГ, Франции.

6. Проанализируйте, как организуются муниципальные выборы в зарубежных странах?

7. Установите, какова структура, компетенция и порядок деятельности муниципальных советов?

8. Проанализируйте содержание компетенции органов местного управления в зарубежных странах. Перечислите основные методы муниципальной деятельности.

9. Установите, что составляет финансовую базу органов управления и самоуправления?

10. Определите, каковы отношения органов местного управления с центральной властью?

Практические задания:

1. Схематически изобразите основные модели организации публичной власти на местах в зарубежных странах.

2. Местная администрация, образованная местным представительным органом или избранная населением, - орган управления или самоуправления?

3. Какая модель организации публичной власти на местах представляется Вам предпочтительной и почему?

4. Определите, как соотносятся между собой понятия «автономия» и «самоуправление»?

5. Проведите сравнительный анализ конституционного регулирования института местного самоуправления и управления в ФРГ и Франции.

6. Схематически изобразите основные подходы в отношениях органов местного самоуправления с центральной властью. Какое государство более демократично: централизованное или децентрализованное?

Основные понятия и термины:

Местное самоуправление, местное управление, административная опека, автономия, муниципальные выборы, административно-территориальное деление, децентрализованное государство, муниципалитет, муниципальные советы, мэр, губернатор, советники, исполнительный аппарат, община, коммуна, методы муниципальной деятельности, материально-финансовая база местного управления, местные билли.

Тесты:

1. Определите правильный вариант ответа: «Система местного самоуправления, строящаяся на основе сочетания выборности и государственного назначения руководителей ее местных органов, называется»:

А) континентальная (романо-германская);

Б) англосаксонская;

В) иберийская;

Г) советская;

Д) восточная.

2. Определите, какой из предложенных вариантов ответа является правильным: «Основными системами осуществления публичной власти на местах являются»:

А) европейская;

Б) иберийская;

В) американская;

Г) мусульманская;

Д) африканская.

3. Определите, какой из предложенных ответов на вопрос является правильным: «Система местного самоуправления, которая не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями муниципальных органов»:

А) англо-саксонская;

Б) романо-германская;

В) советская;

Г) иберийская;

Д) все перечисленные.

4. Установите, к какой модели относится система местного самоуправления, при которой муниципальные органы могут совершать только те действия, которые прямо предписаны законом:

А) англо-саксонская;

Б) романо-германская;

В) советская;

Г) иберийская;

Д) все перечисленные.

5. Установите, к какой модели относится система местного самоуправления при которой муниципальные органы могут совершать любые действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо другими органами:

А) англо-саксонская;

Б) романо-германская;

В) советская;

Г) иберийская;

Д) все перечисленные.

6. Установите модель, при которой избранные населением представительные органы местного самоуправления являются органами государственной власти:

А) англо-саксонская;

Б) романо-германская;

В) советская;

Г) иберийская;

Д) все перечисленные.

7. Деятельность самого населения местной территориальной единицы – территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами – это местное самоуправление.

А) да;

Б) нет.

Список литературы:

Основная литература:

1. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки и специальности "Юриспруденция" / А. С. Автономов. - М. : Проспект, 2007. - 547 с.

2. Андреева Г.Н. Конституционное право зарубежных стран : учеб. пособие для студентов юрид. вузов / Г. Н. Андреева ; Междунар. акад. предпринимательства. - М. : Элит, 2007. - 256 с.

3. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : Общая часть : учебник для вузов для студентов по специальности "Юриспруденция" / [И. А. Андреева, А. Ш. Будагова, С. Ю. Кашкин и др.] ; рук. авт. коллектива и отв. ред. Б. А. Страшун. - 4-е изд. - М. : НОРМА, 2007. - 895 с.

4. Конституционное право государств Европы : Учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. / Отв. ред. Д. А. Ковачев ; [Л. Л. Алексеева, Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, ред. Д. А. Ковачев и др.] ; Ин-т законодавства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Федерации. - М. : WoltersKluwer, 2005. - IX, 310 с.

5. Конституционное право зарубежных стран : (Курс лекций) / Авт.-сост. Якушев А.В. - М. : Приор, 2001. - 333 с.

6. Конституционное право зарубежных стран : Учеб. для студентов вузов, обучающ. по спец. "Юриспруденция" / Баглай М. В. и др. ; Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина ; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (Ун-т) МИД РФ. - М. : НОРМА : НОРМА-ИНФРА-М, 2000. - 632 с.

7. Конституційне (державне) право зарубіжних країн [Текст] : навч. посіб. / В. М. Бечастний та ін. ; за ред. В. М. Бечастного. - 2-ге вид. - Київ : Знання, 2008. - 467 с.

8. Конституційне право зарубіжних країн : навч. посіб. / [М. С. Горшеньова, О. В. Журавка, К. О. Закоморна та ін.] ; за заг. ред. В. О. Ріяки. - 2-ге вид. - К. : Юрінком Інтер, 2007. - 544 с.

9. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : Учебник / А. А. Мишин. - 10-е изд. - М. : Юстицинформ, 2003. - 506 с.

10. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран [Текст] : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / В. Е. Чиркин ; Институт государства и права РАН ; Академический правов. ун-т (ин-т). - 5-е изд. - М. : Юристъ, 2007. - 606 с.

11. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. Академічний курс [Текст] : підручник / В. М. Шаповал. - К. : Юрінком Інтер, 2008. - 476 с.

Дополнительная литература:

1. Васютин Ю. С, Емельянов Н. А. Местное самоуправление в зарубежных странах: Учеб. пособие. - Москва; Тула, 1998.

2. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998.

3. Штатина М. А. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М., 1994.

4. Таболин В. В. Право муниципального управления. - М., 1997.

5. Васильев В. И. Местное самоуправление. - М., 1999.

6. Ачкасов В. А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. - 1998. - № 4.

7. Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЕС. Порівняльний аналіз. К.: Основи, 1996. – С.144-184.

8. Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Пробл.-темат. сб. – М.: ИНИОН, 2000. – 302 с.

9. Органи місцевого самоврядування і соціальна сфера в умовах ринку, моделі і організація територіального самоврядування у деяких країнах (Польща, Швейцарія, Франція, США). К.: Ін-т ім. П.Орлика, прогр. сприяння місцевому самоврядуванню, 1997. – 44 с.