Муниципальные услуги и муниципальное задание.

Муниципальное задание формируется в порядке, установленном местной администрацией.

Оно утверждается ГРБСом.

МБТ.

МБТ могут быть прямыми и обратными. Могут быть вертикальными и горизонтальными.

Ст.60 ч.5 ст.131-ФЗ - если уровень бюджетной обеспеченности в одном поселении большой, то у поселения бабки изымаются в фонд субъекта РФ, а потом эти бабки дают бедным поселениям. Так что быть богатыми невыгодно.

Все остальное в БК.

Контроль и принуждение в системе МСУ. Способы защиты прав местного самоуправления

Защиты прав местного самоуправления в судах не будет на экзамене.

Государственный контроль - это не только проверка уже совершенных действий, но и мониторинг деятельности ОМС, осуществляемые уполномоченными органами государственной власти с использованием организационно-правовых способов и средств, для недопущения нарушений установленных требований, а в случае выявления таких нарушений для своевременного их устранения.

Предмет государственного контроля - контроль за законностью (ч.2 ст.15, ч.2 ст.132 КРФ, ст.8 Хартии) и контроль за целесообразностью (ч.2 ст.132 КРФ, ст.8 Хартии). Государственный контроль касается только законности. Целесообразность оцениваться может только когда проверяется исполнение переданных государственных полномочий органам МСУ.

Направления государственного контроля - контроль за реализацией ВМС (предмет контроля - только законность (ПКС 30.11.2000) и контроль за реализацией переданных полномочий (предмет контроля - законность и целесообразность, ст.21 131-ФЗ, ст.8 Хартии).

Каков предмет контроля за целесообразностью? Пишут обычно об эффективности исполнения переданных полномочий. Эффективность оценивается, например, "обеспеченность населения таким-то товаров на 50%". Означает ли это, что эффективным будет такое исполнение, при котором 50% населения товаром не обеспечены?

Еще в бюджете отдельной строкой расходов пишут "Возмещение ущерба - 1 млрд рублей". Означает ли это, что государство запланировало в очередном финансовом году причинить ущерб на 1 млрд рублей?

Это все к тому, что формулировка критериев эффективности исполнения переданных государственных полномочий оставляет желать лучшего.

Очень важно установить показатели результативности и эффективности.

Чаще всего контроль осуществляется в финансово-бюджетной сфере, потому что там легче всего контролировать. Но контроль может быть и в иных сферах. Например, контроль за нормотворчеством органов МСУ - соответствуют ли МПА вышестоящим НПА.

Государственный контроль может осуществляться всеми ветвями власти. Контроль может осуществляться представительными органами государственной власти (131-ФЗ говорит о контроле представительными органами субъектов РФ, а о федеральном собрании 131-ФЗ молчит). Контроль может осуществляться и исполнительными органами власти (федеральные службы - типичный пример). Прокурорский надзор - еще пример контроля государства за деятельностью органов МСУ. Прокуратура - главный враг муниципалов. Если прокуратуре надо найти нарушение, то легче всего нарушение найти в муниципалитете. Наконец, государственный контроль может осуществляться судами.

Формы государственного контроля за МСУ - предварительный, текущий и последующий контроль.

Пример предварительного контроля - государственная экспертиза муниципальных правовых актов. А в части схемы территориального планирования района (п.1 и 2 ст.28 ГрК РФ - нужно согласование проекта такой схемы; то же самое с генпланом поселения и округа).

Государственный контроль за МСУ фактически осуществляется по тем же правилам, что и в административном праве. Поэтому смотрите лекции по АП.

Специфика кроется в применении мер государственного принуждения. Оное в МСУ двух видов - конституционно-правовое вмешательство и применение мер ответственности (конституционно-правовая, уголовная и административная). Административную и уголовную мы смотреть не будем, ибо там все как у всех.

Какие меры конституционно-правового вмешательства могут быть?

1) Отмена или приостановление МПА в части, регулирующей осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий, уполномоченным органом государственной власти РФ или субъектов РФ соответственно (ст.48 131-ФЗ).

2) Временное осуществление отдельных полномочий ОМС органами государственной власти субъектов РФ (ст.75 131-ФЗ). В Хартии даже намека о возможности такого вмешательства нет. Но у нас есть ч.3 ст.55 КРФ. Каково основание для временного вмешательства? Основания три. Это временное (!) вмешательство в осуществление отдельных (!) полномочий.

- если в связи со стихийным бедствием, иной ЧС представительный орган МО и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с 131-ФЗ. Осеннее наводнение на Дальнем Востоке в период единого дня голосования могло бы стать таким основанием. Но вроде бы такого не случилось. Для принятия решения о введении временного осуществления полномочий есть порядок ввода такого режима. Решение принимается высшим должностным лицом субъекта РФ на основании решения представительного органа МО или решения представительного органа субъекта РФ, принимаемых большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Местной администрации может не быть, только если глава администрации - выборное лицо, у которого истек срок полномочий. Если глава администрации - наемник, то если с ним что-то случилось, то его можно заменить. Хотя на замену нужно время (конкурс провести и т.д.). Может быть на такой период проведения конкурса можно ввести временное осуществление. Для первого основания очень мало места на практике.

Законодатель говорит, что не могут временно осуществляться органами власти субъекта РФ полномочия органов МСУ по принятию устава МО, внесению в него изменений, изменению структуры органов МСУ, изменению территории МО.

Чтобы осуществлять временное осуществление полномочий, перечень полномочий, перечень уполномоченных органов субъекта РФ (отдельный орган необязательно создавать, можно между старыми распределить полномочия муниципалов), срок (не может превышать период времени до устранения обстоятельства), источники и порядок финансирования должны быть закреплены в решении высшего должностного лица субъекта РФ.

По этому основанию временное осуществление полномочий на практике Е.Г. Бабелюк не встречалось.

- при возникновении просроченной задолженности МО по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов местного бюджета (собственных доходов у муниципалов как у козла молока, так что 30% - это копейки) в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность МО по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнования в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных МО (т.е. включая МБТ со стороны федерации и регионов).

2 основание по сути - это банкротство. Это когда муниципалы взяли обязательств больше, чем у них доходов есть. Такая ситуация широко распространена была в начале 2000-х.

Каков порядок применения 2-го основания? Ходатайство высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа МО, главы МО. Решение выносит арбитражный суд субъекта РФ. Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа МО (абз.2 ч.4 ст.75 131-ФЗ).

Тут проблема в том, что 131-ФЗ предусматривает порядок введения временной администрации, но в процессуальном законе процедуры такой нет.

- если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами МСУ было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение КРФ, федерального закона, иных НПА, установленные соответствующим судом.

Решение принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Вопрос - как соотнести 131-ФЗ и БК. Изыматься субвенция будет по БК, а ответственность должностных лиц органов МСУ должна по 131-ФЗ.

Среди видов публично-правовой ответственности в сфере местного самоуправления выделяют следующие:

1) конституционно-правовая ответственность

2) уголовно-правовая ответственность

3) административно-правовая ответственность

4) дисциплинарная (служебная) ответственность

5) финансово-правовая ответственность

Есть мнение, что есть и муниципально-правовая ответственность. Почему? Потому что есть самостоятельные основания - муниципальные правонарушения (нарушение норм МП). Также есть и самостоятельные процедуры реализации. А также есть связанность с уставами МО, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому МО уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, закрепленными в том или ином уставе.

Почему ратуют за муниципальную ответственность? Главный аргумент противников такой ответственности - то, что к такой ответственности привлекают негосударственные органы. Но ведь есть ТП, где работодатель может предусматривать дисциплинарные правонарушения и дисциплинарные взыскания. То же самое и с муниципальной ответственностью. Законодатель дал право вводить ответственность муниципалам.

Не будем продолжать эту дискуссию. Отметим лишь, что есть ответственность депутатов перед населением (ст.71 131-ФЗ) - субъект, привлекающий к ответственности, - население. Основания наступления ответственности перед населением устанавливаются уставом. Порядок привлечения к такой ответственности - в уставе.

Ст.71 131-ФЗ обязывающим образом написана - такую ответственность надо ввести в уставе. Но не было найдено ни одного устава, где бы такая ответственность была установлена.

Конституционно-правовая ответственность предусмотрена и для представительного органа власти (ст.73 131-ФЗ).

Основание (повод) - принятие НПА, не соответствующего законодательству, что установлено соответствующим судом. Кроме этого должно быть непринятие мер по устранению такого несоответствия в течение 3 месяцев. То есть нужно 2 юридических факта для наступления такой ответственности.

Если 3 месяца прошло, а ничего не изменилось, то суд устанавливает факт неисполнения решения суда об исправлении нарушений. Должен ли тут суд заново признавать МПА незаконным? Если МПА был признан незаконным судом, то нет. Ну, а если 3 месяца текут в связи с издание протеста прокурора об устранении нарушений законодательства? Должен ли тут суд после 3 месяцев установить незаконность МПА, или он должен поверить прокурору? Вопрос в том, что проверяет во второй раз суд? Только непринятие мер? А 3 месяца с какого момента текут? Норма ст.73 131-ФЗ сформулирована криво.

Как распустить представительный орган МО? Высшее должностное лицо субъекта РФ в течение 1 месяца после вынесения решения суда об установлении факта непринятия мер вносит законопроект о роспуске. Представительный орган принимает закон. В результате прекращаются полномочия со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа.

Эта норма работает. Есть прецеденты.

ПКС 16.10.1997 №14-П. Оспаривались аналогичные нормы предыдущего закона об ОМС. КС сказал, что это особая гарантия прав МСУ, что решение принимается представительным органом субъекта РФ, а не высшим должностным лицом субъекта РФ. Де, одни народные избранники прекращают полномочия другим народных избранников.

Следующий вид ответственности - отрешение от должности. Отрешить от должности можно как главу МО, так и главу местной администрации.

Повод: непринятие главой МО или главой МА в течение 2 месяцев мер по исполнению решения суда о несоответствии МПА законодательству. Второй повод: совершение действий, в том числе издание правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих:

- нарушение прав и свобод человека и гражданина

- угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности

- единству правового и экономического пространства РФ

- нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ

Совершение таких действий должно быть установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению такого решения суда.

Мы видим, что при нецелевом расходовании можно как ввести временную администрацию, так и отрешить от должности главу МО или главу МА.

Высшее должностное лицо субъекта РФ принимает акт об отрешении от должности не ранее 1 месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, и не позднее 6 месяцев со дня чего-то там. Посмотри 131-ФЗ.

Есть отдельная мера ответственности - удаление главы МО в отставку. Нужно отрешение отличать от удаления. Отличаются они по составу.

Инициатива удаления может исходить от депутатов представительного органа МО (не менее 1/3 депутатов) или от высшего должностного лица субъекта РФ.

П.2 и 3 ч.1 ст.75 131-ФЗ - это когда МО - банкрот или есть нецелевое использование субвенций. Если такие последствия вызваны действиями главы МО, то это основание для удаления.

Далее, неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению ВМЗ, осуществлению полномочий, предусмотренных 131-ФЗ, иными ФЗ, уставом МО, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами МС отдельных государственных полномочий МО.

И еще какое-то основание.

Еще одно основание - несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены законом о противодействии коррупции (данное основание введено ФЗ от 21.11.2011). Основание понятно. Глава МО - не муниципальный служащий, и закон о муниципальной службе на него не распространяется. Поэтому ввели специальное основание.

Следующее основание введено ФЗ от 22.10.2013 №284-ФЗ - допущение главой МО, главой МА, иными органами и должностными лицами МСУ и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по таким основаниям, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных и межконфессиональных конфликтов. Это основание - отклик Бирюлева и Пугачева. Нашли крайних, короче. Зачем нам правоохранительные органы и ФМС, если всей этой темой должны заниматься главы МО?

Как возбуждается процедура удаления?

Сначала оформляется обращение с проектом решения представительного органа таким представительным органом. Потом уведомляется глава МО и высшее должностное лицо субъекта РФ (на следующий день после оформления обращения). Есть случаи, когда нужно согласие губернатора на удаление главы МО.

Гарантии при рассмотрении и принятии представительным органом МО решения об удалении - заблаговременное уведомление главы МО и возможность дать объяснения главе МО.

Решение об удалении принимает не высшее должностное лицо, а представительный орган МО. А если представительный орган МО бездействует, то можно его распустить по основанию "непринятие акта"? Ситуация юридически не простая.

ОКС 4.10.2011 1264-О-О и ОКС 2.11.2011 1464-О-О касаются удаления глав Мо в отставку.

В ОКС 1264-О-О обосновал конституционность введения удаления главы МО тем, что это суверенное право государства принимать меры ответственности муниципалов.

В ОКС 1464-О-О КС сказал, что удаление принимается при полном неисполнении главой МО своих обязанностей в течение 3 месяцев. Если хоть что-то исполняет, то удалять нельзя. КС еще сказал, что мнение высшего должностного лица рекомендательное, хотя закон говорит "согласие" этого органа.

Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях

- организация МСУ в ЗАТО
- организация МСУ в наукоградах
- организация МСУ в городах федерального значения
- организация МСУ на приграничных территориях
- организация МСУ на территориях с особым статусом

Закон РФ «О ЗАТО»

ЗАТО придумано в силу нескольких причин. В первую очередь, ЗАТО придумано из-за режима сохранения гостайны. Во-вторых, объекты, размещенные на территории ЗАТО, несут определенную угрозу. Там особый режим обеспечения охраны, ибо это объекты повышенной опасности. В-третьих, в ЗАТО организовано военное производство. Эти признаки в определении можно вычленить.

Если какой-то населенный пункт претендует на то, чтобы его закрыли, то он должен отвечать минимум этим признакам. Если, например, военное производство прекращается, статус должен утрачиваться. Населенный пункт станет обычным МО. Важно, что это явление – административно-территориальное. Муниципальным образованием признается любое ЗАТО, независимо от того, поселок или что-то ещё. При этом такое муниципальное образование должно быть городским округом, потому что оно не должно иметь под собой второго уровня. Возможная реформа из послания президента: точно останутся городские и сельские поселения, возможно что-то коснется отказа от двухуровневой модели.

ЗАТО – это одно МО, и оно не входит в состав района, даже в состав территории субъекта РФ де-юре не входит, т.е. власть субъекта РФ не распространяется на эти ЗАТО.

Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО включает:

1) установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

2) ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; В ЗАТО свой пропуск, там ещё внутри него ещё более жесткий «фейс-контроль». Далеко не все могут приобретать право собственности, осуществлять предпринимательскую деятельность и т.д. По сути, ограничение передвижения. Такая специфика приводит к тому, что в них не может быть полноценной реализация многих конституционных прав. Закрытость: люди зависят от бюджета, не могут продать свою недвижимость по рыночной стоимости тому, кому захочется. По сути, можно продавать только друг другу. Предприниматель тоже не может входить на рынок, есть монополии, следовательно, цены могут быть завышены. Есть плюсы с точки зрения безопасности, но есть минусы с точки зрения другой.

3) ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

4) ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание.

Перечень ЗАТО и расположенных на их территориях населенных пунктов, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508.

Какие же особенности местного самоуправления существуют в ЗАТО?

Вся территория ЗАТО является территорией МО со статусом городского округа.

При установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются.

Существуют границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования.

Особый порядок создания (преобразования), реорганизация ЗАТО и изменения его границ.

А) решение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО принимается Президентом РФ

Б) предложение о создании (преобразовании), реорганизации вносится Правительством РФ

Что касается особенностей системы и структуры органов МСУ в ЗАТО.

Глава местной администрации назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом ЗАТО. С точки зрения выборов исключений нет, просто местную администрацию не может возглавлять выборное лицо.

Полномочия органов МСУ ЗАТО дополнительно к тому, что есть у городских округов в общем порядке:

1) координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, полиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения ЧС;

2) разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе.

В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения ЗАТО в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защиты их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимаемых решение об эвакуации населения;

Органы МСУ дают разрешение на въезд и выезд, но с разрешения органов безопасности.

Особенности финансовой основы в ЗАТО следующие.

Объемы и формы МБТ из федерального бюджета бюджетам ЗАТО утверждаются ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом

Особое внимание определить на следующие акты КС: Определение КС № 420-О от 25 декабря 2003 г. и Определение КС РФ от 5 марта 2009 г. № 375-О-О.

Теперь перейдем к наукоградам.

Если ЗАТО существовали задолго до закона о МСУ, то наукограды появились в 1999 г.

ЗАТО создавалось на территории населенного пункта, ему придавали значение ЗАТО, а потом говорили будет отдельное МО. Наукоград: МО уже есть и ему присваивается статус наукограда.

Для чего этот статус нужен? Предполагалось, что есть территории, где имеет место наукоемкое производство, или где деятельность направлена на инновационное развитие. Эти предприятия являются передовыми для того, чтобы развивать нашу экономику.

Нужно доказать, что в этом комплексе работает именно население этого МО. Не просто население, но и производственные мощности расположены на территории этого МО.

Наукоград – Дубна, например.

Присвоение статуса наукограда предполагает, что МО преобразовано в городской округ, что является преимуществом с точки зрения МБТ. Субъекту РФ отдельной строкой выделяется финансирование для наукограда. Причем это финансирование рассматривается отдельно в бюджете субъекта РФ от общих МБТ, получаемых от федералов.

Статусом наукограда наделяют на определенный период. И статус ЗАТО не вечен, но там другая ситуация.

Статус присваивается МО Правительством РФ с установлением срока этого статуса.

При присвоении МО статуса наукограда Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления деятельности.

Статус наукограда может быть досрочно прекращен Правительством РФ в случае исключения из числа государственных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники РФ установленных для данного наукограда направлений деятельности, но не ранее чем по истечении пяти лет с момента присвоения статуса наукограда.

В случае досрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее статус наукограда, сохраняет статус городского округа.

Ст.79 ФЗ нужно выучить, на экзамене пригодится!

Особый тип МО – ВГТГФЗ (внутри СПб и МСК). Они – пример отказа от двухуровневой модели. Для этих территорий предусмотрена самостоятельная модель управления: можно совмещать должности главу местной администрации, главу муниципального образования и представительного органа. «Необходимость сохранения единства городского хозяйства» - вот причина, по которой существуют такие особенности в управлении. Но нет четкого определения что это такое. У нас считают, что это почти всё. Это категория целесообразности. Целесообразно ли отдать муниципалам или оставить на уровне субъекта? Изначально не ставилась задача предоставить муниципалам какую-то самостоятельность. С другой стороны, есть районное деление, оно имеете географическую и экономическую целесообразность. Но встал бы вопрос, что будет делать субъект РФ, чем он будет заниматься, если всё хозяйствование осуществляется муниципалами внутри ГФЗ.

Перечень вопросов местного значения внутригородских территорий определяется законами МСК и СПб.

КС рассматривал вопросы, связанные с ВГТГФЗ в решениях от 8 июня 2004 г. № 216-О, от 20 декабря 2005 г. № 514-О, от 5 июня 2003 г. № 274-О, 21 апреля 2005 г. № 225-О, 30 сентября 2010 г. № 1246-О-О (оно её касается темы «публичные слушания»).