Муниципальная служба.

ФЗ от 02.03.2007 "О муниципальной службе в РФ".

Надо освежить закон о государственной гражданской службе.

В чем отличие муниципальной службы от государственной гражданской? Если для государственной службы законодатель допускает применение трудового законодательства в части, не урегулированной законом о госслужбе, то применительно к муниципальной службе оная прямо признается трудовой, ибо муниципальный служащий заключает трудовой договор.

Работодателем может быть либо глава МО, либо председатель избиркома, либо иной руководитель ОМС.

Государственная служба предполагает, что замещение должностей происходит на конкурсной основе, а в муниципальной службе по общему правила такого правила нет.

Но между этими службами общее в том, что ограничения и запреты для служащих похожи.

Что касается оплаты труда, гарантий, пенсионного обеспечения, то появилось понятие "соотносительность" между государственной и гражданской службой. Эта соотносительность такова, что денежное содержание муниципального служащего должно быть меньше содержания государственного служащего.

В СПб пошли дальше и установили предельные размеры зарплаты муниципальных служащих. Оные зарплаты устанавливаются в размере кратном расчетной единицы. Расчетная единица устанавливается законом СПб. Это не МРОТ. Расчетная единица - это оклад, а еще может быть премия. Она отдельно.

В СПб еще МО разделены на 3 категории. И каждая категория имеет свою расчетную едииницу.

В 2012 году приняли закон о проверке достоверности сведений претендентов на должности муниципальной службы. ФЗ о муниципальной службе говорит, что субъект РФ может регулировать муниципальную службу только в случаях, прямо указанных в настоящем ФЗ. ФЗ молчит насчет такой проверки. И поэтому вопрос - не вышел ли СПб тут за рамки своих полномочий?

Еще есть ПКС 27.06.2013 №15-П по жалобе гражданина Дубкова. Дубков участвовал в выборах в МО. Выборы были признаны незаконными. Он просил приостановить назначение следующих выборов, пока не будет решен вопрос о проверке действий избиркома. К сожалению, довыборы все равно были проведены. Новый состав отменил решение о незаконности предыдущих выборов. И получилось, что на одну должность были выбраны два человека. ПКС решал эту проблему.

Экономическая основа МС

В Хартии одна из основных гарантий самостоятельности МС - это имущественная и финансовая самостоятельность.

Ч.1 ст.49 131-ФЗ - экономическая основа состоит из имущества в муниципальной собственности, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

О муниципальной собственности и местных бюджетах 131-ФЗ говорит, а об имущественных правах - нет. Смотрим ГК и понимаем, что имущественные права у МО представить сложно. Поэтому мы говорить о них не будем (ибо они незначительны).

Какие признаки у муниципальной собственности?

Она - публичная форма собственности, и она отдельно поименована в ч.2 ст.8 КРФ. Это очень важная статья, ибо КС часто на эту норму опирался.

Кроме того, такая собственность - гарантия самостоятельности МС (ст.130 и ст.132 КРФ).

Право муниципальной собственности - это право территориально обособленных коллективов, т.е. право МО в целом. МО может пользоваться этим правом для решения вопросов местного значения.

Казалось бы, все очевидно. Но с другой стороны, когда речь идет об обоснованности распоряжения муниципальным имуществом, нужно посмотреть, распоряжение было для решения вопросов местного значения или нет.

Субъектом муниципальной собственности является население МО (ст.130 КРФ), территориально организованное как МО. А 131-ФЗ говорит, что собственниками муниципальной собственности являются органы МС (и ГК так говорит).

Нужно понимать, что на самом деле от имени МО правомочия (!) собственника осуществляют органы МС (ст.51 131-ФЗ, ст.215 ГК, ч.2 и 3 ст.125 ГК РФ).

А еще ОМС - это юрлица в форме казенных учреждений (ч.7 ст.37, ч.9 ст.35, ч.2 и 3 ст.41 131-ФЗ). Проблема разграничения правосубъектности органов МСУ и публичных субъектов в гражданском обороте.

БК в этом смысле пошел по пути ГК тоже.

Сегодня все муниципальные и государственные органы, когда вступают в гражданские отношения, рассматриваются как казенные учреждения, и действуют от своего имени. Это порочная практика. У органов самостоятельности нет. Они - производные от публично-правового образования.

Еще проблема - можно ли рассматривать ТОС как субъекта права муниципальной собственности. 131-ФЗ молчит. Но там написано, что ТОС может участвовать в решении ВМЗ, и может получать финансирование. Можно давать ТОСу имущество? А если можно, то в какой форме?

Какие объекты прав могут находиться в муниципальной собственности?

В муниципальной собственности может находиться только то имущество, которое предназначено для решения вопросов местного значения (ст.50 131-ФЗ). Ст.50 сформулирована не как обязательное требование, а как пожелание ("в собственности может находиться...").

Далее, законодатель пошел по пути перечисления имущества для каждого типа МО.

При этом нужно понимать, что исчерпывающим перечень быть не может. Там пишется, какое имущество для решения какого ВМЗ предназначено.

Конструкция, выбранная законодателем, странная. Можно было бы просто сослаться в ст.50 на ст.14-16 131-ФЗ.

Еще посмотреть на ч.5 ст.50 надо. В ней говорится, что в случае возникновения у МО права собственности на имущество, не указанное в ст.50, такое имущество подлежит перепрофилированию или продаже.

Имущество, предназначенное для решения ВМЗ. Имущество, предназначенное для реализации переданных полномочий. Имущество, нужное для обеспечения работы муниципальных служащих. Имущество, нужное для решения вопросов, не отнесенных к ВМЗ, но право решения которых предоставлено ОМС федеральными законами. Это то, как говорит ст.51 131-ФЗ.

Практический пример. По завещанию МО получило квартиру. Что с ней делать? Можно в наем сдать нуждающимся. А если танкер получило МО? Да все можно для хозяйства оставить у себя. Танкер можно сдать в аренду.

Но законодатель говорит так, что танкер МО не нужен.

Порядок и сроки отчуждения имущества устанавливаются ФЗ от 22.08.2004 №122-ФЗ (по монетизации льгот). Ст.154 (п.11 и п.11.1) говорит об этом. Там говорится о передаче имущества от одного уровня власти к другому.

А каков порядок перепрофилирования? Ничего не остается, кроме как воспользоваться ГК. Хотя ч.5 ст.50 говорит, что нужен специальный закон.

Но фишка в том, что срок перепрофилирования не установлен. Поэтому можно и потянуть.

Нужно сказать, что закон 131-ФЗ дает возможность принятия отдельного ФЗ, регулирующего вопросы, связанные с муниципальной собственностью. Это вытекает из ст.51 131-ФЗ (ОМС вправе передавать муниципальное имущество в аренду частным лицам, государственным органам, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами). Если бы законодатель хотел отослать к ГК, он так бы и написал.

КС подтвердил возможность существования самостоятельных норм федерального законодательства, не подчиненных ГК.

Есть ПКС 30.06.2006 №8-П. В нем оспаривались положения 122-ФЗ. Что стало предметом рассмотрения в КС? 122-ФЗ предусмотрел, что в случаях, когда у публичного субъекта оказалась собственность, которая не предназначена для решения его вопросов, такая собственность должна передаваться компетентному публичному субъекту. Порядок четко предусматривает, что вышестоящий орган власти своим решением может признать такое имущество нецелевым и изъять его.

Аналогичная ситуация возникла между МСК и Федерацией. Москва стала оспаривать возможность изъятия такой собственности в федеральную. Ссылалась Москва на ГК, где свобода договора, равенство сторон, автономия воли.

КС сказал, что имущественные отношения регулируются не только ГК. Есть частные имущественные отношения, и есть публичные имущественные отношения. Передача имущества от одного публичного субъекта к другому - это не регулируется ГК. Кроме того, такая передача по 122-ФЗ - это не принудительное изъятие. По 35-ой статье принудительное изъятие предполагает компенсацию. Фактически КС признал отдельные имущественные отношения публичными.

КС сказал, что разграничение публично-властных полномочий влечет за собой и перераспределение публичной собственности, а также представляет собой систему публично-властных отношений - координационных и субординационных отношений одновременно. Сослался КС на п.3 ст.2 ГК - гражданское законодательство не применяется к властным имущественным отношениям.

ОКС 02.11.2006 №540-О. Правительство Самарской области направило запрос касательно 131-ФЗ. КС тут тот же концепт распространил и на местное самоуправление. Ошибка в чем? В том, что между государством и МС нет субординации. Они - самостоятельны. Но с 2006 года эта позиция стала доминирующей.

Верховный Совет в 1991 году принял решение о разграничении собственности РФ на федеральную, региональную и муниципальную собственность. Потом Президент принял Распоряжение 1992 года (18 марта) №114-РП, где утвердили пообъектный состав федеральной, региональной и местной собственности и порядок оформления таких видов собственности. Там было 2 приложения - объекты, которые могут находиться в федеральной собственности, и объекты, которые могут находиться в собственности субъектов РФ. Муниципальная собственность оформлялась по остаточному принципу.

С принятием 131-ФЗ по остаточному принципу стала формироваться региональная собственность, а муниципальная прямо именовалась в законе 131-ФЗ.

Это только у нас есть. Во всех федеративных государствах имущество федерации определяется по остаточному принципу.

Межмуниципальное сотрудничество. МО могут создавать межмуниципальные организации в соответствии с ГК. Но ГК не регулирует совместную публичную собственность (только совместную частую). Поэтому межмуниципальное сотрудничество в этом аспекте мертво. Кроме того, ГК не предусматривает совместных предприятий между разными уровнями власти (муниципалы и регионалы).