Глава 22. Право публичной собственности

Общие положения о публичной собственности

Экономическое значение публичной собственности. Одна из важнейших функций государства - обеспечение удовлетворения общественных потребностей. Данное обстоятельство осознавалось уже в древности. Так, древнегреческий философ Сократ считал побудительной причиной создания государства многообразие материальных нужд человека и невозможность удовлетворять их в одиночку. А поскольку удовлетворение общественных потребностей требует обобществления части национального богатства в производстве и потреблении, то публичная собственность является объективно необходимым элементом структуры любого общества. Публичная собственность - это база формирования государственных доходов, без которых невозможно осуществление публично-правовыми образованиями их публичных функций.

Публичная собственность тесно связана с ролью государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частное предпринимательство. Публичная собственность и публичный сектор служат факторами экономического роста, залогом стабильности и устойчивого развития, гарантом сохранения национального богатства. Вот почему в большинстве стран публичный сектор представлен достаточно широко.

Процесс становления и развития государственного сектора экономики специфичен в каждой стране и в каждый исторический временной период. Объем публичной собственности определяется исходя из публичного интереса - признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования*(916). Именно для обеспечения публичного интереса публично-правовые образования вступают в имущественные отношения в сфере гражданского оборота. Его удовлетворение невозможно, в том числе без реализации права собственности.

В настоящее время в нашей стране осуществляется широкомасштабное перераспределение имущественных прав и пока до конца не ясно, какое место будет занимать государственный сектор в после реформенной экономике России. Большинство исследователей отмечает, что официальная политика по отношению к публичному сектору, его границам, сферам приложения до сих пор не выработана. Идет процесс разрушения публичной собственности и самоустранения публично-правовых образований от исполнения функций собственника. Соотношение частной и публичной собственности приблизилось к признаваемым нормальными показателям, экономика уже не страдает переизбытком государственной собственности, но уровень ее управления еще не отвечает потребностям современного общества.

Такое положение во многом обусловлено все еще широко распространенным представлением о неэффективности публичной собственности в том ее виде, в каком она существовала во времена СССР. Кроме того, современные отечественные экономическая и юридическая науки страдают отсутствием сколько-нибудь комплексного исследования вопросов публичной собственности, а сами публично-правовые образования не обладают достаточным опытом осознанного пользования и распоряжения в условиях рынка той частью национального богатства, которая находится в их руках*(917).

Публичная собственность как экономическая категория большинством исследователей-экономистов отождествляется с ее материально-вещественным содержанием, понимается как все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении публично-правовых образований. Некоторые авторы видят в ней сложное явление, представляющее собой совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе владения, пользования и распоряжения имуществом*(918).

Экономическое содержание публичной собственности раскрывается через ряд принципиальных характеристик:

1. Публичная собственность служит для осуществления функции по реализации общегосударственных (общенациональных) интересов. Данная функция проявляется посредством аккумулирования и распределения той или иной части национального дохода.

2. Публичная собственность охватывает те сферы рынка, которые не интересны субъектам частной собственности из-за высоких издержек, низкой прибыли, значительных рисков и т.п.; либо в которых они не могут обеспечить эффективное производство товаров; либо деятельность на которых сопряжена с нанесением существенных потерь и угроз для существования общества (например, производство так называемых общественных товаров, национальная оборона и т.п.).

3. Интересом публично-правового образования является публичный интерес, поэтому и управление объектами публичной собственности должно строиться с учетом реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

4. Природа публичной собственности в условиях рыночной экономики является двойственной, сочетающей в себе два начала - рыночное и нерыночное. Поэтому оценка эффективности использования объектов публичной собственности должна опираться не на экономические, а на социально-экономические критерии.

Таким образом, публичная собственность представляет собой сложную комплексную и иерархическую систему отношений. Поэтому в экономической литературе публичная собственность характеризуется как самый сложный по своей структуре вид собственности. Сложнейшее организационное строение, особая политическая природа собственника предопределяют специфику и значение права публичной собственности.

Понятие права публичной собственности в объективном смысле. Действующее законодательство не содержит легальной дефиниции понятия "публичная собственность". В ст. 214, 215 ГК используются термины "государственная собственность" и "муниципальная собственность". В литературе принято совокупность этих явлений называть публичной собственностью. Публичная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности публично-правовым образованиям.

Аналогично общему понятию права собственности различают право публичной собственности в объективном и субъективном смыслах. Право публичной собственности в объективном смысле - совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению публичным имуществом.

Право публичной собственности является составной частью (подинститутом) института гражданского права "право собственности". В то же время в науке отсутствует единый подход к определению места данной совокупности норм в системе права.

Дискуссии идут в связи с различиями в публично-правовой и частно-правовой трактовке права собственности. Особое назначение публичной собственности и специфика правового режима некоторых ее объектов вызвали в литературе спор относительно того, чем регулируется публичная собственность: государственным правом, гражданским правом или совокупностью комплексных норм. Несомненно, что право публичной собственности имеет большую практическую значимость не только для гражданского, но и для других отраслей права. Но это не делает его комплексным или государственно-правовым. Многоотраслевое использование субъективного гражданского права не является редкостью для правовой действительности, но это не превращает регулирующие его нормы в комплексную совокупность норм. Действия по реализации данного права и правомочия публичного собственника, как бы ни были они широки, всегда обязательно выражаются в гражданско-правовых формах и, по большому счету, не отличаются от действий других собственников (которые также обязаны не нарушать прав и свобод третьих лиц, вести учет своего имущества и т.д., а административный акт для них также является одним из оснований возникновения гражданских правоотношений).

Публичная собственность не может быть оторвана от права собственности вообще. Поскольку право собственности - институт гражданского права, то и право публичной собственности должно рассматривать в рамках гражданско-правовых категорий.

Понятие права публичной собственности в субъективном смысле. В субъективном смысле право публичной собственности - это право народа Российской Федерации и населения определенной территории, непосредственно или через уполномоченные ими органы владеть, пользоваться и распоряжаться публичным имуществом в целях удовлетворения публичных интересов.

Содержание права публичной собственности выражается через традиционную триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение. В советский период в литературе предпринимались попытки обособить государственную собственность от других форм собственности через выделение специфических правомочий публичного собственника. Так, некоторые ученые говорили о том, что содержание права публичной собственности составляет лишь одно исходное правомочие - управление; другие дополняли традиционную триаду правомочий еще одним - управлением или двумя правомочиями - управлением и контролем; третьи - в традиционной триаде правомочий владение заменяли правом управления. Современные исследователи не склонны разделять подобные взгляды.

Действующее законодательство связывает форму собственности исключительно с принадлежностью имущества различным субъектам, и объем правомочий для них предусмотрен одинаковый, поэтому административные полномочия не следует включать в содержание права публичной собственности. Все действия собственника реализуются в пределах трех правомочий независимо от субъекта. Кроме того, законодательство под управлением государственным имуществом понимает осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества и управление находящимися в федеральной собственности акциями ОАО*(919).

Роль права публичной собственности в литературе оценивается неоднозначно. В гражданском обороте публично-правовые образования действуют на тех же началах, что и прочие субъекты гражданского права. Опираясь на данное обстоятельство, некоторые исследователи утверждают, что разграничение форм и видов права собственности утратило гражданско-правовой смысл, и теперь право частной и публичной собственности следует рассматривать как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности*(920). Однако нельзя отрицать того, что вещно-правовой статус публично-правовых образований обладает рядом особенностей, которые обусловлены особыми функциями данных субъектов (представление и защита общественных интересов). Действующее законодательство говорит не о равноправии форм собственности, как нередко трактуется п. 4 ст. 212 ГК, а о равной их защите, что совсем не одно и то же.

В противоположность этому некоторые авторы отмечают, что равенства форм собственности вообще не может быть. В частности, среди специалистов в сфере конституционного и государственного права популярна концепция "публичной и частной собственности государства", согласно которой участие государственного имущества в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе, качество*(921). Поэтому правовое регулирование публичной собственности должно получить совершенно отличные от частной собственности свойства. "Публичность" такой собственности проявляется в ее особом статусе, направленном на прямое осуществление публичных функций*(922).

Однако сторонники данной концепции, во-первых, не учитывают, что законодательство и без того уже выделяет так называемую исключительную собственность, не подлежащую отчуждению и изъятую из оборота. Во-вторых, рассматривая государство, участвующее в гражданско-правовых отношениях, как некоего "частника", они игнорируют то обстоятельство, что подобных характеристик ни у государства, ни у других публичных образований быть не может. Их действия всегда направлены на удовлетворение публичного интереса. Роль собственника они выполняют исключительно для этих целей: иначе получение доходов, а значит, гарантирование прав и интересов общества и его членов было бы невозможно. Личных интересов у государства быть не может априори. Все его имущество, как и имущество любого публичного образования, является публичным.

Таким образом, нельзя говорить ни о полном слиянии частной и публичной собственности, ни о коренном их различии.

Особенности права публичной собственности. В соответствии с п. 3 ст. 212 ГК законом могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в частной или публичной собственности. Действующее законодательство позволяет выделить следующие особенности права публичной собственности.

1. Для публичной собственности характерен принцип всеобщности, означающий, что в публичной собственности может быть любое имущество, в том числе изъятое из оборота и ограниченное в обороте. Частная собственность, хотя и признается основной формой собственности, устанавливается в нашей стране, как и в большинстве обществ с развитой рыночной экономикой, по остаточному принципу - ее объектами может быть любое имущество, неотносящееся к публичной собственности.

2. Отдельные виды имущества могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (абз. 2 п. 3 ст. 212 ГК). В российской правовой традиции такое имущество принято называть исключительной собственностью. В постсоветское время данный термин законодательством не используется, а в некоторых актах, по примеру европейского права, такое имущество называется национальным достоянием народов Российской Федерации*(923). Осуществление права собственности на такое имущество должно обеспечивать не столько интересы публично-правового образования, сколько граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования. Такое имущество, как правило, изъято из оборота, не подлежит ни отчуждению в частную собственность, ни передаче иностранным государствам или международным организациям.

Перечень объектов, которые могут находиться в исключительной собственности публично-правовых образований, определяется законом. Но единого нормативного акта, содержащего исчерпывающий перечень такого имущества, в российском праве пока нет. Отдельные виды данного имущества названы в законах о природных ресурсах и приватизации. Такая ситуация признается большинством исследователей не отвечающей потребностям общества. Отнесение имущества к исключительной собственности призвано обеспечить экономическую и иную безопасность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, в силу чего необходим унифицированный перечень такого имущества. При этом в законодательстве прослеживается тенденция к сокращению перечня объектов исключительной собственности.

3. Поскольку публично-правовые образования не могут непосредственно осуществлять права собственника, от их имени в гражданском обороте выступают особые органы и лица, указанные в ст. 125 ГК. Иными словами, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях посредством своих органов или специально назначаемых представителей.

По общему правилу от имени Российской Федерации и ее субъектов выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, а от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления.

Федеральными органами государственной власти, осуществляющими права собственника от имени Российской Федерации, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" являются федеральные службы, не связанные с осуществлением контроля и надзора, а также федеральные агентства*(924).

Система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и изданными по этим вопросам законами Российской Федерации. Структура органов местного самоуправления определяется самостоятельно населением (ст. 131 Конституции РФ).

Права и компетенция названных органов на выступление от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципального образования определяются положением о соответствующем органе и другими нормативными актами.

Кроме органов представлять интересы публично-правовых образований могут иные юридические лица и граждане. Такое представительство допускается в случаях, предусмотренных нормативными актами Российской Федерации, ее субъектов или муниципального образования, лишь при наличии специального поручения от соответствующего публично-правового образования*(925).

4. Право публичной собственности может возникать на тех же основаниях, что и право частной собственности. Но, кроме того, Гражданским кодексом предусмотрены особые основания приобретения публичной собственности, которые не могут повлечь возникновение частной собственности:

поступление в государственную собственность обнаруженного клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры (п. 2 ст. 233);

поступление в муниципальную собственность бесхозяйной недвижимости, находки и безнадзорных животных (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231);

отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238);

изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239);

выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240);

реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 242, 243, 306).

Гражданским законодательством предусмотрен также особый случай прекращения права публичной собственности, а именно приватизация, в результате которой публичная собственность превращается в частную.

5. Известная специфика имеется у публично-правовых образований как собственников имущества. Так, они практически не могут быть объявлены банкротами. Кроме того, в отличие от иных собственников они отвечают по своим обязательствам не всем своим имуществом, поскольку от взысканий освобождены закрепленное за унитарными предприятиями и учреждениями имущество и объекты исключительной собственности.