Осуществление права публичной собственности

Казна. Существует два основных способа реализации права публичной собственности. Первый состоит в непосредственном осуществлении правомочий собственника публично-правовым образованием, когда он выступает в гражданском обороте от своего имени через уполномоченные органы и лица. Такая реализация возможна только в отношении имущества, составляющего казну публично-правового образования, т.е. нераспределенного между иными субъектами права. Второй способ заключается в передаче публичной собственности специально созданным для этой цели лицам, чтобы они, выступая в обороте от собственного имени, осуществляли все правомочия права собственности. Собственником такого имущества остается публично-правовое образование, а юридическим лицам, которым имущество передается, предоставляются ограниченные вещные права на него - право хозяйственного ведения или право оперативного управления.

Казна - это форма объединения имущества публично-правового образования*(956). В соответствии со ст. 214, 215 ГК казну публично-правового образования составляют средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными или муниципальными предприятиями или учреждениями.

В литературе предлагается выделять три составные части казны:

1) денежные средства (бюджет);

2) объекты специального назначения, используемые в публичных целях, не подлежащие отчуждению;

3) иное имущество, не закрепленное на правах хозяйственного ведения или оперативного управления*(957).

Особенности правового режима такой части казны, как средства бюджета, устанавливаются нормами бюджетного законодательства. Согласно ст. 6 БК бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В России действует казначейская система исполнения бюджета, при которой все операции с бюджетными средствами осуществляет Федеральное казначейство на основе отражения всех операций и средств бюджета в системе балансовых счетов Казначейства. Для исполнения бюджета органы Федерального казначейства открывают единый счет федерального бюджета в Банке России, а в некоторых случаях - в иных кредитных организациях. Казначейская система позволяет соблюсти принципы достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств и гарантировать права получателей бюджетных средств.

При этом необходимо учитывать, что денежные средства на расчетном счете банка - это не имущество, а имущественное право требования клиента к банку. Поэтому средства бюджетов не являются объектами права собственности публично-правовых образований.

К объектам специального назначения можно отнести следующие виды имущества:

Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней*(958) - совокупность драгоценных металлов (золота, серебра, платины и металлов платиновой группы) и драгоценных камней (природных алмазов, изумрудов, рубинов, сапфиров, александритов, природного жемчуга, уникальных янтарных образований), составляющих часть золотовалютных резервов Российской Федерации, предназначенная для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Данный фонд состоит из Алмазного фонда (неделимого и неотчуждаемого) и Золотого запаса (используемого для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей при чрезвычайных ситуациях). По согласованию с Правительством РФ может создаваться также соответствующий государственный фонд субъекта Федерации;

Государственный резерв*(959) - особый федеральный общероссийский запас материальных ценностей, предназначенный для использования на цели, предусмотренные законом (для мобилизационных нужд Российской Федерации, обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, запасы стратегических материалов и товаров);

государственная часть музейного фонда*(960) - музейные предметы и музейные коллекции, находящиеся в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации;

публично-правовая часть Архивного фонда РФ*(961) - архивные документы (юридические акты, градостроительная документация, кино-, фото-, видеодокументы, рукописи, рисунки, чертежи, дневники, мемуары и др.), включенные в состав Архивного фонда РФ на основании экспертизы ценности документов. Архивный фонд может находиться в федеральной, муниципальной собственности и собственности субъектов Федерации.

Как правило, для управления вышеперечисленным имуществом создаются специальные организации, которые наделяются имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и которым передаются объекты специального назначения для хранения*(962). Но права оперативного управления на объекты специального назначения у таких организаций не возникает. Эти предметы являются неотчуждаемыми.

Что касается "иного незакрепленного имущества", составляющего казну, то к нему относятся земля и иные природные ресурсы, ценные бумаги, иные вещи, не распределенные конкретным владельцам на условиях ограниченных вещных прав.

Все имущество, составляющее казну, обеспечивает государственный долг. Публично-правовое образование отвечает по своим обязательствам всем своим казенным имуществом (кроме объектов исключительной собственности, изъятой из оборота), т.е. не закрепленным за определенными юридическими лицами (абз. 5 п. 2 ст. 113, абз. 1 п. 1 ст. 126 ГК).

Особенности осуществления права собственности на акции. Особенности осуществления права собственности установлены в законодательстве относительно управления акциями. Осуществление права собственности публично-правовым образованием на акции проводится двумя способами:

через назначение представителей государства в открытом акционером обществе;

через передачу акций в доверительное управление.

Первый способ регламентируется постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г.*(963) Права акционера от имени Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое назначает представителей и выдает им доверенности на участие в общем собрании акционеров и совете директоров акционерного общества. Позиция акционера отражается в письменных директивах, выдаваемых представителю вместе с доверенностью. В совете директоров интересы Российской Федерации представляют лица, избранные из числа кандидатов, выдвинутых акционером - Российской Федерацией.

Если принято решение об использовании специального права - "золотой акции", представители в совет директоров и ревизионную комиссию акционерного общества назначаются Правительством РФ по представлению Минэкономразвития России, подготовленному Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом по согласованию с федеральными агентствами или федеральным органом.

Передача акций публично-правовых образований в доверительное управление осуществляется на основании Указов Президента РФ*(964) и в соответствии с гражданским законодательством. Передача акций в управление юридическим и физическим лицам осуществляется на принципах публичности и гласности по итогам конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями, который проводится по решению Правительства РФ. Обязательными условиями такого договора должны быть: запрет для доверительного управляющего распоряжаться акциями, а также обязательное согласование с уполномоченным органом позиции при голосовании на общем собрании акционеров по ряду вопросов (например, при реорганизации и ликвидации общества, эмиссии ценных бумаг, утверждении годовой отчетности, заключении крупной сделки).

Особые права предоставляет так называемая "золотая акция". Термин "золотая акция" в законодательстве используется в кавычках, поскольку данный инструмент не обладает признаками ценной бумаги (в частности, он неотчуждаем, не имеет признака публичной достоверности и др.). Это - специальное право, позволяющее управлять собственностью, которая ранее была публичной, чтобы сохранить ее назначение и контролировать использование. Таким образом, сама "золотая акция" - это не имущество и не объект права собственности.

"Золотая акция" позволяет государству сохранить контроль над предприятием после преобразования унитарного предприятия в акционерное общество. В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" "золотая акция" предоставляет ее держателю (Российской Федерации или ее субъекту) право вето при принятии собранием акционеров некоторых решений (например, об изменении устава, реорганизации и ликвидации общества, заключении крупной сделки или сделки с заинтересованностью и др.).

Решение о выпуске "золотой акции" может быть принято Правительством РФ или органом субъекта Федерации при приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия или принятии решения об исключении открытых акционерных обществ из перечня стратегических организаций независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности. Принявший решение о выпуске "золотой акции" орган назначает представителя в совет директоров и ревизионную комиссию общества и утверждает Положение, на основании которого действует представитель. Последний может вносить предложения в повестку дня годового общего собрания, требовать созыва внеочередного общего собрания и участвовать в общем собрании акционеров с правом вето. Места представителей государства в совете директоров и ревизионной комиссии не учитываются при выборах членов этих органов общества. "Золотая акция" используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций открытого акционерного общества и действует до принятия решения о его прекращении.

Осуществление права собственности на имущество, обособленное от казны и закрепленное за юридическими лицами. Часть публичной собственности обособляется от казны и передается созданным государственным и муниципальным унитарным предприятиям, а также некоммерческим организациям - учреждениям. Кроме того, некоторые государственные органы имеют статус юридических лиц-учреждений. Названные организации обладают имуществом на ограниченном вещном праве, а собственником его остается публично-правовое образование, создавшее юридическое лицо*(965). Создаваться они могут только в случаях, указанных в законе (например, основания учреждения унитарного предприятия названы в п. 4 ст. 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"*(966).

Значение и перспективы ограниченных вещных прав, на которых передается юридическим лицам закрепленное имущество, не получили однозначную оценку*(967) в современной науке*(968). Ряд авторов считает права хозяйственного ведения и оперативного управления искусственными конструкциями, придуманными в практике социалистической экономики, от использования которых необходимо отказаться в современных условиях*(969). Другие исследователи полагают, что несвойственная нормальному товарному обороту ситуация, при которой юридическое лицо не является собственником имущества, - следствие переходного периода российской экономики*(970). Они предлагают заменить неэффективные унитарные предприятия на иную форму хозяйствования - на акционерные общества. Но их противники утверждают, что неэффективность унитарных предприятий вызвана не недостатками права хозяйственного ведения, а неумением публично-правовых образований и их представителей управлять имуществом, отсутствием действенных механизмов соблюдения общественных интересов в стране. Поэтому право хозяйственного ведения и право оперативного управления могут стать эффективным орудием управления публичной собственностью*(971), а сторонники обратного подхода опираются не на доказательства, а на идеологические предпосылки*(972).

Согласно ст. 126 ГК юридические лица, созданные публично-правовым образованием, не отвечают по его обязательствам, а публично-правовое образование не отвечает по обязательствам созданных им юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Такие случаи предусмотрены Гражданским кодексом, а также нормативными актами об отдельных юридических лицах*(973).

Поскольку публично-правовое образование остается собственником переданного имущества, для его сохранности и использования в публичных интересах законом предусмотрены особые механизмы. Так, унитарное предприятие обладает, в отличие от иных коммерческих организаций, специальной правоспособностью. В силу этого сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, указанными в уставе, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя или государственного органа, если другая сторона в сделке знала о ее незаконности (ст. 173 ГК). Таким образом, публичное имущество передается юридическому лицу с условием сохранения его назначения. Получение прибыли хотя и является основной целью деятельности коммерческой организации, но в отношении унитарных предприятий может рассматриваться только как средство для достижения других целей - общенациональных. В силу этого многие исследователи ставят вопрос о спорности отнесения унитарных предприятий к числу коммерческих организаций.

Кроме того, у собственника остаются некоторые правомочия в отношении переданного и закрепленного имущества, объем которых определен законом. Правомочия собственника проявляются двояко:

1) ряд действий, влекущих правовые последствия для юридического лица, может совершать только сам собственник (принятие решения о создании, реорганизации и ликвидации, утверждение и изменение устава, назначение на должность руководителя, утверждение бухгалтерской отчетности и др.);

2) ряд действий совершается только с согласия собственника (крупные сделки, сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, иными обременениями, участие в юридических лицах и в объединениях юридических лиц, создание филиалов и представительств и др.).

Кроме того, собственник имущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки недействительной и применении последствий недействительности ничтожной сделки, а также истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.

Поскольку в вышеперечисленных случаях публично-правовое образование выступает в качестве носителя публичной власти, а не собственника, названные действия следует квалифицировать как односторонние сделки, хотя они и облекаются в форму распорядительного акта (например, распоряжение органа по управлению имуществом о закреплении на праве оперативного управления за учреждением того или иного объекта). Такой распорядительный акт не может рассматриваться как акт государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренный в подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК в качестве самостоятельного основания возникновения гражданских прав и обязанностей; он является только предусмотренной формой волеизъявления уполномоченного органа*(974).

В то же время унитарные предприятия и учреждения являются самостоятельными юридическими лицами. Собственник не может произвольно ограничивать правомочия обладателей ограниченных вещных прав на имущество, например изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться закрепленным имуществом. Акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению таким имуществом должны признаваться недействительными по требованиям юридических лиц.

От имени публично-правового образования полномочия собственника осуществляют*(975):

федеральные органы исполнительной власти в отношении находящихся в их ведении унитарных предприятий по согласованию с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (утверждение устава, назначение руководителя, согласование приема на работу главного бухгалтера, утверждение программы деятельности предприятия, согласование заключения некоторых сделок, утверждение отчетов и др.);

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое:

а) утверждает аудитора, формирует уставный капитал, утверждает передаточный акт или разделительный баланс в отношении всех унитарных предприятий;

б) осуществляет иные полномочия в отношении субъектов, не находящихся в ведении федеральных органов.

Согласование сделок производится также Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом. Решение о согласовании сделки принимается в течение месяца с момента внесения предложения унитарным предприятием в Агентство с обоснованием и необходимыми документами для заключения сделки. Сделки по продаже имущества осуществляются путем продажи имущества на аукционе, организатором которого выступает предприятие или по договору с ним другое лицо*(976).

Закрепление части публичного имущества за юридическими лицами позволяет публично-правовым образованиям, сохраняя целевое назначение имущества и контроль за его использованием, переложить бремя содержания на других субъектов. Кроме освобождения публично-правового образования от издержек по управлению имуществом, обособление от казны части имущества уменьшает ту часть публичной собственности, на которую может быть наложено взыскание по долгам публичного собственника.