Оперативную систему.

В общем виде система мониторинга представлена на рис. 9.

При формировании системы мониторинга определяются его цель, объект, периодичность, субъект, этапы и методы.Для того, чтобы мониторинг былэффективен, необходимо его включение в систему управления, так чтобы те рекомендации и решения, которые принимаются в его структурах, доходили до руководителей, и более того, чтобы они имели возможность и были готовы принимать решения по вопросам стратегии организации, политики, содержания, мероприятий и т.д. Недаром в последнее время начал даже использоваться специальный термин «мониторинговый менеджмент», т.е. управление системой мониторинга в организации или любой иной большой системе.

Первым элементом мониторинга является информационная система, позволяющая собирать и передавать необходимую информацию. Здесь основная проблема заключается в том, чтобы определить минимум необходимой информации для каждого подразделения, так как в противном случае может наступить «всемирный информационный потоп», который захлестнет организацию,

и в целях самозащиты она может вообще перестать реагировать на любые сообщения, как полезные так и ненужные.

Другим элементом является аналитическая система, куда поступает собранная информация. Здесь она анализируется, чтобы определить, в какой степени организация справляется с поставленными задачами и каков прогресс в достижении целей.

Основные работы связаны со сравнением и анализом деятельности организации по таким параметрам, как:

• стандарты;

• время;

• сравнение работы подразделений.

В результате анализа выявляются тип и форма отклонений в работе, их характер и влияние на достижение целей организации. Эти обобщенные данные поступают затем в оперативную систему, где вырабатываются рекомендации и решения о внесении изменений в стратегию, содержание работы, показатели оценок и систему мониторинга в целом. Затем рекомендации в виде оперативной информации или аналитических справок поступают к руководителю организации или подразделения, имеющему полномочия по принятию решения в данной области.

Говоря в целом о реализации политики или программ, можно определить несколько общих принципов, соблюдение которых позволяет улучшить этот процесс, это:

1) уменьшение уровней управления и упрощение организационных структур;

2) создание эффективного механизма координации и тесное сотрудничество между участниками реализации политики;

3) предоставление определенной степени самостоятельности и автономии исполнительным организациям;

4) систематическая оценка результатов работы и совершенствования механизма подотчетности;

5) использование современных управленческих технологий и информационно-аналитических систем.

Одним из основных элементов государственной политики, на который не обращают, к сожалению, достаточного внимания политические и государственные руководители, является ее оценка, так как очевидно, что должна быть система получения информации и обеспечения контроля за результатами и последствиями принимаемых решений и всей политики в целом. Без этого важного звена сильно снижается эффективность всей государственной политики и более того - без оценки предыдущей работы крайне затруднительно разрабатывать будущую стратегию и регулировать государственные программы.

Оценка реализации государственной политики - это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их совершенствования.

Главная цель оценки состоит в том, чтобы собрать данные и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, а затем использовать ее для:

• совершенствования политики или повышения качества принимаемых решений;

• определения результатов и последствий проводимой политики. Например, в стране принято много различных социальных программ, под

которые государством выделяются большие финансовые средства, но часто никто не знает, какова реальная отдача от их реализации, в какой степени они помогли решению определенных социальных проблем. На практике редко когда дается полная оценка результатов выполнения этих программ. Короче говоря, всегда существует потребность в том, чтобы объективно оценить достижения и успехи в работе, а также возникающие проблемы и неудачи.

Существуют различные типы оценок разнообразных аспектов и сторон государственной политики, а также действий вовлеченных в процесс участников на всех этапах осуществления политики. К основным типам оценок государственной политики относятся:

1) оценка процесса реализации;

2) оценка результатов;

3) оценка последствий;

4) оценка экономической эффективности.

Задача состоят в том, чтобы дать оценку деятельности государственных структур, проводимой политике или реализуемым программам, результатам и последствиям политики или программ.

Выбор типа оценки и методов проведения оценочных исследований связан с несколькими обстоятельствами, которые зависят от таких факторов, как:

• цели оценки;

• интересы организации или отдельной группы лиц;

• политические условия;

• наличие необходимых ресурсов и времени.

Планирование и проведение работы по оценке результатов государственной политики в какой-либо общественной сфере требуют ответа на ряд сложных методологических проблем, среди которых можно назвать выбор показателей, применение количественных и качественных оценок, обеспечение точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований и др.

Оценочные исследования могут проводиться на всех этапах развития государственной политики, в том числе и до начала ее реализации. В этом случае они носят прогностический характер. Например, когда надо определить последствия осуществления различных альтернативных вариантов программ. Данные исследования позволяют проверить теоретические основы и предпосылки разработки программы, процесс, связывающий вход и выход программы, эффективность всех элементов программы и результативность альтернативных вариантов

Все формы оценочных исследований можно разделить на две группы.

1. Научные исследования. При этом используются различные научные методики, применяемые при изучении многообразных социальных явлений. Они позволяют получить достоверную и полную информацию, но требуют много времени, денег и привлечения квалифицированных специалистов. Чаще всего применяются следующие методы:

• социологические опросы (анкетирование и интервьюирование);

• наблюдение (открытое и скрытое);

• экспертные оценки;

• моделирование;

• применение контрольных групп;

• проведение экспериментов и др.

2. Традиционные формы. В реальной жизни чаще всего применяют традиционные формы оценок, которые близки к политическому или административному контролю за ходом принятых решений. К таким методам относятся:

• парламентские слушания;

• отчеты государственных руководителей;

• контрольные комиссии;

• государственный аудит;

• разработка бюджета, и др.

В целом процесс проведения оценочных исследований включает несколько этапов и предполагает разработку специальной программы, которая включает:

• выбор оцениваемой государственной программы в определенной сфере;

• определение программных целей исследования и оценочных показателей;

• выбор стратегии проведения исследования, методов и средств оценки;

• подготовку базы данных, сбор информации и измерение;

• оценку результатов программы или политики в определенной сфере, ее

анализ;

• подготовку отчета;

• представление выводов и рекомендаций.

Несмотря на различия в подходах и методах общая схема данных исследований заключается в попытке определить состояние какого-либо объекта или

явления до и после проведения запланированных мероприятий, и здесь возникает много вопросов методологического порядка: как и в каких показателях измерить произошедшие изменения? являются ли они следствием проведенных мероприятий или вызваны другими причинами? насколько она выполнима и можно ли ее провести объективно?

Одним из методов оценки результативности решения проблемы и эффект тивности проведенных мероприятий является изучение двух объектов: контрольной и экспериментальной групп. Контрольная группа представляет выбранный социальный объект, который не был охвачен мероприятиями, а экспериментальная группа испытала непосредственное воздействие данной программы или политики. Сравнение этих групп позволяет более или менее точно оценить влияние проводимой политики. В качестве основных показателей выбирают время исследования (до или после программы), количество объектов (контрольные и экспериментальные группы).

Результаты оценочных исследований обычно используют для решения следующих задач:

• создания обратной связи для улучшения действующей программы;

• дополнительной информации, помогающей принять решение при завершении определенного цикла программы: прекращение, модификация, расширение программы;

• информации для высших руководителей при решении о судьбе всей программы;

а также как средство влияния определенной группы на государственную политику.

Для лучшего понимания этого вопроса рассмотрим, например, как оцениваются государственные программы независимо от их содержания и области применения (см.рис. 10).

Оценка выполнения программ включает изучение методов управления, их эффективности, способностей и возможностей организационных структур справиться с поставленными задачами, способности мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентности руководителей и служащих и др.

Оценка результатов политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и достичь соответствующих показателей. Здесь, пожалуй, самыми трудными проблемами являются неясно поставленные цели и отсутствие набора хорошо измеряемых показателей. Это -проблемы оцениваемости выбранного объекта, так как не все социальные явления поддаются количественной оценке.

Оценка Последствий программы является наиболее сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины, которые привели к данным последствиям. Также весьма сложно выразить последствия в количественных показателях.

Оценка экономической эффективности проводится на основании двух методов: издержки - выгоды; издержки - эффективность. Она позволяет определить, насколько рационально были израсходованы соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу. Например, при анализе результатов выполнения социальных программ ставятся нижеследующие вопросы.

1. Достигла ли программа социальных групп, для которых она предназначалась? Обеспечивает ли она соответствующие выгоды и предоставление определенных услуг?

2. Каков непосредственный результат программы? Можно ли его объяснить другими внешними обстоятельствами?

3. Имеются ли последствия реализации программы, которые не были заранее запланированы?

4. Каковы выгоды и издержки программы? Насколько эффективно использовались ресурсы по сравнению с альтернативными вариантами?

Так, оценка предлагаемых государственными организациями услуг обычно проводится по четырем направлениям:

• общая оценка;

• оценка точности и полезности;

• оценка своевременности;

• оценка профессионализма и законности.

Во многих странах приняты специальные законодательные или нормативные документы, в соответствии с которыми оценка включена в процесс разработки и принятия решений, так как опыт показывает, к каким проблемам и осложнениям может привести, одно неверное решение, принятое на общенациональном уровне. Особое внимание в настоящий момент уделяют анализу влияния(analysis impact) - относительно новому направлению, активно разрабатываемому в последнее время специалистами и широко используемому в работе государственных структур, особенно министерств и ведомств.

В развитых странах анализ влияния используется чаще всего при введении новых регулирующих правил и норм, оценке их последствий для бизнеса (Великобритания), финансов (Австрия, Португалия, Финляндия), социально-экономического развития (Голландия). Инструментами анализа служат опросные листы, изучение конкретной практики, модель издержек и т.д. Анализ влияния государственного регулирования (АВГР) представляет специальную технику для систематической оценки позитивных и негативных последствий существующих и альтернативных моделей регулирования. Польза от применения АВГР заключается в том, что он способствует:

• лучшему пониманию реального влияния действий государства на социально-экономические процессы (инструмент анализа);

• интеграции и согласованию целей и задач при разработке политики (инструмент координации);

• совершенствованию механизма консультирования и большей открытости правительства (инструмент консультирования);

• повышению ответственности государственных органов управления путем предоставления большей информации и демонстрации пользы государственных решений для общества (инструмент отчетности).

В общем виде анализ и оценка влияния государственной политики или программ имеет структуру, представленную на рис. 11.

После проведения оценки и представления ее результатов руководителю возможно принятие различных решений, влияющих на судьбу программы или данной политики. Обычно имеется несколько вариантов, в том числе:

• продолжение программы;

• успешное завершение программы;

• модификации программы;

• прекращение программы при ее неудаче.

Например, это может быть решение, связанное с продолжением программы или политики, если достигнуты хорошие результаты и тогда принимается решение о поддержке политики.

Поддержка программы или политики возможна в форме политической, материальной или интеллектуальной помощи и содействия, чтобы продолжить или расширить охват населения данной программой. Если результаты отличаются от первоначальных целей, но целесообразность проведения данной политики или программы не вызывает больших сомнений, то проводят регулирование и корректировку политики.

Кроме того, при принятии решения о продолжении или модификации программы могут изучаться вопросы об изменении ее целей или приоритетов, совершенствовании механизма финансового или материального обеспечения и т.д. Причин для модификации программы или политики может быть много. Они могут быть связаны с политическим давлением, действиями судебных органов власти, сопротивлением отдельных групп интересов и т.д. В общем, для эффективной государственной политики необходимо рациональное объединение всех трех важных элементов: оценки, усиления влияния и регулирования.

Важное значение имеет вопрос о том, кто оценивает или высказывает свое мнение о проводимой политике и характере складывающихся при этом отношений. Здесь возможны следующие варианты:

• общая оценка политики правительства от лица всего общества;

• оценка, поступившая от потребителей к исполнительным органам власти;

• оценка, поступившая от граждан и групп интересов к органам представительной власти;

• оценка, которую может дать парламент действиям исполнительной власти, включая критику выполнения политики, действий госаппарата, законности выполнения и др.

В современных условиях невозможно проводить политику и принимать решения без ее всесторонней оценки, так как проблемы становятся все сложнее и возрастает цена ошибки, не говоря уже о необходимости рационально расходовать государственные ресурсы.

На данном этапе во многих странах основное внимание уделяют нескольким важным аспектам оценки государственной политики, в их числе:

• взаимосвязь оценки с проведением аудита и разработкой бюджета государственных организаций;

• влияние оценки на процесс самообучения персонала организации;

• воздействие оценки на разработку межведомственных программ и проектов и систему управления ими;

• влияние оценки механизмов, методов и средств, используемых в государственной политике, на их выбор в будущем;

• связь оценки с эффективностью и результатами выполнения программ в государственном секторе;

• влияние оценки на внедрение новых управленческих технологий.

Необходимо отметить, что при оценке результатов политики или выполнения государственных программ разворачивается острая борьба и часто возникают конфликтные ситуации, что вполне понятно, принимая во внимание различные критерии и интересы тех, кто в ней участвует и несет ответственность, а также стремление использовать оценку в своих политических или корпоративных целях.

Внутренняя политика подвержена определенным циклам, связанным с утверждением бюджета или началом избирательной кампании, что непосредственно отражается на активности тех сил, которые заинтересованы в оценке работы правительства или иного органа исполнительной власти. Иногда инициатором проведения оценки выступает оппозиционная партия, чтобы набрать себе дополнительные очки перед выборами.

В конечном итоге оценка должна показать степень эффективности государственной политики, которая в свою очередь зависит от трех основных факторов:

1) организационных условий выработки и исполнения политики, в том числе:

• профессионализма высших государственных чиновников;

• уровня централизации государственной власти;

• отношения между исполнительной и законодательной властями;

2) средств и методов воздействия государства на различные сферы общественной жизни и поведение отдельных субъектов;

3) прочности консенсуса в обществе в вопросах об общих целях политики, о ее темпах и приоритетов.

В России оценка государственной политики является относительно новым направлением, хотя на практике многие ее элементы давно используются в органах государственной власти Однако сейчас стоит задача всестороннего внедрения методов оценочных исследований во все органы государственной власти на всех уровнях.

Литература

Отчет о мировом развитии 1997: Государство в меняющемся мире. Всемирный банк. -М„ 1997.

Политология: Энциклопедический словарь. - М, 1993. Шабров О Ф. Политическое управление. - М., 1997. Organisation for policy analysis, ed. C.Weiss. London, 1992. Public productivity handbook ed. M.HoIzer. Marcel Dekker. Inc. -N.Y., 1992. Weimer D., Vining A. Policy analysis concepts and practice. - NJ., Prentice Hall, 1992.