Технологии принятия и реализации государственных управленческих решений

Формула всякого общественного

приказа будет: «Разум требует,

закон приказывает».

Морелли

Никогла не ломайте забор,

не узнав, зачем его поставили.

Г.К. Честертон

Обсуждать надо часто,

решать — однажды.

Публий Сир

Процесс принятия решений - планирование - мониторинг и контроль - неограниченные изменения - ограниченные изменения - «мягкая» ситуация - «жесткая» ситуация - системная технология вмешательства - организационное развитие - методология «мягких» систем - процедура принятия управленческих решений

В концепции регулярного управления рассмотрим структурированный подход к процессу принятия решений, планированию, мониторингу и контролю, а в концепции управления изменениями - методологию «мягких» систем, системную технологию вмешательства, организационное развитие.

Хотя процесс принятия решений - это сложный процесс, а сами проблемы по своей семантике (содержанию) чрезвычайно разнообразны, можно выделить основные общие этапы этого процесса, выяснить, как именно осуществляется акт выбора одной альтернативы из имеющегося или конструируемого множества альтернатив, выбрать курс действий, обеспечивающий получение требуемых результатов.

Процесс принятия и реализации решений, по образной метафоре Ж. Лабордэ, подобен путешествию: «Сначала вы решаете, каков ваш пункт назначения. Потом вы обдумываете, как двигаться и кого пригласить с собой. Вы можете лететь, ехать на автомобиле, на велосипеде или идти. Предположим, что вы решаете ехать на автомобиле. Тогда вам нужно найти маршрут, который для вас наиболее привлекателен. Двигаясь, вы должны помнить или видеть контрольные точки на карте и на местности, которые показывают, на правильном ли вы пути. Если ваши попутчики имеют другой,' нежели вы, пункт назначения, вам нужно выяснить, в какой точке они хотят отделиться

от вас. Позднее, когда вы достигаете пункта назначения, вам нужны особые способы, чтобы проверить, действительно ли это место, где вам хочется находиться, и действительно ли вы достигли всего, чего хотели». На процесс принятия решений влияет множество внутренних и внешних факторов: знания и опыт лица, принимающего решение; наличие у него своевременной информации; время, отводимое на принятие решений; уровень его полномочий; система верований и убеждений, а также способность применять специальные техники принятия решений и отстоять принятое решение.

В процессе принятия решения может оказаться важным, принимается решение одним человеком или группой (командой), регламентируется ли принимаемое решение действующими в организации правилами, насколько важным является для исполнителей принятое решение, насколько решаемая задача нова, имеются ли необходимые ресурсы для реализации решения, необходимо ли соблюдать конфиденциальность, каковы требования к качеству принимаемого решения и т.п. Некоторые из этих факторов являются взаимодополняющими, но каждый из них по-своему влияет на процесс принятия решений.

Различают запрограммированные и незапрограммированные решения. Большинство проблем, с которыми приходится встречаться, это те, которые неоднократно встречались и раньше и для которых имеется готовый рецепт решения. По выражению лауреата Нобелевской премии экономиста Г. Саймона, у нас есть «программа» решения проблемы: мы знаем, что надо делать. Это- запрограммированное решение. Иметь готовое решение удобно, но всегда существует опасность того, что ввиду изменения ситуации с тех пор, как решалась подобная проблема, готовый ответ окажется неправильным.

Принятие решений часто воспринимается как единичный акт, хотя процесс принятия решенийсложен и может быть представлен в виде последовательности нескольких этапов. Рассмотрим простейшую базовую модель принятия решений Г. Саймона, состоящую из трех этапов:

• обдумывания;

• проектирования вариантов решения;

• выбора.

На этапе обдумывания следует проанализировать проблему, собрать необходимую информацию, четко сформулировать критерии, которым должно удовлетворять решение. На этапе проектирования осуществляется поиск и конструирование возможных решений проблемы в соответствии с конкретной системой поиска этих решений. На этапе выбора среди возможных вариантов решения выбирается лучший из всех предложенных вариантов, удовлетворяющий сразу всем рассматриваемым критериям. Как правило, в процессе принятия решений этой схемы придерживаются интуитивно, не уделяя каждому из этапов необходимого внимания, неосознанно стараясь использовать запрограммированные решения.

Этап обдумывания проблемы можно представить более подробно, разбив его на три подэтапа: 1) ощущение наличия проблемы; 2) формулирование и уточнение ее; 3) определение критериев, которыми должно удовлетворять решение. А этап выбора - на два подэтапа: 1) оценка вариантов; 2) выбор лучшего варианта. Применение структурированного подхода в соответствии с рассмотренной линейной схемой не всегда дает удовлетворительный ответ с первого раза, и может возникнуть необходимость повторить все этапы или некоторые из них заново. Таким образом, линейная схема модифицируется в циклическую, которая может быть дополнена этапами мониторинга, реализации и подведения итогов.

Согласно этой модели побуждают к принятию решений: во-первых, возникшие проблемы и, во-вторых, необходимость изменить ситуацию. В обоих случаях вначале необходимо уяснить, каков желаемый результат, затем приступить к сбору и анализу информации и к разработке вариантов решения. Информация содержит как объективные количественные данные, так и мнения и суждения различных людей. Процесс анализа и его результаты подвержены влиянию политики и культуры организации, что ограничивает количество вариантов. Выбор варианта завершает трехэтапную схему Г. Саймона. О выбранном решении необходимо проинформировать подчиненных, а тех, кто реализует принятое решение - о выработанных критериях. Процесс завершается этапами мониторинга, контроля и оценкой того, насколько улучшилась ситуация.

Чтобы наряду с указанием того, что необходимо сделать, предусмотреть в процессе управления моменты принятия решений, необходимо планирование. Рассмотрим концепцию планирования, которая применима и к таким сложным задачам, как разработка федеральных целевых программ, и к планированию индивидуальной текущей деятельности. Планирование различается по масштабам и сложности, по временным масштабам, по количеству вовлеченных людей и т.п., что существенно осложняет выработку общего подхода к этому процессу.

Планирование- процесс постепенного прояснения и детализации того, что необходимо сделать, завершается он составлением плана. В простейшем варианте план имеет три основных компонента: цели, описание действий, ресурсы. Цели должны быть сформулированы подробно и точно, чтобы исполнители могли понять, достигли ли они их в указанные сроки и выполнены ли установленные в плане нормы, а также соответствуют ли результаты критериям. Так как цели, действия и ресурсы взаимосвязаны, то разработку плана можно начинать с рассмотрения любого из компонентов, организуя итеграционный процесс. Процесс планирования обладает своей внутренней логикой, хотя она далеко не всегда очевидна ввиду сложности самого планируемого процесса. Рассмотрим планирование как восьмиэтапный процесс, который представляет

собой скорее некую рациональную идеализированную схему," а не жесткую конструкцию, следовать которой надо неукоснительно. Эта схема позволяет осознать существование системы связанных единой логикой определенных этапов планирования независимо от того, разрабатывается ли масштабный проект или планируется ежедневная рутинная работа. Этапами процесса планирования являются:

1. Определение целей (что именно Вы и Ваша команда планируете достичь?).

2. Генерация и оценка вариантов (каковы возможные направления действий? какое из них после оценки всех вариантов представляется наилучшим путем достижения целей?).

3. Определение действий (что необходимо сделать для реализации выбранного варианта?).

4. Установление очередности действий (в каком порядке лучше всего выполнять эти действия?).

5. Определение необходимых ресурсов (какие ресурсы потребуются для реализации плана?).

6. Пересмотр плана (сработает ли план? Если ответ отрицательный, следует вернуться к п. 3., п. 2 или п. 1).

7. Подготовка плана действий и рабочего графика (кто, что и когда должен делать?).

8. Мониторинг и контроль, коррекция плана в случае необходимости. Рассмотрим каждый из восьми этапов планирования более подробно. Первому этапу рекомендуется уделять достаточное внимание, учитывая

контекст планирования, и не торопиться приниматься за решение вопросов следующих этапов, чтобы впоследствии не увязнуть в деталях. Постановка целей должна сопровождаться разработкой критериев оценки степени их достижения. Цели должны удовлетворять принципам SMART (быть конкретными (Specific), измеримыми (Measurable), достижимыми (Achievable), релевантными (уместными, Relevant) и согласованными по времени (Timed)). Цель рекомендуется формулировать так, чтобы была именно постановка цели (желательно с количественными критериями), а не общая декларация о намерениях. Выяснив с максимально возможной точностью то, что нужно достичь, необходимо рассматривать, как именно достичь поставленных целей. В качестве результата генерации и последующей оценки возможных вариантов действий выступает предпочитаемый вариант действий. На этом этапе возможно проведение различных консультаций, в том числе и с подчиненными. В процессе генерации вариантов используются такие методы, как «побочное мышление», реструктурирование проблемы, «мозговой штурм», «плюс-минус интерес» и др. Оценка вариантов на систематической и рациональной основе осуществляется как сравнение вариантов сразу по нескольким (возможно, разнородным) критериям. На этом этапе оказывается важной форма представления информации в виде матрицы оценок «варианты - критерии», где элемент матрицы, расположенный на пересечении какой-либо строки и какого-либо столбца, есть оценка варианта, соответствующего строке, по критерию, соответствующему столбцу матрицы. Такое представление не выявляет «лучший вариант», но позволяет сразу отбросить некоторые заведомо неудовлетворительные варианты; разнородные критерии могут быть проранжированы по их относительной важности. Часто такое представление информации позволяет обнаруживать необходимость в конкретной дополнительной информации. На третьем и четвертом этапах составляется перечень всех возможных действий, необходимых для достижения целей, и осуществляется упорядочение их. Выясняется, какие действия не могут быть начаты до завершения других, какие выполняются параллельно, для каких безразлично время их выполнения. Работа начинается с составления списка действий и завершается указанием очередности их выполнения. На этих этапах решается вопрос о форме плана: или это карта ключевых событий, или план-график, или диаграмма Ганта, или сетевой график и т.д.

Составление любого плана требует оценки времени осуществления любого рассматриваемого действия. Часто используется метод «тройной оценки» времени, по которому сначала выясняют у исполнителя максимальное время, требующееся для выполнения работы, затем минимально необходимое время и, наконец, принимая во внимание все известные факторы, наиболее вероятное время. Выясняя у исполнителя то, как часто требуется максимальное время для выполнения работы, как часто - минимальное и наиболее вероятное, находим время, которое может быть затрачено для осуществления рассматриваемого действия. На этих этапах можно использовать программные средства планирования проектов, если они имеются в системе поддержки принятия решений (О11 IP). К этому моменту, как правило, уже имеются грубые оценки необходимых ресурсов, уточнение которых целесообразно осуществлять следующим образом:

• составить полный список требуемых ресурсов с указанием стоимости каждого;

• определить, когда и на какой срок потребуются эти ресурсы, какие из них имеются в наличии или могут быть легко получены, когда это потребуется;

• определить дефициты и оценить расходы на приобретение дополнительных ресурсов;

• исследовать возможность равномерного потребления ресурсов;

• откорректировать план с учетом наличия ресурсов или приобрести недостающие ресурсы.

В процессе пересмотра плана необходимо выяснить, не забыты ли какие-либо важные действия, приведет ли реализация плана к изначально поставленным целям, не выйдут ли*расходы за пределы бюджета, какова вероятность осуществления плана. На этапе подготовки плана действий и рабочего графика подробно указывается то, - что, как, в какие сроки и кто должен сделать. Необходимо обсуждать план, вовлекая заинтересованных участников и обеспечивая их необходимой информацией.

Рассмотрим проблемы мониторинга и контроляза выполнением действий и обеспеченностью ресурсами. В процессе контроля можно выделить четыре этапа: установление норм, наблюдение за значениями фактических показателей, сравнение фактических показателей с нормами, корректирующие действия (от незначительных вмешательств до перехода к «резервному» плану). Одна из современных тенденций развития управленческого контроля заключается в том, чтобы контроль все больше и больше заменялся самоконтролем.

Многоэтапный процесс мониторинга и контроля может быть представлен следующими этапами. Этап 1 - цели более высокого уровня - вынесен за пределы контура управления, если это находится вне области компетенции организации или подразделения. На этапе 2 определяются измеримые цели. На этапе 3 выбираются количественные параметры, определяющие степень достижения целей. На этапе 4 устанавливаются нормы или критерии требуемого качества исполнения. Этапы 1-4 последовательно определяют контролирующую деятельность или переориентируют текущую деятельность. Этапы 5—8 - это этапы непосредственного мониторинга, при осуществлении которого получают информацию о текущей деятельности (этап 5), измеряют результаты исполнения (этап 6), сравнивают измеренные результаты с нормами (критериями) (этап 7), решают, нужны ли корректирующие действия (этап 8). На этапе 8 осуществляется ветвление процесса: продолжить без изменений, если коррекция не требуется (этап 8а), произвести корректирующие действия для улучшения исполнения (этап 86); пересмотреть и изменить цели, параметры или нормы (критерии) (этап 8в). После этапов 8а и 86 снова осуществляется мониторинг (переход на этап 5), а после этапа 8в возможен переход на этап 4, этап 3 или даже на этап 1.

Контроль как управленческий процесс заключается преимущественно в побуждении людей делать одно и не делать другое. При установлении норм, мониторинге и корректировке деятельности важны согласование участниками рассматриваемых вопросов и учет факторов, определяющих их мнения. Эффективность управленческого контроля в значительной степени зависит от норм, которые так же, как и цели, должны удовлетворять принципам SMART. Нормы должны восприниматься исполнителями как значимые (существенные для достижения целей), ясные (не должно быть сомнения относительно ожидаемого результата), справедливые (ко всем должны предъявляться одинаковые требования), корректируемые (допускается возможность снижения норм в случае необходимости), честные (выполнение норм не ведет к их автоматическому повышению). Правила установления норм зависят от многих факторов. Выделяют следующие источники установления норм: прошлый опыт, расчеты, согласование, передовой опыт, чутье.

Для обеспечения измерения и мониторинга результатов используются следующие средства мониторинга: наблюдение и личное участие, опросы и обсуждения, текущая статистика, собственная статистика, отчеты и доклады (регулярная отчетность и отчетность в исключительных случаях). Осуществляя мониторинг, полезно иметь в виду, что сбор информации требует времени и что избыток информации, возможно, не менее вреден при проведении анализа, чем ее недостаток.

Информация, используемая для контроля, должна удовлетворять следующим требованиям: соответствовать уровню, на котором осуществляется контроль; быть представлена в наглядной (визуальной) форме; уведомлять, представляют ли данные объективные результаты измерения или расчетные оценки, имеющие автора; должна быть непротиворечивой (все противоречия необходимо устранить); должна иметь адресата, полномочного осуществлять контроль; освещать только действия подотчетного периода (если содержится в отчетах).

Применение информационных технологий позволяет создавать собственные базы данных и фонды методов решения управленческих задач, использовать прочие базы данных, а также существенно ускорять подготовку текущих отчетов, собирая информацию из множества источников. Информационные технологии должны быть хорошо спроектированными релевантными системами. В противном случае огромные объемы информации, порождаемые плохо спроектированными системами, могут только затруднить обнаружение важных связей. Необходимо помнить, что система планирования и контроля не может быть лучше, чем информация, на которой она построена.

В качестве примеров планов, построенных в соответствии с приведенной методологией, могут служить государственные целевые программы, семь основных разделов которых отражают выделенные в методологии этапы:

• содержание проблемы;

• цели и задачи;

• система мероприятий;

• ресурсное обеспечение;

• организационно-экономический механизм реализации;

• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;

• оценка ожидаемой эффективности.

Таким образом, классифицируя выявленные проблемы как структурируемые, можно применить структурированный подход и к их решению, и к их планированию. Если же проблемы плохо поддаются структурированию, если их решение в большей степени опирается на опыт и интуицию лица, принимающего решение, чем на построенные или применяемые готовые рациональные конструкции, то необходимо в соответствии с принципом экологичности управления и принятия решений переходить к конструкциям, технологиям и моделям, основанным именно на «неудобных» для структурированного подхода свойствах ситуации, используя для разрешения проблем эти неопределенности, «мягкости» в описании ситуации как положительный ресурс.

Заметим, что проблему можно выявить и сформулировать, если она ощутима. Но ее возникновение можно и проинициировать, если делать что-либо по-новому, что с необходимостью сопровождается изменениями. В связи с этим возникает задача управления изменениями, которая порождает множество задач принятия решений в самом процессе управления изменениями. С другой стороны, сложность, операциональная замкнутость социальных систем может приводить к изменениям, порожденным способностью таких систем к самоорганизации и связанным с выходом системы на новые собственные состояния (или на другое собственное поведение). В этом случае также возникают задачи управления и принятия решений в условиях непредсказуемой смены ситуаций, повышенной неопределенности - задача управления изменениями. Следовательно, существует внутренняя связь между управлением изменениями и решением проблем.

Многие изменения и проблемы являются локальными и носят дискретный характер. Очевидно, что в каждодневной практике государственный служащий регулярно имеет дело с потоком «небольших» проблем, которые по своему содержанию являются изменениями рутинных заданий и решаются, как правило, довольно быстро, не вызывая ни у кого особых затруднений в процессе своего решения, так как известно, что делать в ситуациях подобного рода. В этих случаях задача управления сводится к тому, чтобы получить необходимые ресурсы и, пользуясь обычными (рутинными) методами, решить проблему. Однако даже такие изменения, не говоря о более радикальных, могут порождать другие изменения, другие проблемы, которые значительно труднее исходных поддаются классификации, а их решение не лежит на поверхности, далеко не являясь очевидным. Они требуют иных подходов как с точки зрения выявления того, что необходимо сделать, так и с точки зрения способов достижения целей.

В процессе государственного управления часто приходится иметь дело с социальными изменениями, которые выходят за рамки повседневной рутинной деятельности, для которых не ясен тип изменения, не ясно, что влечет за собой изменение, кого оно затронет и на кого повлияет. И даже не ясно, чего нужно достичь в конечном итоге. Для таких изменений методы требуют как для каждого из этапов изменений, так и для всего процесса в целом желания, умений, навыков и концентрации усилий всех участников изменений для правильной организации процесса.

Ситуации изменений такого рода называют ситуациями неограниченных изменений.Неограниченная ситуация характеризуется длительным, неопределенным временным масштабом, приоритеты в ней далеко не очевидны и сомнительны; нет уверенности в том, в чем именно заключается проблема; создается впечатление, что решения просто не существует; неизвестно, что должно быть известно; количество людей, вовлеченных в изменения, велико; ситуация

не поддается извлечению из контекста; изменение имеет неопределенные, но серьезные последствия, вызывающие тревогу у участников. В подобной ситуации границы изменений расплывчаты, изменения вмешиваются в привычную жизнь и изолировать их невозможно; происходит постоянное «разрастание» проблемы: проблема увеличивается, как снежный ком.

В противоположность ситуации неограниченного изменения, ситуации, в которых не так трудно понять, о чем идет речь, как с ними обращаться и где находятся границы проблем, которые похожи по возможной своей постановке на математические задачи, называют ситуациями ограниченных изменений.Другими словами, ситуация ограниченных изменений - это хорошо определенная проблема. Ограниченную ситуацию (затруднение) характеризуют ясность в приоритетах, ограниченный временной масштаб; известно, каким должно быть решение и в чем заключается суть проблемы; ситуация может рассматриваться как автономная и может быть поставлена как локальная задача; последствия изменений ограничены; количество людей, вовлеченных в изменение, также ограничено; известно, что должно быть известно (что важно для постановки задачи).

Проблемы (или ситуации), связанные с изменениями, можно классифицировать, используя значения двух параметров: «уровень эмоциональной вовлеченности людей» в проблему и «степень вычислительной сложности». Тогда каждую ситуацию изменений можно изобразить в виде односвязной области на плоскости с горизонтальной осью - «техническая сложность» и вертикальной - «эмоциональная вовлеченность» (см. рис. 12).

Горизонтальная ось направлена слева направо: от низкой вычислительной сложности вблизи нуля и правее его - к высокой. Вертикальная - снизу вверх: от низкой эмоциональной вовлеченности вблизи и выше нуля к высокой. Тогда ситуации, расположенные в положительном квадранте вблизи начала координат представляют собой ограниченные ситуации с «жесткими» методами их решения. Ситуации, расположенные вдоль диагонали положительного квадранта, представляют собой ситуации, в которых уравновешены «Эмоциональная вовлеченность» и «Техническая (вычислительная) сложность». По мере удаления ситуаций от начала координат, двигаясь по диагонали квадранта, являющейся биссектрисой координатного угла, все больше подходим к ситуациям, являющимся ситуациями неограниченных изменений, проходя сначала ситуации относительно ограниченных изменений, затем ситуации, которыми хотя и пытаются управлять, но они не поддающхся управлению, попадем затем в так называемые проклятые ситуации.

Если в двумерной плоскости рассмотреть ситуации (см. рис. 13), в зависимости от значения параметра «эмоциональная вовлеченность», представленного вертикальной координатной осью, придем к таким понятиям, как «мягкая» ситуация (проблема) и «жесткая» ситуация. «Жесткая» ситуациясвязана с изменением, подразумевающим существование оптимального решения для достижения четко сформированной цели и ясно представляемого «желаемого (будущего) состояния». Такие ситуации часто носят количественный характер и имеют единственное решение.

«Жесткие» ситуации в «плоскости ситуаций» образуют область, растянутую вдоль оси «техническая сложность» и находящуюся вблизи нее. Крайними ситуациями области «жестких» ситуаций служат модельные ситуации с условными названиями «задачи определения размера пенсионного пособия работнику» и «задачи формирования государственных целевых программ». Со стороны горизонтальной оси на процесс принятия решений воздействуют формальные, рациональные подходы - «техника построения схем».

Если из двух параметров, представленных в плоскости ситуаций, доминирует «эмоциональная вовлеченность», будущее состояние является плохо определенным и туманным, перспективы с точки зрения управления ситуацией расплывчаты и запутаны, что обусловлено высокой степенью неопределенности ситуации и ее эмоциональной неустойчивостью. Если ситуация «непроцедурная», не решаемая лишь административными методами и, как правило, не имеющая единственного решения, то такую ситуацию называют «мягкой». Определение ситуации как «мягкой» или «жесткой» не является абсолютным: каждый человек по-своему видит проблемы и ситуации. Но надо иметь в виду, что «технари» могут игнорировать «мягкие» аспекты проблемы, а «гуманитарии» могут попытаться уйти от сложностей «жестких»

проблем. «Мягкие» проблемы характеризуются в плоскости ситуаций сравнительно высоким значением параметра «эмоциональная вовлеченность». Если значение параметра «техническая сложность» невелико, то модельная ситуация носит название «задачи предвыборной кампании», в противном случае - «задачи формирования государственного бюджета». Примером «мягкой» проблемы с низкой степенью вычислительной (технической) сложности является задача построения и организации команды. На процесс разрешения проблем со стороны вертикальной оси воздействуют прежде всего навыки, опыт, интуиция участников изменения. Так, «проклятые» проблемы чрезвычайно сложны для рассмотрения, понимания и разрешения. Они часто связаны с политическими, религиозными, экономическими ситуациями, требующими в первую очередь политического решения. В государственном управлении очень часто некоторые сценарии изменений могут оказаться на размытой границе между «жесткими» и «проклятыми» и никто, кроме самих участников процесса, не может решить, что является важным для решения проблемы и что включать в рассмотрение проблемы, а что нет.

СТВ - системная технология вмешательства ОР - организационное развитие

Говоря о проблемах как об изменениях и классифицируя их как «мягкие», «жесткие», с ограниченными и неограниченными измерениями, каждую ситуацию рассматривают отдельно от других ситуаций как некий дискретный, конкретный эпизод. В подавляющем числе случаев реальные проблемы и изменения не являются изолированными друг от друга, а пред-ставленны системой изменений и системой проблем с большой степенью сложности и разнообразия, что обусловлено взаимосвязанностью и взаимодействием проблем и большим количеством связей в самой системе изменений.

Системы проблем, описанные с использованием рассмотренной классификации и различающиеся между собой, требуют и различных подходов и методов разрешения, хотя имеют общие черты и реализуются на основе некоторых общих принципов.

Необходимо иметь в виду, что будущее формируется в настоящее время и, как правило, приходится управлять сразу обоими состояниями: настоящим и будущим, рассматривая изменения как новые возможности или новые угрозы. Как правило, изменения осуществляются под воздействием системы внутренних и внешних факторов. Выделяют следующие виды введения изменений: «сверху - вниз» (изменение вводится властным решением), «снизу - вверх» (в случае, когда предложение об изменении формируется как результаты работы внутренней группы или команды); иногда привлекают к работе специалистов, которых просят проанализировать и выявить проблемы, а также внедрить предложенные изменения (экспертный метод).

Если требуется осуществить изменение быстро, то наиболее эффективным считается подход «сверху - вниз». Если не понятно, как именно решать проблему, которая на местах может восприниматься и решаться по-разному, то подходящим в этом случае считается подход «снизу - вверх». Такой подход может потребовать много времени на планирование и реализацию, а также специального подразделения для контроля и оценки осуществляемых изменений. Экспертный метод эффективен при введении новых технологий, обеспечивая проведение изменений без участия в нем руководства, «продолжающего управлять». В реальной ситуации изменений используются в той или иной степени все три подхода.

Изменения бывают разных уровней. Уровень изменения определяется числом людей, которых затрагивают изменения. Можно выделить следующие уровни изменений: в отношении индивида, команды (группы), отдела (подразделения), организации, социума. Количество вовлеченных в процесс людей зависит от времени, необходимого на введение изменений, и от степени сложности изменений (см. рис. 14).

Реакции на изменения у участников процесса могут быть различными. В качестве наименее важных из множества ролей, которые при этом могут играть участники, выделяют две: роль энтузиаста и роль скептика. Обе эти

оппонирующие друг к другу роли необходимы в процессе осуществления изменения.

Рассмотрев уровни изменений и выполняемые участниками роли, необходимо исследовать движущие и сдерживающие изменения силы. Любая ситуация, в которой ничего не происходит, рассматривается как находящаяся в состоянии равновесия между движущими силами изменений и сдерживающими их.

Известный специалист по управлению К. Левин предложил использовать для анализа диаграмму, названную им «Анализ поля сил» (см. рис. 15).

Величины стрелок на диаграмме отражают величины соответствующих сил. Изобразив на диаграмме все имеющиеся силы, предварительно определив и разделив их на движущие и сдерживающие силы, оценив их

относительные величины, можно выявить силы, которые целесообразно рассматривать как «потенциал для изменения» — силы, которые в дальнейшем в случае надобности могут быть актуализированы. Люди склонны оказывать сопротивление изменениям, которое иногда проявляется как результат их узкособственнического интереса, непонимания и недостатка доверия, неадекватной оценки ситуации, низкого уровня терпимости к изменениям, а также давления со стороны коллег, усталости от изменений, неудачного предыдущего опыта изменений.

В качестве способов преодоления сопротивления изменениям рассматривают:

1) образование и представление информации - повышение образовательного уровня участников и более полное представление им информации до того, как само изменение произойдет;

2) участие и вовлечение - вовлечение все большего количества людей в процесс изменения и активизизации в нем их участия;

3) помощь и поддержка - оказывание их участникам в течение всего процесса изменений;

4) переговоры и соглашение —обеспечение на их основе бесконфликтности процесса.

Выделяют три основных этапа осуществления изменения (по К. Левину).

1. Размораживание - настраивание участников на восприятие и осуществление изменения

2. Изменение - определение степени, вида возможного сопротивления, полномочий инициатора изменений; получение необходимой информации и поддержки, определение риска изменения, организация обмена информацией; обеспечение ресурсами и планом осуществления изменения.

3. Замораживание — закрепление изменения.

Наибольшему риску изменение подвергается на третьем этапе вместе с возможностью возникновения непредвиденных обстоятельств, вызывающих затруднения. Как правило, на этом этапе энтузиазм участников падает и они возвращаются к привычным способам поведения. Это может привести к замораживанию без реального внедрения изменения. Завершение этого этапа невозможно без управления и контроля, организованных на должном уровне. Необходимо осуществлять регулирование скорости проведения изменений таким образом, чтобы дать время участникам изменений освоиться в новых условиях. Оценка изменения проводится- одновременно с выполнением программы изменения. Процессы непрерывного планирования и осуществления изменения также идут параллельно (см. рис. 16).

Для определения того, какие изменения необходимы, используют модель диагностики потребности в изменении Надлера — Ташмена. В соответствии с этой моделью организацию рассматривают в процессе постоянного взаимодействия ее со средой в виде системы, в которую входят четыре основных блока:

1) задачи;

2) организационные структуры и системы;

3) организационная культура;

4) люди;

а также двух дополнительных:

1) разделяемое видение;

2) руководство.

Основные блоки находятся в состоянии динамического равновесия друг с другом и с окружением. Считается, что при изменении одного из блоков меняются и остальные (см. рис. 17).

Модель диагностики Надлера - Ташмена можно использовать на каждом из этапов осуществления изменения для определения того, какие зада-

чи необходимо решить на каждом из них, а затем оценить последствия изменения.

Существует множество подходов к планированию и осуществлению изменений. Рассмотрим те из них, которые получили более широкое распространение, чем другие: системную технологию вмешательства, организационное развитие и методологию «мягких» систем.

Для ситуаций относительно ограниченных изменений, когда ни один из факторов не является доминирующим, когда значения параметров «эмоциональная вовлеченность» и «техническая сложность» уравновешивают друг друга, а ситуация сравнительно близка к ограниченной, особенно успешно применяется метод управления изменениями, который называется «Системная технология вмешательства (СТВ)». Технология состоит из системы задач принятия решений, которые связаны между собой и решение которых осуществляется с использованием «жестких» моделей и методов принятия решений, хотя сама технология организована как некоторый процесс, что является характерным для большинства «мягких» методов. Процесс СТВ является коллективным и требует для разработки и реализации решений командной работы. Деятельность по управлению изменениями согласно методу СТВ делится на три в ряде случаев пересекающиеся между собой фазы:

1) диагностику;

2) проектирование; 3)внедрение

- и представляет собой итерационный процесс, не сводящийся к линейному (см. рис. 18).

Метод СТВ не представляется как строго детерминированная последовательность шагов, и этим он не похож на традиционное инженерное планирование проектов. Модель СТВ - это циклическая модель, организованная или как последовательное движение по циклу, или как заданный итеративный процесс (например, по принципу «два шага вперед, один назад»). Использование метода СТВ предполагает наличие участника с особой ролью - «покровителя» проекта, а также особую организацию отношений между ним и командой, осуществляющей изменения. Метод СТВ реализует подход «сверху - вниз» во главе с «покровителем» проекта, используя при этом сильные стороны системного подхода. Основное отличие СТВ от других подходов заключается в том, что, рассматриваю ситуацию как систему проблем, переходят к системе целей, критериев, оценок, моделей и т.д. с выходом на систему вариантов конечных решений. Процесс планирования неотделим от процесса реализации, поэтому продуктом СТВ является внедрение командой построенных ею систем. Любая фаза или шаг процесса СТВ предполагает их согласование с «покровителем» проекта и поддержку руководства. Не рекомендуется задерживаться на отдельных шагах: в случае необходимости всегда можно вернуться. Существенную роль в формировании различных систем в методе СТВ играют политические процессы и организационная культура, а также влияние неопределенности окружающей среды и вовлечение в процесс других участников (например, общественности). Разработка стратегии внедрения осуществляется по той же схеме, что и сам процесс изменения (см. рис. 18). СТВ - это творческий процесс с чередованием циклов дивергентного (расходящегося) и конвергентного (сходящегося) мышления. Заметим, что если процесс СТВ организован в соответствии с рекомендациями, то в соответствии с первым принципом самоорганизации через несколько итераций система может выйти на собственное поведение и далее развиваться, осуществляя свое движение по последовательности собственных поведений.

Например, СТВ была использована в Министерстве Российской Федерации по атомной энергии при запуске одной из атомных электростанций в соответствии с совместным канадско-российским проектом.

Если метод СТВ ориентирован на разрешение проблем, связанных с относительно ограниченными изменениями, то в условиях сложных, затрагивающих всю организацию изменениях с противоречивыми приоритетами, отсутствием единственного решения и неоднозначностью основных проблем применяют подход, называемый «организационное развитие» (ОР). Организационное развитие - совокупность концепций и методов с ориентацией как на процесс осуществления изменений, так и на содержание проводимых изменений. Рациональные управленческие подходы не релевантны для описания неограниченных изменений и управления ими. Необходима ориентация на культуру организации в целом и на ее политическую структуру как на одну из неформальных структур организации. На основе использования результатов, принципов и подходов поведенческих наук осуществляют изменения установок и поведения людей. ОР представляет собой некую философскую концепцию изменений, а не набор детерминированных методов и техник изменений. Подход ОР так же, как и СТВ, ориентирован больше на процесс, чем на конечную цель, и основан на участии людей, которых так или иначе может затрагивать изменение. Процесс ОР использует множество аналитических и управленческих методов и средств, в том числе и все подходы, используемые в СТВ: «сверху - вниз», «снизу - вверх», «экспертный метод» и т.д.

Применение метода ОР особенно целесообразно в тех случаях, когда: 1) существующее «устройство» организации препятствует достижению ее целей; 2) необходимо повысить адаптацию организации к изменениям внешней среды, внедряющей нововведения; 3) создаются новые подразделения в организации.

Схема ОР основана на рассмотрении процесса изменения последовательно в трех состояниях: будущем (первое состояние), настоящем (второе состояние) и переходном (третье состояние) (см. рис. 19).

Будущее состояние формулируется как видение или миссия организации и фиксируется в письменной форме с указанием промежуточных целей (карта будущего), а в дальнейшем в случае необходимости уточняется. Настоящее состояние - описание и анализ внутренней и внешней среды организации, в том числе ее способностей и потенциала, политической структуры и политической ситуации, ресурсного обеспечения, сдерживающих и движущих сил и т.д. Переходное состояние конкретизирует содержание изменения, его уровни, цели, развивающие изменения мероприятия, при этом осуществляется мониторинг и контроль за ходом проведения изменений.

Три состояния процесса ОР могут быть представлены в виде семи последовательных этапов (см. рис. 19):

1) согласование миссии организации;

2) оценка внутренних и внешних условий;

3) сбор данных;

4) обеспечение вовлеченности;

5) определение целей изменений;

6) осуществление изменений и развивающих их мероприятий;

7) оценка и закрепление изменений;

где п. 1 соответствует будущему состоянию, п. 2, 3, 4 - настоящему, п. 5, 6, 7 - переходному.

Как и сама технология ОР в целом, так и ее состояния и этапы представляют собой особый подход к принятию решений. Этот подход основан на организации эффективной коммуникации участников и на неформальных дискуссиях, при этом организация рассматривается как живая система с профессиональной (формальной) и политической (неформальной) структурами, в которых ее члены действуют одновременно в рациональных и иррациональных системах, уверенные в успехе и способностях людей и в их мотивации к изменениям. Хотя СТВ и ОР различаются, в процессах формирования и реализации многих программ можно комбинировать различные фрагменты этих технологий.

Другим примером простой и эффективной технологии принятия решений, которая может использоваться как автономно, так и в комбинации с другими подходами и методами, является методология «мягких» систем (ММС).ММС - непосредственное воплощение третьей парадигмы в виде собственной методологии принятия решений. В отличие от «жестких», «мягкие» системы рассматривают человека как важнейший и неотъемлемый компонент системы, который структурирует ее своей деятельностью, но в то же время и сам меняется в процессе своей деятельности.

Хотя «мягкие» системы включают человека как важнейший элемент таких систем, рассматривать наличие в системе человека в качестве критерия, разделяющего «жесткие» и «мягкие» подходы, не всегда правильно. В действительности термины ««жесткий» и «мягкий» следует различать по характеру предположений и основным принципам организации решения проблем. Когда по ряду соображений пренебрегают некоторыми факторами ситуации, а остальные формализуют, схематизируют, то в этом случае ситуацию представляют как «жесткую». При этом все, что не формализуется и не схематизируется, во внимание не принимается и не учитывается. Аналогично поступают и в ситуациях, связанных с людьми.

«Мягкий» подход отличается от «жесткого» тем, что в случае «мягкого» подхода не пренебрегают никакими факторами и рассматривают их все. Это приводит к многозначным описаниям, и решение проблемы формируется как последовательность этапов осознания ситуации, которая рождается постепенно. Следуя академику РАН И. Арнольду, примером «жесткой» модели укажем таблицу умножения, примером «мягкой» - принцип «чем дальше в лес, тем больше дров».

ММС - это методология, использующая системный подход к решению неструктурированных проблем, тесно связанных с участием в них людей и многофакторностью и случайностью воздействий среды. Идея ММС заключается в том, что, описывая ситуацию, можно использовать различные интеллектуальные конструкции, например:

• модели естественных систем (физических, химических и т.п.);

• модели искусственных систем (инженерные сооружения);

• модели абстрактных систем (кибернетических);

• системы человеческой деятельности (СЧД), ориентированные на системные представления целенаправленных действий, тесно связанных с участием в них людей (системы управления, в частности государственного).

Для одной проблемной ситуации имеется, как правило, не одна модель, а «пучок», или даже «пучки» СЧД, воплощающие различные точки зрения. Системное представление о проблемной ситуации в ММС заменено на системное представление о самом процессе решения проблемы. Это - циклическая система изучения, в которой модели СЧД используются вместе с людьми, действующими в проблемной ситуации, с их восприятием этой ситуации и готовностью принять решение относительно некоторого целенаправленного действия, обеспечивающего аккомодацию (приспособляемость) восприятий, суждений и ценностей различных участников ситуации. Циклический процесс, представляющий ММС, состоит из семи блоков (рис. 20).

В процесс можно вступать на любом этапе. Важна природа этапов, образующих цикл, и их взаимные отношения, а не точная последовательность, в которой осуществляются различные виды деятельности. Заметим, что ММС как модель принятия решений может служить и моделью самой организации, в которой управляет не орган управления, а организация при помощи органа управления (подобно тому, что «мыслит не мозг, а человек при помощи мозга»). Только так могут осуществляться самоорганизация, самоуправление, саморазвитие организации. Современный руководитель должен уметь «слышать» управленческие импульсы, возникающие во всем «теле» организации и оформлять их как решения органа управления, где это необходимо Таким образом, ММС - исследование ситуаций и принятие решений в социальных системах с привлечением участников в качестве носителей проблемное™. При этом «мягкая» система - слабо структурированная система, которую человек «доструктурирует» своим участием.

Каждая из рассмотренных технологий: СТВ, ОР, ММС, - предполагает участие людей с особой ролью (коммуникаторов, фасилитаторов, медиаторов, аль-тернативщиков, организаторов) в организации процесса принятия решений. Находясь в позиции внешнего наблюдателя по отношению к системе, коммуникатор следит за синтаксисом всего процесса и, если необходимо, корректирует его. ММС требует участия трех коммуникаторов: ведущего, помощника и так называемого метанаблюдателя. Эти специалисты осуществляют как бы метауправле-ние: организовывают управление и управляют самим процессом управления.

Заметим, что применение на практике приведенных технологий требует не столько знаний участников самих этих технологий, сколько привлечения профессионалов-коммуникаторов, реально владеющих этими технологиями, а не только имеющих теоретическую подготовку по ним. Это замечание существенно усложняет применение этих технологий. Выходом из ситуации может быть подготовка подобных специалистов для нужд своей организации или привлечение необходимых специалистов из консалтинговых фирм.

Рассмотренные технологии принятия управленческих решений - это технологии, продуктом которых является именно содержание принимаемого решения безотносительно к форме, в которую это решение облекается. В этом случае возникает необходимость представлять в определенной форме результаты, в том числе и на отдельных этапах. Так как управленческие решения в государственном управлении - политико-административные решения, то наряду с формой представления управленческих решений важной выглядит и процедура согласования их. В процедуре принятия управленческих решенийвыделяют три этапа: подготовку, принятие и выполнение решений

Этап подготовки управленческого решения начинается с выявления проблемы, а заканчивается формированием проекта нормативного акта и предоставлением его административному органу или должностному лицу, с которым согласовывается процедура принятия решений или который непосредственно участвует в принятии решений. Таким образом, на этапе планирования, кроме работы над содержанием изменений, необходимо проектировать и согласовывать форму представления принимаемого решения. При этом необходимо иметь в виду соблюдение принципов своевременности, цикличности и законности.

Принцип своевременности означает, что процесс планирования должен предусматривать форму представления, время и последовательность действий для проектирования и согласования принимаемых решений. Принцип цикличности предполагает учитывать при планировании не только естественную цикличность самого процесса принятия решений, но также даты и периоды отчетности и сроки предоставления документов, обусловленные существующей системой документооборота в системе государственного управления. Принцип законности означает обязательность проверки на непротиворечивость и согласование принятого решения с ранее принятыми законами и другими нормативными актами. При этом необходимо осуществлять проверку проекта решения на внешнюю межсистемную согласованность (органов государственной власти между собой в соответствии с их местом в процессе государственного и общественного управления), на внешнюю внутрисистемную согласованность (государственных органов одного и того же министерства или ведомства), на внутреннюю согласованность (различных решений одного и того же государственного органа), что также должно быть отражено в плане и учитываться в процессе принятия решений.

Второй этап процесса оформления, представления и согласования проекта принимаемого решения состоит из семи этапов, как-то:

1) установление перечня государственных органов, обладающих правом нормативной инициативы;

2) разработка правил внесения проектов нормативных актов в рассматривающий государственный орган;

3) подготовка проектов нормативных актов к рассмотрению;

4) формирование планов и подготовка заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов;

5) процедура проведения заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов;

6) процедура принятия нормативных актов;

7) информирование других государственных органов и населения о принятых нормативных актах.

Этот процесс, его этапы и их состав могут модифицироваться в зависимости от ветви власти, уровня власти и органа власти.

Спецификой третьего этапа (этапа выполнения решения) в процессе государственного управления является воплощение содержания решения - решение проблемы в организационном отношении и построение организации управления так, чтобы решение каждой проблемы имело свой полномочный адрес для реализации и могло быть внедрено на основе распределения функций, полномочий и ответственности. Решение проблемы на этапе реализации находится в области эффективности государственного управления с волевым воздействием управляющих на управляемых.

Выполнение управленческих решений выражается в организаторской деятельности по модификации аппарата государственного управления, форм его внутренних отношений и взаимодействия с внешней социальной средой.

На этом этапе важны мониторинг и контроль за выполнением управленческих решений. Здесь также имеется две стадии: на первой принимается решение о содержании и форме контроля, на второй - об организации его. Выделяют государственный управленческий контроль и негосударственный управленческий контроль. Виды управленческого контроля разделяют по субъектам управления, по времени проведения, по характеру, по методам, по содержанию, по форме.

Таким образом, принятие решений в системе государственного управления связано с решением системы задач принятия решений с согласованием форм представлений этих решений в ограничениях, налагаемых нормативно-правовой системой и системой государственного управления.

Литература

Забелин П.В., Моисеева Н.К. Основы стратегического управления: Учебное

пособие. -М, 1998.

Красников B.C. Разработка управленческих решений. - СПб., 1998.

Ларичев О.И. Объективные модели и субъективные решения. - М., 1989.

Литвак Б.Г. Управленческие решения. - М, 1998.

Необходимость изменений. Книга 7: Управление развитием и изменением. -

М., 1995.

Планкетт Л., Хеш Г. Выработка и принятие управленческих решений. - М., 1984.

Принятие решений. Книга 3: Эффективный менеджер. - М., 1996. Стратегии управления сложным изменением. Книга 10: Управление развитием и изменением. - М., 1995.

Теория организаций и организационное проектирование (пособие по неклассической методологии): Учебное пособие. - Саратов, 1997. Управление изменением. Книга 11: Эффективный менеджер. - М., 1996.