Правовой статус медицинских учреждений в РФ

Законодательное регулирование правового положения (статуса) медицинского учреждения осуществляется как федеральными законами, так и подзаконными нормативными правовыми актами.

Основополагающие нормы, определяющие правовое положение учреждения (общий правовой статус учреждений в России), содержатся в Гражданском кодексе РФ, который под учреждением понимает унитарную некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 123.21). Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

Медицинские учреждения как некоммерческие организации, во-первых, призваны выполнять социально-значимые функции, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Тем не менее эти учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.

Таким образом, медицинское учреждение - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием, осуществляющая в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством.

Виды медицинских учреждений:

1) казенное,

2) автономное

3) бюджетное.

Медицинские учреждения государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения могут осуществлять свою деятельность только при наличии лицензии на избранный вид деятельности. Цель медицинского лицензирования - оценка возможностей медицинского учреждения (организации) в части оказания медицинской помощи в объеме и функциях, адекватных уровню подготовки персонала, состоянию материально-технической базы учреждения и ее оснащенности.

Обязательному государственному лицензированию подлежат все медицинские учреждения независимо от форм собственности и организационно-правового статуса (федеральные, муниципальные, все субъекты частной медицины).

Правовой статус медицинского учреждения определяет различные правовые гарантии его деятельности, место, роль и положение медицинского учреждения в системе здравоохранения и отраслевого управления, а также его основные права и обязанности.

В структуру правового статуса медицинского учреждения входят:

а) цели и задачи деятельности медицинского учреждения;

б) функции медицинского учреждения;

в) создание, реорганизация и ликвидация медицинского учреждения;

г) организационная структура медицинского учреждения;

д) гарантии прав деятельности медицинского учреждения.

В современных условиях главной задачей, которую призваны решать медицинские учреждения в своей деятельности, является обеспечение конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, что выражается в оказании своевременной, доступной, высококачественной медицинской помощи.

Эффективностьработы медицинских учреждений во многом определяется обеспеченностью медицинскими кадрами, их профессиональной подготовкой, рациональной расстановкой и использованием, организацией труда врачей, средних медицинских работников и прочего персонала.

Законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты и внутренние документы медицинских учреждений позиционируют главного врача как официальное лицо, которое представляет свое медицинское учреждение во всех правовых вопросах. На практике главный врач достаточно часто отдает свои основные полномочия заместителю, оставаясь лишь формальной фигурой в процессе управления медицинским учреждением.

Одним из условий эффективного функционирования медицинских учреждений является бюджетное финансирование в необходимом объеме. Для медицинских учреждений бюджетной сферы характерно наличие дефицита выделения средств, что связано с зависимостью бюджетного финансирования от многочисленных факторов политического, экономического, правового характера.

Как следствие, низкое качество доступных медицинских услуг, недостаток медицинского персонала и его недостаточная квалификация и, соответственно, ухудшение качества функционирования в целом государственной и муниципальной системы здравоохранения.

Компетенция медицинского учреждения. Медицинское учреждение в процессе своей деятельности выступает не только как лечебно-профилактическая единица, но и как хозяйствующий субъект, имеющий материально-техническую базу для осуществления основной деятельности, в связи с чем для решения свойственных ему задач и осуществления функций оно должно иметь соответствующий объем прав и обязанностей. Права и обязанности являются одним из наиболее важных элементов административно-правового статуса медицинского учреждения .

Права медицинского учреждения в отношении вышестоящих органов и организаций здравоохранения в основном обусловлены функциями по совершенствованию работы всех его структурных подразделений и медицинской организации в целом. В связи с этим администрация медицинского учреждения имеет право направлять в вышестоящие отраслевые инстанции заявки с предложениями о создании новых и преобразовании действующих структурных подразделений, служб, специализированных отделений и кабинетов, выделении штатных единиц, получении лимитированной медицинской техники, средств и лимитов на проектные работы и строительство новых мощностей, направлении высококвалифицированных специалистов для обеспечения населения специализированной медицинской помощью, направлении медперсонала на специализацию и повышение квалификации.

В отношении подчиненных медицинских структур права медицинского учреждения в основном реализуются в процессе оказания им организационно-методической и консультативной помощи.

Администрация вышестоящего медицинского учреждения в отношении подведомственных медицинских учреждений имеет право: отдавать распоряжения и указания, осуществлять подбор и расстановку руководящих кадров, организовывать и проводить проверку работы, поощрять или налагать дисциплинарные взыскания на руководителей.

Особенность медицинского коллектива заключается в том, что, как правило, главные врачи, заведующие отделениями кроме управленческой, организаторской работы осуществляют исполнение управленческих решений, т.е. непосредственно оказывают медицинскую помощь. При этом деятельность должностных лиц как участников управленческого процесса регулируется административно-правовыми нормами, а как участников лечебно-профилактического процесса - нормами трудового права.

Проблемы эффективности медицинских учреждений. В современных условиях главной задачей, которую призваны решать медицинские учреждения в своей деятельности, является обеспечение конституционного права граждан на охрану здоровья, что выражается в оказании своевременной, доступной, высококачественной медицинской помощи.

В целях обеспечения прав граждан на охрану здоровья государством создана и функционирует система государственных, муниципальных и частных учреждений здравоохранения, в которых осуществляется реализация прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В отличие от частных (коммерческих) медицинских организаций, обладающих общей (неограниченной) правоспособностью, государственные медицинские учреждения наделяются специальной (ограниченной) правоспособностью, т.е. совокупностью только таких прав и обязанностей, которые предусмотрены учредительными документами.

Деятельность государственных медицинских учреждений не только осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, но и постоянно контролируется региональными органами (комитетами) здравоохранения.

Эти учреждения предоставляют свои услуги как на бюджетной, так и на коммерческой основе в зависимости от типа медицинской услуги и необходимости в ней у пациента. Перечень бесплатных услуг регулируется ежегодно корректируемыми федеральными законами об обязательном медицинском страховании, а также внутренним уставом каждого государственного медицинского учреждения.

На сегодняшний день государственные медицинские учреждения федерального и регионального значения имеют ряд недостатков, связанных с их правовым регулированием и проблемами в управлении, к которым относятся:

- недостаточное финансирование медицинских учреждений из федерального бюджета, что приводит к низкой заработной плате медицинских работников, отсутствию возможности расширения материально-технической и технологической базы медицинского учреждения, снижению качества медицинских услуг вследствие приведенных выше факторов;

- несоблюдение многими государственными медицинскими учреждениями программы обязательного медицинского страхования, что влечет недовольство пациентов объемом предоставляемых услуг, массовое обращение пациентов в коммерческие медицинские учреждения, рост смертности среди социально незащищенных категорий пациентов;

- снижение рождаемости из-за недоверия к здравоохранению и социальной политики государства в целом;

- высокий уровень коррупции среди руководства крупными государственными медицинскими учреждениями; как следствие, нерациональное распределение трудового времени медицинских работников, нехватка материально-технических средств и медикаментов для отдельных категорий пациентов вследствие коммерческой реализации медицинских услуг, не входящей в требования нормативно-правовой базы медицинского учреждения.

Деятельность муниципальных медицинских учреждений аналогична деятельности федеральных учреждений с одной лишь поправкой: муниципальные медицинские учреждения финансирует власть конкретного региона, что повышает вероятность более рационального использования бюджетных средств.

Частные медицинские учреждения (организации), являющиеся публичным акционерным обществом (ПАО), немногочисленны в общей доле медицинских учреждений Российской Федерации. Наблюдения показывают, что именно такие медицинские учреждения предоставляют пациентам наиболее качественные медицинские услуги.

Медицинские центры, созданные при крупных предприятиях - муниципального или федерального значения, полностью финансируются этими предприятиями и поэтому в их интересах осуществлять свою деятельность качественно, чтобы не потерять источник финансирования. В таких центрах чаще всего предоставляется весь спектр медицинских услуг. Сотрудники, которые пользуются услугами центра, проходят здесь ежегодные медицинские обследования, а в случае необходимости терапевтическое и хирургическое лечение как амбулаторно, так и в стационаре. При этом такие центры редко принимают пациентов, не являющихся сотрудниками головного предприятия, если на это они не получили соответствующей лицензии. Такие медицинские учреждения нельзя относить к разряду коммерческих, поскольку они не взимают плату с пациентов за предоставление медицинских услуг.

Среди недостатков выбора медицинскими учреждениями такой организационно-правовой формы, как открытое акционерное общество, отметим следующие:

- опасность упразднения в случае ликвидации головного предприятия. Это связано с тем, что не каждое ПАО имеет возможность в короткий срок изменить свою организационно-правовую форму, при этом ему недостаточно материально-технической базы и кадрового потенциала для того, чтобы осуществлять деятельность самостоятельно;

- ограниченность целевой аудитории при высоком качестве медицинских услуг. Эта проблема актуальна в большей степени для пациентов, которые не имеют возможности воспользоваться медицинскими услугами в таких центрах. Создается ситуация, при которой наиболее квалифицированные медицинские работники не допускаются до массовой практики, что пагубно влияет на общий уровень здравоохранения.

Медицинские учреждения, являющиеся непубличными акционерным обществом (НАО), также немногочисленны. Можно выделить два основных вида таких медицинских учреждений:

- специализированные центры

- многопрофильные клиники стационарного типа.

Специализированные центры, в число которых могут входить наркологические, офтальмологические, центры инфекционных заболеваний, центры аллергологии и т.д., предоставляют пациентам ограниченный спектр медицинских услуг, который планируется в рамках конкретной медицинской специализации. Такие центры имеют специфические нормативные правовые документы, которые регулируют их деятельность. Здесь главный вопрос заключается в том, является ли центр коммерческим с момента своего основания или же была произведена реорганизация государственного предприятия в негосударственное.

Отметим ряд недостатков выбора медицинскими учреждениями такой организационно-правовой формы, как непубличное акционерное общество:

- нестабильность деятельности организации из-за внутренних проблем управления и деления полномочий;

- опасность банкротства при глобальных финансовых кризисах;

- трудоемкость в составлении уставных документов.

Частные медицинские учреждения (организации), являющиеся обществом с ограниченной ответственностью (ООО), более всего распространены на территории Российской Федерации. Их массовое появление было обусловлено переходом России к рыночной экономике, что позволило превратить квалифицированную медицинскую помощь в способ зарабатывания денег.

На сегодняшний день эту организационно-правовую форму выбирают для своей деятельности по большей части те медицинские учреждения, которые имеют небольшое помещение, ограниченный кадровый состав, а также предлагают услуги, не требующие долгосрочной госпитализации.

Существует целый ряд недостатков выбора коммерческими медицинскими учреждениями такой организационно-правовой формы:

- неполное соблюдение требований нормативно-правовых документов, разработанных для всех медицинских учреждений Российской Федерации по причине отсутствия некоторых компонентов управления. Например, можно говорить о том, что к обществам с ограниченной ответственностью органы надзора (СЭС, пожарная инспекция) предъявляют меньшие требования вследствие достаточно распространенной практики коррупционных действий медицинских ООО;

- несоответствие качества медицинских услуг ожиданиям пациентов, завышенные цены на простые медицинские услуги, что приводит к обесцениванию профессионализма медицинского персонала, а также к снижению имиджа системы здравоохранения в целом. Например, многие стоматологические клиники формируют наценку на материалы, несоизмеримую с их себестоимостью. Также многопрофильные медицинские центры в целях расширения целевой аудитории зачастую предлагают те медицинские услуги, для осуществления которых они не имеют квалифицированного персонала или достаточной материально-технической базы;

- высокий уровень конкуренции, приводящий к частой реорганизации или ликвидации медицинского учреждения вследствие банкротства или наложения административной ответственности за некачественно предоставленную услугу. Неустойчивость медицинских ООО на рынке медицинских услуг приводит к снижению уровня ответственности за жизнь и здоровье пациентов, что губительно сказывается на общем уровне качества здравоохранения.

Медицинские услуги, оказываемые частными медицинскими учреждениями (организациями), регулируются преимущественно гражданско-правовыми методами воздействия в рамках гражданского судопроизводства со ссылкой на законодательство о защите прав потребителей. Такое положение можно объяснить тем, что в области частной медицины предполагается создание конкурентоспособных внутренних требований медицинских учреждений (организаций) к качеству оказываемых ими медицинских услуг, которые должны обеспечивать повышение эффективности лечения пациентов.

Таким образом, можно сделать вывод: современные организационно-правовые формы медицинских учреждений требуют коррекции по причине того, что ни одна из вышеуказанных форм учреждений не является идеальной для осуществления медицинской деятельности на территории Российской Федерации.

Разработка инновационной модели организационно-правовой формы медицинского учреждения является наиболее актуальной задачей Министерства здравоохранения РФ на последующие годы.