Вопрос 2. Развитие полиции в XIX - XX веках.

Новый император Александр I, возведенный на престол после убийства своего отца (кстати, никто из участников заговора так и не был арестован и не понес наказания), сразу же отменил телесные наказания для дворян и восстановил в полном объеме дворянские привилегии, отменив ограничение крестьянской барщины тремя днями. Отменены были и иные стеснительные ограничения в отношении одежды, причесок, этикета, французского языка и т.д.

В 1802 г. вместо государственных коллегий были учреждены министерства, в числе которых было и Министерство внутренних дел. Суть этой реформы заключалась в том, что, во-первых, вместо запутанной системы многочисленных коллегий и канцелярий была образована стройная

система министерств, в которой функции управления четко распределялись между отдельными министерствами. Иными: словами, создание министерств означало дальнейшую централизацию и бюрократизацию государственного аппарата.

МВД осуществляло административный надзор за благоустройством и санитарным состоянием всей империи, путями сообщения, продовольственным делом, ведало почтой и т.д. Поэтому наряду с главным подразделением МВД — департаментом внутренних дел (который впоследствии был разделен на департаменты полиции исполнительной и хозяйственной) учреждались департаменты мануфактур и торговли, почтовый, а также медицинский комитет.

Император Александр I в 1801 г. издал манифест об упразднении Тайной экспедиции и запрещении пыток. Особым указом императора Александра I прекращались следственные и судебные дела по политическим

обвинениям и всем заключенным даровалось «прощение». С созданием в 1802 г. Министерства внутренних дел дела по политическим обвинениям стали концентрироваться в его канцелярии, из которой вскоре выделился специальный орган политического сыска — «особенная канцелярия» Министерства внутренних дел.

Однако уже в 1805 г. предпринята попытка создать особый орган политического сыска с широкими полномочиями - Особый секретный комитет, который в ряде документов того времени именуется также комитетом высшей полиции.

В первую четверть XIX в. существовало несколько органов политической полиции: Комитет высшей полиции, «особенная канцелярия» Министерства внутренних дел, секретные службы гвардейского корпуса и Управления военных поселений и, наконец, секретная часть петербургского градоначальства. Все они были независимы друг от друга и соперничали между собой.

МВД получило право «наблюдать» за правильностью несения службы воинскими частями корпуса внутренней стражи, расквартированными в губерниях. МВД и губернаторы получили право привлекать к мероприятиям по охране общественного порядка войска и сверх тех частей корпуса внутренней стражи, которые уже находились в их оперативном подчинении.

Закон предоставлял право министру внутренних дел не только обращаться с такого рода просьбами к военному ведомству, но и право отдавать приказы непосредственно командирам воинских частей, расквартированных в губерниях.

Особую остроту вопрос о взаимодействии армейского командования и полиции получил еще накануне Отечественной войны 1812 г.

В «Правилах для управления Главнокомандующему действующей армии, губерниями, в военном положении объявленными», утвержденных императором Александром I еще 13 марта 1812 г. , в губерниях, объявленных на военном положении и составлявших тыловые районы действующей армии, губернаторы, а, следовательно, и полиция переподчинялись главнокомандующему армией и обязаны были выполнять его приказы, он мог смещать чиновников полиции и предавать их военному суду

Порядок, установленный указанным законом, действовал и после окончания войны 1812 г. в случаях объявления военного положения в тех или иных местностях, как, например, в Харьковской и Новгородской губерниях при подавлении восстаний в военных поселениях.

Крупной проблемой, отразившейся на организации полиции, и методах ее деятельности, явилась проблема учета местных исторических и социально-

экономических особенностей в различных регионах страны.

Российская империя являлась многонациональным государством. В ней проживало до 100 наций, народностей и этнографических групп, находившихся на различных уровнях социально-экономического и культурного развития. Это отражалось и на организации местного управления и полиции, которые имели в ряде национальных регионов свои особенности, в ряде случаев закрепленные в нормативных актах, определявших правовой статус этих регионов в составе Российской империи.

В регионах полиция руководствовалась полиция не только общеимперским законодательством, но (в городах) также немецким городским (так называемым магдебургским) правом, а делопроизводство в полиции и судах вплоть до 1888 г. велось на немецком языке.

ФИНЛЯНДИЯ

Большими особенностями отличалась Финляндия, отвоеванная в 1809 г. у Швеции. По условиям Фридрихсгамского мирного договора со Швецией 1809 г. Финляндия вошла в состав Российской империи на основе личной унии. Император всеросийский одновременно являлся великим князем финляндским. В Финляндии был свой сейм (парламент), правительство (административный совет). Особу российского императора в Финляндии представлял генерал-губернатор, который командовал русскими войсками, расквартированными в Финляндии, и осуществлял общий контроль за внутренним управлением, в том числе и за полицией. Однако непосредственно финская полиция была подчинена члену финляндского административного совета, ведавшему внутренними делами. Полиция комплектовалась из финнов и руководствовалась законами, принятыми финляндским сеймом, и еще сохранившим свое действие шведским законодательством. Делопроизводство в полиции и судах велось на финском

языке. Финская полиция охраняла (совместно с финскими таможенниками) таможенную границу, отделявшую территорию Финляндии от России.

Реально это означало, что если лицо, преследуемое русской полицией, скрывалось на территории Финлядии, то оно становилось практически недосягаемым для русской полиции. Сходным был правовой статус Польши.

ВОССТАНИЕ ДЕКАБРИСТОВ – реорганизация полиции.

После подавления восстания декабристов Николай I радикально реорганизовал политическую полицию. Указом от 3 июля 1826 г. создается III отделение «Собственной его Императорского Величества канцелярии» как орган политической полиции, в его состав была включена и особенная канцелярия МВД. Начальник этого отделения был подчинен непосредственно царю.

Важнейшей функцией III отделения стала охрана государственной безопасности. В рамках ее осуществления особое значение придавалось сбору информации о противоправительственных организациях и тайных обществах. В этой связи следует напомнить, что еще 1822 г. императорским указом полиции предписывалось закрыть все тайные общества и масонские ложи, а государственные служащие обязаны были давать подписку в том, что они в таковых обществах и ложах не состоят. Восстание декабристов в 1825 г. показало, что полиция и ведомственные секретные службы реализовать этот указ не смогли. Теперь функция политической полиции из МВД была изъята и передана III отделению. К нему же перешли функции политической и военной контрразведки. С этой целью III отделение обязывалось контролировать деятельность и передвижения по стране иностранцев.

Усилился контроль и за передвижениями российских подданных, чему способствовало принятие Свода уставов о паспортах и беглых в 1833 г.

Немалую угрозу государственной безопасности Николай I видел в деятельности многочисленных религиозных сект и иных религиозных организаций, в особенности тех конфессий, религиозные и политические центры которых находились за рубежом России. Поэтому III отделению было вменено в обязанность контролировать деятельность различных сект и расколов.

Общее руководство местной полицией по-прежнему оставалось в ведении МВД и осуществлялось через департамент полиции исполнительной. Для николаевского царствования характерно было усиление централизации и бюрократизации управления. Проявилась эта тенденция и в управлении полицией. В компетенцию министерства входило определение штатов полицейских органов на местах, контроль за расходованием средств, отпущенных на содержание полиции, назначения, увольнения и перемещения полицейских чиновников. Усилился контроль МВД за деятельностью местных полицейских органов. С этой целью был увеличен штат чиновников для особых поручений при министре. Регулярными стали личные инспекторские выезды на места директора департамента полиции исполнительной. Для управления департаментом во время его отсутствия вводится должность вице-директора. В составе МВД было учреждено специальное подразделение для проведения негласных ревизий и разбора материалов о злоупотреблениях чиновников местной полиции. Однако ревизии показывали низкую эффективность деятельности полиции и необходимость ее реформирования.

Крупные реформы полиции были проведены в 60—80-х годах XIX в. Падение крепостного права и освобождение крестьян из-под вотчинной власти помещиков, революционная ситуация в стране, развитие капитализма и рост городов вынудили царское правительство реформировать весь полицейский аппарат. В публикуемых документах эти реформы подробно освещены. Были проведены следующие меры:

1) объединена уездная полиция с полицией уездных городов и созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправниками;

2) изменены принципы комплектования полиции: если раньше рядовой состав комплектовался солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодных к службе в полевых войсках, служивших в порядке отбывания повинности, то в связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был введен принцип вольного найма по контракту;

3) соответственно, чтобы сделать службу по вольному найму привлекательной, увеличилось жалование, введены пенсии, награждения за выслугу и иные льготы;

4) сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль за состоянием дорог - земским и городским органам самоуправления;

5) расширен низовой аппарата полиции: учреждены должности участковых урядников, а также полицейский резерв в уездах; в городах увеличена численность околоточных надзирателей.

Инструкция околоточным надзирателям, утвержденная министром внутренних дел, возлагала на дворников вспомогательные полицейские функции, которые они должны были осуществлять под руководством околоточных надзирателей.

В связи с массовым строительством железных дорог были образованы железнодорожные жандармские управления. Принятый 16 марта 1867 г. особый правовой акт - «Порядок учреждения жандармского надзора на вновь проводимых железных дорогах» устанавливал, что в ведении каждого железнодорожного жандармского управления должен был находиться участок пути в 2 тысячи верст. Штат каждого железнодорожного жандармского управления состоял из начальника, его адъютанта и начальников отделений, а также 300 унтер-офицеров. Они не только несли военную охрану железнодорожных путей и сооружений (мостов, туннелей, вокзалов, депо и т.д.), но и обязаны были вести борьбу с уголовными преступлениями на территории железнодорожных сооружений и в полосе отчуждения железнодорожных путей, главным образом с хищениями грузов. Соответственно они несли все обязанности и пользовались всеми правами общей полиции.

Император Александр III принял курс на усиление самодержавия и силовые методы укрепления власти. Одним из первых мероприятий в русле этого курса было издание 14 августа 1881 г. Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Оно определяло правовой режим усиленной и чрезвычайной охраны, объявляемый в случае необходимости в отдельных местностях или на территории всей империи. При этом серьезно расширялись права полиции. Так, правовой режим чрезвычайного положения предусматривал предоставление генерал- губернаторам на местах фактически прав главнокомандующих армиями. По их указанию любое уголовное дело могло быть направлено в военный суд. Они получали право ареста или высылки любого лица в административном порядке, закрытия учебных заведений, временного прекращения деятельности выборных учреждений (городских дум и земских собраний) и т.д. Практически вплоть до 1917 г. почти не было ни одного года, когда в той или иной местности не объявлялось бы состояние усиленной или чрезвычайной охраны.

Слабым местом жандармских органов была оперативно-розыскная работа. Объяснялось это тем, что корпус жандармов как воинское соединение

комплектовался офицерами, переводившимися из других армейских частей. Но в армии по законам офицерской чести общение офицера с агентом-доносчиком считалось делом предосудительным. Армейский офицер, заподозренный в доносительстве или в общении с доносчиком, изгонялся из полка. Кстати, должностные инструкции по работе с агентурой запрещали вербовать в качестве секретных агентов потомственных дворян и офицеров. Когда офицерам, переведенным на службу в корпус жандармов, приходилось иметь дело с агентурой, они шли на это крайне неохотно. К тому же, жандармам запрещалось переодеваться в гражданское платье, что тоже затрудняло оперативно-розыскную работу. Бывший начальник Киевского жандармского управления, а затем личной охраны императора генерал Спиридович в своих мемуарах писал о том, как жандармские унтер-офицеры, отправляясь на задание по наружному наблюдению (т.е. на слежку), одевали поверх военной формы гражданское пальто, из-под которого были видны сапоги со шпорами и сабля. Учитывая неприспособленность жандармов к розыскной работе, по инициативе снизу стали создаваться новые независимые от жандармерии розыскные органы.

Впервые, еще в 1866 г. сразу после покушения Каракозова на Александра II, такой специализированный розыскной орган — Отделение по охране государственного порядка и общественного спокойствия — был образован при петербургском градоначальнике, а затем аналогичный орган возник и при московском обер-полицмейстере.

Полиция в конце XIX – начале XX века.

В 1868 г. при петербургском градоначальстве создается сыскное отделение как специализированный орган уголовного розыска. Формы и методы работы сыскных отделений не регламентировались. И только 6 июля 1908 г. принимается закон «Об организации сыскной части». Штаты сыскных отделений были невелики (от 8 до 20 человек). Все это сказывалось на эффективности их работы.

Важным направлением деятельности полиции являлось проведение паспортного режима. Указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий» (октябрь 1906 г.) облегчил для крестьян получение паспортов. Их стали

выдавать местные полицейские органы.

Однако и после этого все же полного равенства перед законом и судом для крестьян достигнуто не было. Как и раньше, замужняя женщина не могла получить без согласия мужа самостоятельный вид на жительство и записывалась в паспорт мужа, а незамужняя в паспорт отца.

Первым с проектом полицейской реформы в 1907 г. выступил премьер-министр и министр внутренних дел Столыпин. Столыпинский проект содержал ряд положений. Во-первых, это усиление взаимодействия различных полицейских служб как на министерском, так и особенно на губернском уровне. Во-вторых, свести все многочисленные правовые акты в единый «Устав полицейский», в котором учесть новые моменты в жизни Российского государства и, в частности, особенности полицейской службы.

В-третьих, создать сеть полицейских учебных заведений для подготовки работников полиции, так как переводимые в жандармские органы и общую полицию армейские офицеры и чиновники, как правило, не знали особенностей полицейской службы и не были к ней готовы, особенно в новых условиях. В-четвертых, увеличить оклады служащим полиции и жандармерии в три раза, так как только при достаточной оплате труда возможна борьба с коррупцией в полиции. Столыпин доказывал, что невозможно добиться, чтобы околоточные надзиратели при окладе 600 рублей в год не брали взяток. Однако реформа, предложенная Столыпиным, так и не была проведена.

В годы 1 мировой войны, учитывая нехватку мужчин, годных к службе, в связи с их призывом в действующую армию, на службу стали принимать и женщин, но только на канцелярскую работу, не связанную с допуском к секретным документам. Женщины, принятые на службу в полицию, несли все обязанности и имели служебные полномочия одинаковые с мужчинами в одинаковом ранге, за исключением права производства в классные чины и награждения орденами.

Царское правительство до последних дней своего существования укрепляло и расширяло полицейский аппарат. 30 октября 1916 г. Николаем II было утверждено «Положение об усилении полиции» в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов. Одной из основных мер, предусмотренных Положением от 30 октября 1916 г., являлось увеличение штатов рядового состава полиции. Это было произведено путем изменения норм расчета численного состава полиции в соответствии с количеством населения в городах и уездах. Так, численный состав полицейских команд определялся из расчета 1 городовой на 400 жителей обоего пола (раньше — на 500 жителей). В уездах общее число полицейских стражников определялось по расчету — один стражник на каждые 2 тыс. жителей обоего пола (раньше — на 2,5 тыс. жителей).

В феврале 1917 г. царизм оказался в полной изоляции. И только регулярная полиция оказалась его единственной опорой. До последнего дня существования Петроградского охранного отделения — 27 февраля 1917 г. — в него поступали донесения секретных агентов, агентов наружной полиции, полицейских надзирателей участков. Эти сведения обобщались и передавались градоначальнику, командующему войсками, прокурору судебной палаты и в Министерство внутренних дел. Особенностью донесений охранного отделения являлось отсутствие каких‐либо обобщений, анализа событий: они похожи на простой перечень уличных происшествий.

Начиная с 25 февраля сообщения поступают реже и «притом по своему характеру, по сравнительной незначительности отмечаемых и регистрируемых фактов не соответствуют всей важности нарастающих событий».

С началом революционных выступлений рабочих во многих полицейских участках Петрограда состоялись экстренные совещания, на которых выражалась уверенность, «что революция будет подавлена так же, как и в 1905 году».

Однако полиция была бессильна изменить ход событий: свершилась революция. Революционные массы громили полицейские участки, арестовывали полицейских. В Петрограде восставшие, подавив сопротивление полиции и жандармерии, захватили здание охранного отделения и подожгли его. Большинство архивов и дел политических преступников, находившихся в охранке, было уничтожено.

Созданное в ходе Февральской революции Временное правительство, учитывая отношение масс к полиции и считаясь с тем, что она фактически была сломлена, 6 марта 1917 г. издало постановление о ликвидации корпуса жандармов, а 10 марта 1917 г. упразднило Департамент полиции.

Таким образом, в процессе становления и развития органов, осуществляющих уголовный сыск, немало функций и задач носили основополагающий характер и сохранились до настоящего времени: 1) выявление преступлений оперативным путем; 2) проведение оперативно-розыскного дознания; 3) поимка и розыск скрывшихся преступников; 4) создание и функционирование негласного аппарата и др. Изучение практики работы органов уголовного сыска России, особенно после образования Сыскной полиции в 1866 г., и ее сравнение с практикой работы в настоящем времени, показывает, что нередко приемы и методы оперативной работы, хорошо зарекомендовавшие себя в дореволюционный период, предавались забвению и возрождались спустя десятилетия как что-то новое в практике работы оперативных аппаратов органов внутренних дел.

В истории органов уголовного сыска можно выделить несколько этапов. Первый - При переходе к абсолютизму, который означал крупнейшие изменения в системе государственного управления. В первой половине XVIII в. приказы заменяются коллегиями, соответственно, Разбойный и Сыскной приказы -- Розыскной экспедицией при Московской губернской канцелярии. Второй этап - с 1763 по 1866г. Компетенция Розыскной экспедиции в 1782г. переходит к Палате уголовных дел, куда было переведено большинство чиновников экспедиции, а оставшаяся часть - к Управе благочиния по следственному отделению. В 1802г. образовано Министерство внутренних дел. Однако каких-либо кардинальных изменений в деятельности органов, осуществляющих уголовный сыск, не произошло. Розыскная деятельность в этот период осуществлялась силами наружной полиции, а также судебными следователями при окружных судах в судебных палатах. Отсутствовала правовая регламентация сыскной деятельности, следователь выполнял и полицейские, и судебные функции. В 1842г. была сделана первая попытка образовать особый полицейский орган для розыскных дел - Временный комитет для рассмотрения предложений о мерах по предупреждению воровства в Санкт-Петербурге, который 25 февраля 1843г. был представлен министру внутренних. К сожалению, этот проект не был реализован. В 1863г. была сделана еще одна попытка организовать уголовную полицию и возложить на нее оперативно-розыскные функции. Однако вопрос об учреждении Сыскной полиции был не решен до 1866г. Третий этап - с 1866 по 11 марта 1917г. - частые изменения в структуре и компетенции полиции. 31 декабря 1866г. в Санкт-Петербурге впервые в России была учреждена Сыскная полиция. Руководствуясь принципом исторической преемственности, следовательно, 31 декабря 1866 г. следует считать днем образования уголовного розыска. К началу XX в. сложившаяся криминогенная обстановка требовала создания не только сыскных подразделений в Санкт-Петербурге и иных крупных городах, но и системы специальных органов, которые занимались бы оперативно-розыскной деятельностью или, как говорили тогда, розыском при раскрытии уголовных преступлений на всей территории России, что и было осуществлено в 1908г. С 1910г. деятельность уголовного сыска в России, в том числе и ее оперативно-розыскной аспект, регламентировалась высшим нормативным актом - Законом «Об организации сыскной части», в котором были определены задачи, обязанности и полномочия Сыскной полиции. К сожалению, после упразднения Департамента полиции с 1917 г. оперативно-розыскная деятельность в России регламентировалась лишь ведомственными секретными нормативными актами.