ФУНКЦИИ ПРАВОВОГО АКТА УПРАВЛЕНИЯ

Функция правового акта управления – это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта:

1. функция обеспечения публичных интересов. Институт правового акта управления является центральным в системе административного права, ибо все функции последнего в той или иной степени осуществляются посредством, с одной стороны, издания (принятия) административных актов, а с другой – исполнения
содержащихся в них правоустановлений, распоряжений и предписаний. В первом случае речь идет о позитивной управленческой деятельности, направленной на решение всех задач управления; во втором случае подчеркивается необходимость для всех лиц, которым адресованы административные акты, соблюдать и выполнять их требования. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и граждан[5]. Принимая административные акты, органы исполнительной власти, прежде всего, руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения административных актов. В системе административно-правового регулирования государственного управления институт правовых актов управления в большей степени, чем другие правовые средства, реализует нормативно-правовые цели и задачи управления, а также функции прогнозирования, программирования, планирования, стимулирования, ограничений и запретов, координирования, организационной поддержки и консультирования;

2. материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Как правило, законы регулируют права, свободы и обязанности граждан абстрактно и одинаковым образом для всех субъектов права. Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя конкретные нормы закона, административный акт способствует достижению определенного результата. Регулирующая функция административного акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) при помощи акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность. Незаконный административный акт (если он, конечно, не является ничтожным актом) считается действующим до того времени, пока гражданин не обжаловал его в суд. При издании административного акта (законного или противозаконного) он автоматически превращается в некую правовую основу, на которой регулируются установленные между администрацией и гражданами права и обязанности. При выявлении незаконности акта управления необходимо сначала приложить усилия по его «исправлению» или отмене и лишь затем прибегать к законодательному регулированию, находящемуся в основе всякого административного акта;

3. управленческо-процессуальная функция. В административно-правовом регулировании решающая роль принадлежит государственному управлению и процессуальным управленческим процедурам. Соответственно административные акты должны выполнять и управленческо-процессуальную функцию. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному понимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения;

4. исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения. Эта функция четко демонстрирует отличие акта управления от частно-правового или административно-правового договора, а также показывает «силу» администрации, которая, применяя в некоторых случаях административное принуждение, обязана исполнить содержащиеся в акте управления распоряжения и предписания[6];

5. административно-процессуальная функция (в смысле обжалования в суд незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь идет об охранительной функции, ибо современная теория административного акта
устанавливает реальную возможность судебного обжалования любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного обжалования этого административного акта. Иными словами последний изначально (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции – важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.

6. В зарубежных исследованиях существует достаточно давняя традиция обсуждения роли и места маркетинга в некоммерческом секторе. Ф. Котлер, С. Леви и Г. Залтман одними из первых обосновали необходимость расширения понимания коммерческого маркетинга и его применения в деятельности НКО. В работе «Расширение концепции маркетинга» авторы выделили три базовые категории маркетинга, обязательные для любой организационной среды: продукт, покупатель и маркетинговый инструмент. Предлагалось расширить трактовку первых двух категорий, относя к продуктам, помимо традиционных физических продуктов и услуг организации, людей и идеи, а к потребителям — не только прямых потребителей организации, но и учредителей, попечителей, крупных доноров и широкую общественность. Маркетинговые инструменты были скопированы из бизнес-среды без изменений и включали в себя управление продуктом, ценообразованием, распределением и продвижением. Как отмечалось, «…дилемма, стоящая перед менеджментом НКО, заключается не в том, использовать в своей работе маркетинг или нет, а в том, насколько эффективно это следует делать». В работе представление о традиционном для коммерческих организаций комплексе маркетинга было расширено до системы планирования социального маркетинга.Ф. Котлер сформулировал концепцию маркетинга, применимую для любого типа целевого рынка, любого типа продукта и любого типа организаций, в том числе некоммерческих. Он подчеркивал, что маркетинг необходим всем организациям/индивидам, которые стремятся к обмену ценностями с аналогичными субъектами, причем ценности не ограничиваются товарами, услугами и деньгами, а могут включать в себя и другие ресурсы, в том числе время, энергию и чувства. Именно эти ценности выходят на первый план в НКО.Данные идеи подвергались критике со стороны ряда исследователей. В первую очередь спорным был сочтен тезис об использовании маркетинга в контексте, где отсутствует экономический обмен. Тем не менее к концу 1980-х гг. среди большинства теоретиков и практиков сформировалось понимание уместности маркетинга в НКО. В этот период наряду с учебниками по маркетингу в некоммерческих организациях общего характера выходят специализированные учебники более узкой направленности, такие как маркетинг здравоохранения, образования, социальной сферы, территорий и т. п. Активно развивается направление социального маркетинга. Тогда же появляется ряд публикаций, в которых обобщается опыт практикующих специалистов по некоммерческому маркетингу. Среди наиболее заметных —практические руководства SOMARC2 , материалы United Way of America по планированию маркетинга в некоммерческом секторе, руководство по проведению фокус-групп, руководство Академии развития образования по реализации программ защиты детей и, наконец, руководство Управления по борьбе с онкологическими заболеваниями Департамента здравоохранения и социальных услуг США по коммуникациям в области здравоохранения6 .В 1980–1990-е гг.происходит институционализация маркетинга некоммерческих организаций. Возникают объединения ученых, занимающихся данной проблематикой. Наиболее известное на сегодняшний день подобное объединение — Ассоциация исследователей некоммерческой и добровольческой деятельности. Начинают издаваться крупнейшие реферируемые журналы в этой области. В рамках ведущих маркетинговых ассоциаций проводятся международные конференции. В настоящее время некоммерческий маркетинг является самостоятельной научной дисциплиной, изучению которой посвящено значительное число журналов, книг и специализированных университетских курсов. Наибольшее распространение он получил в областях некоммерческого сектора, близких к коммерческому: в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры и искусства, в библиотечном деле, а также в благотворительных организациях. Рассматривая ориентацию на рынок в некоммерческом секторе, необходимо учитывать, что некоммерческий маркетинг отличается от коммерческого, хотя и использует его подходы и инструменты в некоммерческих условиях. К основным различиям относятся: ♦ множественность целевых рынков: у НКО как минимум два рынка — ры- нок бенефициаров и рынок доноров; ♦ особенности обмена: обмены в НКО носят преимущественно неденежный характер и предполагают психологические издержки и выгоды; ♦ нефинансовые цели НКО; ♦ особенности продукта: продукт, предлагаемый некоммерческими организациями, часто имеет «неосязаемый», нематериальный характер, как правило, это услуга, а не физический товар; ♦ для НКО в большей степени характерно сотрудничество, а не конкуренция;♦ повышенный общественный контроль, связанный с тем, что НКО полу- чает государственное финансирование и привлекает денежные средства от населения; ♦ отношение к маркетингу руководителей и сотрудников НКО: в некоммерческих организациях, в отличие от коммерческих, существует значительное сопротивление применению маркетинга и маркетинговых инструментов.Указанные различия внутренних организационных и внешних условий дела- ют некоммерческий маркетинг более трудной задачей по сравнению с коммерческим. В подчеркивается, что управление НКО требует гибкого подхода, а не использования готовых моделей управления, перенесенных из коммерческого сектора. Таким образом, допустимо лишь частичное, инструментальное использование коммерческих подходов, не затрагивающее идеологические или целевые установки некоммерческой организации.

7. Ориентация на рынок считается формой реализации маркетинговой концепции в организации. Систематическое изучение данной проблемы в коммерческом секторе началось в конце 1980-х — начале 1990-х гг. и получило воплощение в разных подходах, в том числе: в процессном, культурном, поведенческом, стратегическом, управленческом, клиентоориентированном. Тем не менее основополагающими в данной области считаются работы ученых, которые развивали свои идеи в рамках двух походов — культурного и поведенческого. Основоположники культурного подхода — Дж. Нарвер и С. Слайтер — трактовали ориентацию на рынок как организационную культуру, которая, помещая потребителя в центр организации, наиболее эффективно поддерживает деятельность по созданию для него наивысшей потребительской ценности и позволяет достичь устойчивого конкурентного преимущества. Ориентацию на рынок они определяли как одномерный конструкт, состоящий из трех поведенческих компонентов: ориентации на клиентов, ориентации на конкурентов и межфункциональной координации, а также двух критериев принятия решений — ориентации на долгосрочную перспективу и прибыльности. Ориентация на клиентов предполагает достаточное понимание своих целевых клиентов, их нужд, потребностей и ожиданий. Ориентация на конкурентов предусматривает объективную оценку краткосрочных сильных и слабых сторон, а также долгосрочных возможностей и стратегий ключевых текущих и перспективных конкурентов. И, наконец, межфункциональная координация представляет собой координацию усилий организации в целях создания наивысшей ценности для клиентов, как правило, с участием всех основных отделов внутри организации. Для измерения ориентации на рынок в рамках культурного подхода авторы разработали шкалу. Представители поведенческого подхода — А. Коли и Б. Яворски — характеризовали ориентацию на рынок как набор организационных норм поведения или действий, включающих сбор информации о рынке в отношении текущих и будущих потребностей клиентов, распространение этой информации в подразделениях организации и ответную реакцию. Сбор информации о рынке не ограничивается текущими потребностями клиентов и включает в себя мониторинг внешних факторов, таких как конкуренция, новые информационные технологии, новые законопроекты и пр. Масштаб рынка расширяется и требует учета всех факторов, влияющих на процесс принятия решений о покупке, а также использования формального и неформального способов сбора информации. Распространение информации реализуется внутри организации по формальным и неформальным каналам. И, наконец, ответная реакция предусматривает планирование и реализацию различных маркетинговых стратегий и тактик, в том числе разработку товаров и услуг, их распространение и продвижение. Измерение ориентации на рынок в рамках поведенческого подхода производится с помощью шкалы. Шкалы MKTOR иMARKOR активно применяются при анализе ориентации на рынок. С 1990 г. в коммерческом секторе проведено множество исследований, посвященных взаимосвязи ориентации на рынок и результативности коммерче- ских организаций. В большинстве из них найдена прямая связь между данными показателями. В некоммерческом секторе ученые предлагают теоретические модели и конструкции ориентации на рынок, которые, по сути, являются модифицированны- ми вариантами основных коммерческих моделей. Авторы рассматривают концепцию ориентации на рынок в некоммерческом секторе с двух точек зрения: как философию, положившую начало определенной организационной культуре, и как организационное поведение. Рынок бенефициаров (благополучателей, реципиентов помощи, потребителей услуг) и рынок доноров выступают при этом в качестве целевых рынков НКО. Анализ ориентации на рынок НКО одновременно с двух позиций позволил выдвинуть следующий тезис: «…Некоммерческая организация должна принять маркетинговую концепцию как философию управления, органично воплощен- ную в форме организационной культуры, которая, в свою очередь, должна транс- формироваться в определенный набор моделей поведения. Это должно способствовать выполнению миссии, оправдывающей существование организации, за счет обменов, которые могут представлять ценность как для бенефициаров, так и для доноров. Обмены должны проводиться во временных рамках, обусловленных миссией организации». Таким образом, философско-культурный и поведенческий подходы к концепции ориентации на рынок в некоммерческом секторе являются взаимодополняющими, а не взаимоисключающими. П. Моди и Д Мишра, базируясь на культурном подходе Нарвера и Слайтера, разработали свое определение ориентации на рынок в некоммерческом секторе. В качестве концептуального эквивалента клиентов они предложили рассматривать бенефициаров и доноров. Так как понятие «конкуренция» в некоммерческом секторе трактуется несколько иначе, чем в коммерческом, и в большей степени указывает на необходимость сотрудничества и партнерства, нежели конкурентной борьбы в ка- честве концептуального эквивалента конкурентов учитывались аналогичные организации (потенциальные партнеры). НКО должны понимать сильные и слабые стороны, а также стратегии подобных организаций и при необходимости сотрудничать с ними, чтобы повысить качество услуг, оказываемых бенефициарам..Компонент межфункциональной координации, по мнению авторов, одинаково важен как для коммерческих, так и для некоммерческих организаций. Ориентация на рынок, таким образом, определяется как конструкт, состоящий из четырех компонентов: ориентации на бенефициаров, ориентации на доноров, ориентации на аналогичные организации и межфункциональной координации. Моди и Мишра не только предложили собственный подход к определению ориентации на рынок в НКО, но и шкалу для ее измерения — MONPO. Процесс разработки этой шкалы включал в себя несколько этапов. На первом этапе для уточнения понятия ориентации на рынок в некоммерческом секторе пятерым специалистам с большим опытом работы на высших руководящих должностях в различных НКО было предложено перечислить действия, практики и нормы поведения, отражающие ориентацию на бенефициаров, на доноров и на подобные организации, а также межфункциональную координацию. Значение каждого термина было объяснено им заранее.

8. В зарубежных исследованиях отмечается, что разница между преимущественно государственным финансированием и финансированием из частного сектора определяет различия между НКО. В целом утвердилось мнение о положительном воздействии государственного финансирования на привлечение организациями третьего сектора средств из других источников и, следовательно, на диверсификацию источников финан- сирования в бюджете некоммерческих организаций. Это проявляется в так на- зываемом эффекте привлечения (crowding-in), в результате которого увеличение государственной поддержки НКО способствует росту поступлений из иных источников. В то же время отмечен и противоположный эффект так называемого вытеснения (crowding-out), связанный с тем, что увеличение государственного финансирования может иметь следствием и снижение доли фи- нансирования из других источников в бюджете организации. Согласно, доступность постоянного источника финансирования (государственного), достаточного для обеспечения деятельности организации, приводит к тому, что НКО сокращают свои усилия по привлечению других средств. Соответственно, может снизиться и заинтересованность некоммерческой организации в ориентации на рынок, в первую очередь на рынок доноров. Маседо и Пинхо установили, что ориентация на рынок в НКО связана с основным источником финансирования. Они сравнили уровень ориентации на рынок среди организаций с государственным/частным и государственным/соб ственным финансированием. Результаты исследования показали, что в сравнении с НКО, зависящими в первую очередь от государственного финансирования, НКО, которые финансируются преимущественно из частных источников, в большей степени ориентированы на рынок, а НКО, которые финансируются за счет собственных ресурсов, — в меньшей степени. Это характерно для обоих рынков некоммерческой организации. Персональные характеристики топ-менеджмента. Ученые отмечают, что уровень ориентации на рынок в НКО может быть связан с персональными характеристиками высшего руководства. В проанализирована взаимосвязь ориентации на рынок с такими показателями, как организационная приверженность топ-менеджмента , профессиональное образование и профессиональная этика. Авторы установили, что профессиональная приверженность топ-менеджмента играет важную роль в определении уровня ориентации на рынок в НКО. Однако статистически значимой взаимосвязи между профессиональным образованием, профессиональной этикой и уровнем ориентации на рынок не выявлено . Предпринимательская ориентация. Отдельное место в исследованиях факторов, влияющих на ориентацию на рынок, занимает предпринимательская ориентация связанных компонента, а именно — инновационность, проактивность и конструктивный риск. Инновационность вводит новые товары, услуги или технологии, проактивность способствует активному поиску необычных или новых способов достижения организационных целей, а конструктивный риск позволяет принимать разумные решения в условиях не- определенности внешней среды. В работах установлено наличие положительной взаимосвязи между предпринимательской ориентацией и ориентацией на рынок. Таким об- разом, руководство может влиять на уровень ориентации на рынок, создавая организационную среду, в которой поощряются и вознаграждаются инновационность, проактивность и конструктивный риск. Исследования влияния ориентации на рынок на результативность деятельности некоммерческих организаций. Еще одно направление эмпирических исследований ориентации на рынок — изучение ее влияния на результативность деятельности некоммерческих организаций. Влияние ориентации на рынок на результативность деятельности изучалось преимущественно в коммерческом секторе во многих странах и в разных контекстах, тогда как применительно к некоммерческому сектору такой анализ проводился редко. Б. Гейнер и П. Падани оценивали влияние ориентации на рынок бенефи- циаров на результативность канадских организаций в сфере искусств. В качестве показателей результативности авторы использовали удовлетворенность бенефициаров, способность организации привлекать ресурсы и репутацию среди аналогичных организаций. Выяснилось, что ориентированная на рынок деятельность, предшествующая ориентированной на рынок культуре, положительно влияет на удовлетворенность бенефициаров и репутацию. Кроме того, улучшение репутации также оказывает прямое влияние на привлечение ресурсов, доступных организациям с рыночной ориентацией, помимо воздействия на ресурсы, вызванного повышением уровня удовлетворенности бенефициаров. В также найдены свидетельства в пользу взаимосвязи ориентации на рынок бенефициаров и удовлетворенности бенефициаров, соответственно, среди некоммерческих больниц в США, благотворительных организаций в Великобритании и широкого круга НКО в Канаде. Как отступление от общей тенденции положительных результатов можно рассматривать исследование. Авторы изучили влияние ориентации на клиентов и ориентации на конкурентов на субъективные и объективные показатели результативности деятельности некоммерческих профессиональных театров в США. В качестве объективных показателей результативности использовались посещаемость театров по сезонным абонементам и посещаемость по разовым билетам, а также финансовые показатели (общий и чистый доход). В качестве субъективных — мнения менеджеров относительно результатов деятельности их театров в области продаж сезонных абонементов и разовых билетов, а также общих финансовых показателей по сравнению с аналогичными театрами. Было установлено, что ориентация на клиента демонстрирует обратную связь с продажами абонементов, а также с общим и чистым доходом театров. Сторонники второго подхода к определению целевого рынка НКО рассматривали бенефициаров и доноров не как отдельные рынки, а как составляющие единого рынка некоммерческой организации. В исследованиях измерялся общий уровень ориентации на рынок и оценивалось его влияние на результативность.

9. При оценке деятельности любой организации обычно выделяют результативность т. е. степень достижения целевых/запланированных результатов, и эффективность— сопоставление результата и затраченных на его получение ресурсов. Оценка эффективности основывается только на объективных, преимущественно финансовых, показателях деятельности, а результативности — как на объективных, так и на субъективных показателях. Изначально рядом авторов эффективность рассматривалась скорее как разновидность результативности, однако в последние годы различие между этими понятиями стало вполне четким. В данной работе учитываются только те аспекты оценки деятельности некоммерческих организаций, которые связаны с результативностью. Существуют различные подходы к оценке результативности деятельности некоммерческих организаций. Наиболее часто выделяют целевую концепцию, концепцию системных ресурсов, концепцию социального конструктивизма и концепцию множественных заинтересованных сторон. В рамках целевой концепции в качестве критерия для оценки результативности используется степень достижения организацией своих целей. Авторы альтернативной концепции системных ресурсов Е. Юхтман и С. Сишор определяют результативность организации как способность эксплуатировать окружающую среду с целью приобретения ресурсов для поддержания своего функционирования. Системными являются не только материальные (деньги, средства производства) или социальные (персонал) ресурсы, но и, например, репутация или время, если за него идет конкуренция.Проблема ориентации на рынок и ее взаимосвязь с результатами деятель- ности некоммерческих организаций начали активно изучаться в конце 1990-х гг. Всплеск интереса к этой теме был обусловлен изменениями, происходившими в то время в некоммерческом секторе развитых стран, связанными прежде всего с ростом конкуренции и ужесточением требований для получения финансирования. Ориентация на рынок рассматривалась как важный источник конкурентных преимуществ и средство повышения результативности деятельности НКО. В данной работе проведена систематизация научного знания в области ориентации на рынок в некоммерческом секторе. Анализ научных публикаций, посвященных ориентации на рынок в НКО, позволил выявить два наиболее актив- но развивающихся направления исследований. Первое из них сфокусировано на факторах, влияющих на уровень ориентации на рынок в некоммерческом секто- ре, а второе — рассматривает влияние ориентации на рынок на результативность деятельности некоммерческих организаций. Анализ эмпирических исследований влияния ориентации на рынок на резуль- тативность деятельности НКО показал большое разнообразие организационных и страновых контекстов. Авторы выбирают различные подходы к определению уровня ориентации на рынок и используют разные шкалы для его измерения. Неодинаково трактуется и целевой рынок некоммерческой организации: включают в рассмотрение лишь одну составляющую рынка (либо бенефициаров, либо доно- ров), другие учитывают бенефициаров и доноров не как отдельные рынки, а как часть общего рынка, третьи ориентацию на рынок бенефициаров и ориентацию на рынок доноров анализируют как отдельные конструкты. Разная трактовка не- коммерческого рынка приводит к значительным отличиям в способе измерения ориентации на рынок в эмпирических моделях. Показатели результативности в исследованиях ориентации на рынок в НКО носят многомерный характер и, как правило, состоят из финансовых и нефинансовых показателей. Среди основных подходов к измерению результативности деятельности НКО в эмпирических исследованиях — учет показателей, характеризующих удовлетворенность бенефициаров, способность организации привлекать ресурсы, общественную репутацию, а также оценка степени достижения организационных целей. Для обработки результатов исследования применяются различные методы анализа данных (в основном регрессионный анализ и моделирование структурными уравнениями). Вместе с тем практически все исследования выявляют положительную связь между ориентацией на рынок и результата- ми деятельности НКО, что подтверждает обоснованность концепции ориентации на рынок в некоммерческом секторе.

10.

11.

12.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В качестве итогов можно отметить следующее.

Форма государственного управления - внешнее выражение деятельности органов государственного управления и их должностных лиц, осуществляемое в рамках их компетенции по разрешению стоящих задач и вызывающее определенные последствия.

Практическое значение форм управления заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике осуществляются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, создаются и обеспечиваются порядок управления, права и свободы граждан, законность
совершения управленческих процедур, гласность и учет общественного мнения.

Органы управления и должностные лица в каждом конкретном случае избирают специальную форму управления. Выбор формы управленческих действий подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа (и соответствующих должностных лиц), назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности, характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта; она может распространяться лишь на те объекты, которые находятся в пределах ведения соответствующего управляющего органа (должностного лица).

Осуществляя свои функции, органы управления используют различные административно-правовые формы деятельности. Формы управленческой
деятельности должны соответствовать содержанию управленческой деятельности, т. е. для реализации той или иной функции управления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени. В процессе государственного управления должны использоваться, как правило, только те формы управления, которые установлены в нормативных правовых актах (положениях, уставах, инструкциях и т. д.).