ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В ПЕРИОД ФЕОДАЛЬНОЙ РАЗДРОБЛЕННОСТИ 5 страница

Программа ревизии дел в учреждениях определялась следующим об­разом. Проверялось: "1) В порядке ли дела содержатся. 2) Верно ли со­ставляются им заглавия. 3) Нет ли медленности в делопроизводстве. 4) Не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности..." .

В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. име­ется специальный раздел о преступлениях против порядка управления, где среди прочих предусмотрены наказания за противодействие исполне­нию постановлений государственных органов и должностных лиц, за порчу, уничтожение, искажение правительственных указов, подделку документов, печатей, штемпелей учреждений, хищение документов, за разглашение служебных тайн. "Неприведение в исполнение" рассматри­валось как бездействие должностных лиц, выражавшееся в волоките, в прямом или косвенном отказе от исполнения .

4.5. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИХ ХРАНЕНИЯ

В делопроизводстве учреждений XIX в. были установлены четкая группировка документов в первичные комплексы и организация их хра­нения. Основным признаком группировки документов оставался предметно-вопросный, а главным видом первичных комплексов — дело. Кор­респондентский и географический признаки применялись при формиро­вании дел с перепиской присутственных мест и властей. По номинально­му, авторскому и хронологическому признакам группировались внут­ренние документы. Такие документы, как представления министров, журналы, мемории Государственного совета, Комитета и Совета Мини­стров, оформлялись раздельно по хронологии. Поэтому документы по одному вопросу, например разработке законопроекта, были разрознены. И в то же время эти документы могли быть соединены в одном деле. Инициативным документом в нем было представление министра; затем шли отзывы, проект указа, копия журнала или выписка из журнала.

К делам составлялись внутренние описи документов, в которых ука­зывались дата поступления документа в учреждение, наименование вила, количество листов, страница дела и особые отметки. Благодаря этому обеспечивались сохранность документов и быстрота их поиска.

Все входящие и исходящие (отпуски) документы располагались внут­ри дела в хронологической последовательности. Листы дела нумерова­лись. На последней чистой странице делалась заверительная надпись, в которой указывались количество пронумерованных листов, дата и под­пись секретаря или столоначальника. Дела особой важности (уголовные, счетные и др.) прошнуровывались.

Название дела передавало его краткое содержание, которое писалось на особом листе в начале дела и на обложке. На обложке, кроме того, указывались наименование учреждения, где было дело заведено, даты его начала и окончания, количество листов. В XIX в. обложки дел часто оформлялись типографским способом.

Для хранения дел и деловых бумаг в каждом учреждении создавался архив, который делился на текущий и окончательный. Согласно законо­дательству текущий архив составляли "документы и книги, которые нужны для справок и соображений по текущему производству дел", окончательный архив — "дела, не подлежащие более решению и испол­нению", т.е. не нужные для текущей справочной работы. В этот архив предписывалось сдавать дела по истечении трех лет .

В законах обращалось внимание на организацию тщательной подготовки и оформления дел к сдаче в архив. Указывалось, что сдаваемые в архив дела "должны быть содержимы в надлежащей исправности и по­рядке" .

Для сдачи дел в архив составлялась опись всем делам за год, которая имела три графы, где указывались порядковые номера дел, их заголовки и количество листов. Опись подписывали начальники канцелярий, скрепляли делопроизводители. В конце описи помещался список дел, ко­торые оставались в канцелярии.

В учреждении составлялось два экземпляра описи. Один передавался в окончательный архив с надписью: "Припять в архив на законном осно­вании". Второй экземпляр оставался в канцелярии, на нем делалась над­пись: "Сдать в архив на законном основании". В архиве составлялось два вида описей: общая, по алфавиту, всех дел, и частная, разделенная на столько частей, сколько было отделений в департаменте.

Установлен был порядок уничтожения дел. В "Общем губернском уч­реждении" перечислялись категории дел, подлежавших уничтожению через 10 лет, и указывалось, что "уничтожение подобных сему, не пои­менованных здесь дел, допускается только с особого каждый раз разре­шения министра внутренних дел"". Специально "отряженная для сего комиссия" рассматривала описи дел и представляла свою решение об их уничтожении на утверждение губернатора.

Заведовал архивом архивариус. У нет был помощник, в штате архи­ва были писцы. По закону от 20 февраля 1828 г. обязанности архивариу­са состояли в принятии дел, организации их хранения, систематизации дел, составлении описей, выдаче справок. Особо указывалось, что архи­вариус должен принимать в архив дела,оконченные производством, про­нумерованные, имеющие внутреннюю опись.

Архив не имел права выдавать дело или выписку из документом без разрешения директора департамента, губернатора или вице-губернато­ра.

Итак, смена коллегий министерствами и, соответственно, коллеги­ального принципа управления принципом единоначалия сопровожда­лись детальной регламентацией процесса документирования законода­тельными нормами. Совещательный порядок рассмотрения и решения дел, введенный Петром I, сохранился только в судебных учреждениях. В начале XIX в. возникают новые виды документов, и для каждого из них устанавливались правила их составления.

Четкое выделение в законодательстве уровней документирования и обработки документов, закрепление за структурными подразделениями и чиновниками определенных обязанностей в работе с документами, строжайшая регламентация составления и оформления, прохождения, регистрации и хранения документов, призванная упорядочить делопро­изводство, на практике нередко приводили к усилению волокиты, много­летнему путешествию документов по инстанциям. Над документом многократно проводятся операции одинакового целевого назначения. В ре­зультате — чрезвычайно медленное исполнение документов. Так, по отчету министра юстиции за 1842 г. в различных служебных местах Российской империи числилось 3,3 млн. нерешенных дел.

5. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ ВТОРОЙ

ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА XX в,

5.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Вторая половина XIX в. характеризуется существенными сдвигами в развитии производительных сил России, ее экономики, социальных отно­шений, культуры. Крестьянская реформа 1861 г. явилась стимулом быст­рого роста капиталистической промышленности, развития капитализма в сельском хозяйстве, подъема общественного движения.

В 60 - 70-х гг. были проведены реформы в области управления, которые расширили права местных учреждений, ввели выборность некоторых орга­нов хозяйственного управления (земские и городские учреждения) и суда. Были осуществлены также финансовая реформа (создание Государствен­ного банка и контрольных палат), реформа цензуры и просвещения, воен­ная реформа. Это были буржуазные преобразования, так как они учитыва­ли прежде всего интересы буржуазной собственности и создавали благоприятные условия для ее развития.

Одновременно с этими реформами были предприняты меры по укреп­лению полиции, губернской администрации, жандармерии. Они усилили правительственный аппарат, помогли царизму преодолеть революцион­ную ситуацию.

В этот период из высших государственных учреждений продолжали су­ществовать Государственный совет, Комитет министров, Сенат. В 1861 г, в законодательном порядке был создан Совет министров, который рассмат­ривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения (напри­мер, проекты реформ). В ведении Комитета министров сохранились лишь текущие административные дела.

Центральными государственными учреждениями оставались мини­стерства. Однако организационные основы их несколько изменились. Во многих министерствах были созданы главные управления, управления и отделы, начальники которых обладали большими правами, чем директо­ра департаментов. Наряду с советом министра при министре создавались другие совещательные структурные подразделения — различные коми­теты. Если раньше в канцелярии министра решались наиболее важные дела, то теперь она превратилась в орган связи министра с аппаратом. Часть дел министерства передали в созданные реформами местные уч­реждения, усилии тем самым свою роль в общем руководстве и надзоре.

Революционное движение начала XX в., приведшее к буржуазно-де­мократической революции 1905 — 1907 гг., породило совершенно новый тип учреждений — Советы рабочих, солдатских и крестьянских депута­тов.

Царизм пытался расправиться с революцией не только с помощью ре­прессий, но и путем лавирования и уступок, одной из которых был созыв представительного законосовещательного учреждения — Государствен­ной думы. Организационное устройство Государственных дум всех созы­вов определялось "Учреждением Государственной думы" от 20 февраля 1906 г. Формально Думе принадлежали законодательные права, кото­рые, однако, ограничивались как самим "Учреждением", так и последу­ющими правилами. Аппарат Государственной думы состоял из общего собрания, канцелярии, отделов и комиссий.

Для государственного аппарата России в годы первой мировой войны было характерным создание общественных буржуазных организаций (Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы, военно-про­мышленные комитеты), а также создание в противовес им особых сове­щании — высших правительственных учреждений под председательством отдельных министров, подотчетных только царю. Уже в этом про­явились первые признаки кризиса самодержавия.

5.2. НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ

Реорганизация государственного аппарата не затронула общих зако­нодательных норм, оформлявших процессы делопроизводства. Продол­жали действовать правила, установленные "Общим учреждением мини­стерств". Они определили сложность делопроизводства, бюрократиче­ский характер переписки, которые еще больше усугублялись громоздко­стью государственного аппарата. Строгая регламентация всех процессов документирования, обрядность делопроизводства, прочно вошедшие в быт канцелярий государственных учреждений, в новых условиях разви­тия страны оказались тормозом в работе учреждений и предприятий.

Развитие капиталистических отношений требовало более гибких форм документирования, большей оперативности. Это обусловило появ­ление новых черт процесса документирования и документациокного об­служивания учреждений.

Радикальные изменения в технике связи — появление механического

транспорта — способствовали новой организации почтового дела. Новые средства связи — телеграф, телефон — привели к новым способам пере­дачи информации, созданию новых видов документов — телеграмм и те­лефонограмм. Телеграф отвечал потребности быстрой передачи доку­ментов, и телеграммы получили широкое применение. Телеграмма от­личалась от других документов только по внешнему виду. По своему со­держанию она могла заменить многие виды документов. Особым видом телеграфных сношений являются "переговоры по прямому проводу" — наклеенные на бланки ленты с зафиксированным на них разговором. С изобретением телефона связано появление телефонограмм — запись ин­формации, переданной по телефону. Возникают такие способы докумен­тирования, как фотография, звукозапись, которые связаны с появлением не только нового метода фиксации информации, но и новых видов доку­ментов — фотодокументов, Голограмм.

Происходят существенные изменения в способе изготовлении документов. К документам, создаваемым ручным способом, прибавилась ма­шинописная документация. Изобретение пишущих машин, множитель­ных аппаратов (гектографа, шапирографа, ротатора) решало проблему размножения документов. В этих целях стали использовать литографии и типографии. Так, циркуляры стали изготовляться чаше всего типо­графским способом, что значительно упростило всю циркулярную пере­писку. Появляются типографским способом воспроизведенные докумен­ты с элементами трафаретных текстов (унифицированные отдельные фразы или части текста для документов, содержащих идентичную и по­стоянно повторяющуюся информацию). Пишущие машины позволили по-новому решить многие вопросы документирования: упразднилась должность переписчиков, улучшился внешний вид документа, облегчи лось его прочтение.

5.3. ПОПЫТКИ РАЦИОНАЛИЗАЦИИ

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В ОТДЕЛЬНЫХ

ВЕДОМСТВАХ

Капиталистические предприятия, банки, заводы, фабрики, железные дороги нуждались в ускорении процессов документирования и перепи­ски, в широком внедрении новых способов документирования, макси­мальном использовании новых средств связи. Делопроизводство государ­ственных учреждений, скованное нормами прошлых исков, также требо­вало его упрощения и изменения. Отдельные ведомства предпринимали попытки реформировать делопроизводство в рамках одного учреждения. Некоторые из этих попыток заслуживают внимания.

Интересна, например, постановка делопроизводства в Канцелярии попечителя Московского учебного округа. Делопроизводство по управле­нию округом было сосредоточено в канцелярии попечителя, во главе ко­торой стоял правитель. Правитель канцелярии докладывал на заседании совета "подлинные бумаги с нужными справками", составлял протокол и "скреплял его своей подписью" .

Большую роль в организации делопроизводства канцелярии попечи­теля играли окружные инспекторы . На их предварительное рассмотре­ние поступали документы по учебным заведениям, которые они возглав­ляли; затем инспекторы лично докладывали эти документы. Нередко ок­ружные инспекторы исполняли документы, составляли проекты резолю­ций . Один-два раза в неделю инспекторы принимали посетителей,

В связи с тем что за десятилетие (1897—1907) число учебных заведе­ний увеличилось приблизительно в 2 раза, количество документов в кан­целярии возросло более чем в 2,5 раза. Со всеми входящими документа­ми знакомился правитель канцелярии. Часть их (приблизительно 4/5)он" затем направлял помощнику попечителя и окружным инспекторам, а часть готовил для доклада попечителю округа. Правитель канцелярии подписывал все исходящие документы. Было подсчитано, что при условии затраты на каждый входящий документ 3 мин, а каждый исходя­щий — 5 мин правителю канцелярии требовалось только на работу с до­кументами 19 ч 14 мин в сутки .

Поэтому в канцелярии Московского учебного округа принимались

меры но совершенствованию делопроизводства и прежде всего по сокращению переписки. Так, секретарю совета, который собирал справки и другие предварительные сведения, было предоставлено право"для сокращения переписки" обращаться самому с требование о доставлении оных к местам и лицам, заведовавшим отдельными частями и округа. В связи с расширением в 1860—1864 гг. круга вопросов, решавшихся попечителем, отменялось представление в министерство рада документа протоколов испытаний и диссертаций на степень кандидата, некоторых срочных ведомостей, ежемесячных ведомостей о приходе и расходе сумм В 1902 г. 18 форм отчетных заменили шестью .

Попечителем издавались специальные распоряжении по вопросам делопроизводства. Так, в 1907 г. во исполнение распоряжения о сокращении канцелярской переписки была создана комиссия для рассмотрения этого вопроса . Принимались решении о порядке движения документов: о рассмотрении и направлении ходатайств на попечителя и т.д.

Большое внимание уделялось составлению документов по установленным образцам. В 1907 г. был издан Циркуляр об упорядочении врачебно-санитарной отчетности по учебным заведениям, в 1914 г - о документах по воинской повинности казенных стипендиатов. Учетным заведениям округа были разосланы формы различных документов списков учебных заведений, вакантных мест учителей, наградных списков и т.п.

В Канцелярии попечителя Московского учебною округа была упрощена обработка документов. Так, пометки на документах (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении ) делились с помощью механических нумераторов и штампов. Пыла тщательно продумана последовательность обработки и исполнении документов. Так, на каждом входящем документе ставилась дата получения. При регистрации документа на нем ставился штамп, в котором указывались название канцелярии, дата и номер документа, стол, где он должен исполняться, номер дела, в которое подшивали документ после исполнения.

Следовательно, уже на этапе регистрации определялся исполнитель документа. На документах, которые подлежали рассмотрению окружно­го инспектора, от руки или штемпелем проставлялась его фамилия (на­пример, "Н.Я. Никитинскому", "По приказанию г. попечителя А.Л. Ни­кифорову") . Решение вопроса, затронутого в документе, оформлялось резолюцией, которая, как правило, представляла собой готовый текст ответа. Резолюции были конкретными и краткими: "Выдать", "Разрешить", "Утвердить с 1 февраля", "Разъяснить отрицательно", "Отве­тить утвердительно" и т.п. Документ с резолюцией инспектора направ­лялся попечителю, который обычно выражал свое согласие с решением и делал отметку "согласен".

После этого чиновники соответствующих столов канцелярии состав­ляли ответ, включая в него текст резолюции. Зачастую черновик доку­мента писали на подлиннике, на котором отчеркивались часть текста и резолюция, составлявшие содержание ответного письма. Применялись трафаретные тексты писем-ответов и сопроводительных писем. Сущест­вовали штампы трафаретов этих документов, которые проставлялись на инициативном документе и воспроизводили характер его исполнения Таким образом, снова обходились без специального черновика. Доку­менты подписывались попечителем и скреплялись правителем канцеля­рии.

На документе, как правило, от руки делалась отметка об исполнении ("исполнено" и дата), позднее — с помощью специального штемпеля.

Документы изготовлялись на бланках попечителя, окружного инс­пектора, архитектора. На бланках канцелярии писались и отпуски неко­торых писем, в этих случаях подписи указывались на левом поле доку­мента ("подписал", "скрепил"), что отличало отпуск от оригинала.

Система работы с документами в Канцелярии попечителя Москов­ского учебного округа значительно ускоряла их исполнение, облегчала использование документов в справочных целях.

Рационализацией делопроизводства в Управлении казенных желез­ных дорог занимался инженер-путеец И.И. Рихтер. Заслуживает внима­ния прежде всего предложенная им система классификации документов в делопроизводстве управлений железных дорог. В 1881 г. Рихтером бы­ла разработана номенклатура дел управления Николаевской железной дорогой. В 1891 г. она стала применяться и для управления С­Петсрбургско-Варшавской дорогой. Изучив опыт постановки делопроиз­водства на иностранных железных дорогах, И.И. Рихтер пришел к выводу , чторазработанная им классификация устарела. В1911 г. вышла ею книга "Опыт нормальной классификации делопроизводства, счетоводст­ва и статистики казенных железных дорог (по десятичной система)" , где Рихтер предлагал централизовать работу по регистрации, классифи­кации и архивному хранению документов целого управления. Как известно, эта идея противоречила "Общему учреждению министерств" 1811г., создававшему множество регистрационных центров и архива».

Каждый документ, — предлагал И.И. Рихтер, —должен проходить через две инстанции: центр (регистрация) и отдел (исполнение) при ус­ловии "рационального распределения предметов ведения между служба­ми, частями, отделами, отделениями и делопроизводствами" .

Наконец, Рихтер подчеркивал, что совершенствование делопроиз­водства находится в прямой зависимости от технического оборудования делопроизводственных служб (пишущие, счетные, диктовальные и множительные аппараты).

Интересная работа по рационализации делопроизводства проводилась военным ведомством. Здесь в 1911 г. была пересмотрена существо­вавшая система делопроизводства. Новая организация его была закреп­лена "Положением о письмоводстве и делопроизводстве".

Положением упрощалась техника переписки. Проще всего сокраща­лось количество служебных документов — для переписки чиновников военного ведомства устанавливалось три основных вида документов: ра­порт, предписание, отношение. Для определенных случаев оставалось прошение, допускались официальные письма, вводилась одна форма за­писки (вместо докладной, памятной, пригласительной, известительной и пр.).

С целью сокращения переписки Положение предлагало: —отменить сопроводительные письма к спискам, ведомостям, справ­кам и т.п.;

— отправлять в качестве ответа подлинник полученного документа с резолюцией того лица, которому он был адресован;

— не входить в высшие инстанции с документами, решение которых входит в компетенцию дачного учреждения или которые разрешаются существующими постановлениями и распоряжениями;

— не требовать от подчиненных сведений или справок, "которые мо­гут быть извлечены из установленных штатов, положений или срочных донесений";

— "во всех случаях, где без ущерба для дела это возможно", пись­менные сношения заменять "словесными личными или по телефону".

Особое внимание в Положении обращалось на составление и оформ­ление документов. Определялось, какие документы пишутся на бумаге без бланка ("всеподданнейшие" рапорты и прошения), какие (все остальные) на бланках. Бланки были двух видов: а) со штатным названием должности лица, от которого документ исходит, и б) с названием управ­ления. Отменялось составление заголовка к кратким и несложным доку­ментам, так как это сводилось к повторению содержания. И наоборот, к большим и сложным текстам следовало давать такой заголовок, который бы мог "служить готовой записью во входящий журнал".

Положение предлагало "для часто повторяющихся бумаг" с однооб­разным текстом "заготовлять печатные или литографированные бланки с неизменяемой частью текста.

Содержание текста предписывалось излагать "ясно, кратко, без не идущих к делу фраз учтивости (господин, имею честь), титулов, без за­ключительных фраз (о вышеизложенном доношу), без ссылки в тексте на то, что вызвало переписку".

Были определены новые правила адресования документа — "всегда по назначению штатной должности вне зависимости от того, кто в данное время эту должность исполняет". Этим достигалось две цели: прямое направление документа к исполнителю и краткость, определенность со­держания документа. В целях ускорения исполнения документов пред­лагалось все запросы и жалобы направлять непосредственно тем лицам, от которых зависит разрешение вопроса. Точно так же ответ должен был посылаться тому должностному лицу или учреждению, от которого до­кумент был получен.

Все секретные документы для ускорения работы с ними были разде­лены на две категории: "секретные'.' и "не подлежащие оглашению", благодаря чему расширился круг лиц, исполнявших эти документы. С той же целью ускорения исполнения документов вместо одной категории определения срочности исполнения — "спешно" — стали употребляться две: "спешно" означало немедленное исполнение; на документах, испол­нявшихся к определенному сроку, ставилась надпись "срочно".

Предусматривалось изменение в организации регистрации и контро­ля за исполнением документов. Так, в отдельных случаях применялась карточная система регистрации. Для улучшения контроля за исполнени­ем документов предлагалось неисполненные документы, "выполнение

которых задерживается ожиданием ответа", хранить отдельно от доку­ментов, по которым не требовались предварительные запросы. Было дано определение термину "исполненная бумага". Исполненным документ считался тогда, когда затронутый в нем вопрос "разрешен окончательно и об этом в случаях, когда это нужно, послано соответствующее уведом­ление".

Большое внимание в Положении уделялось технической оснащенно­сти делопроизводства, необходимости механического воспроизведения текста циркуляров, полевых книжек и т.п. Для этого предписывалось снабжать все штабы, управления и канцелярии "в достаточном количе­стве пишущими машинами, приборами длярегистрации по карточной системе, гектографами и другими множительными аппаратами..."

В целях более тщательного исполнения документов и сохранения их как исторических источников предлагалось выполнять приложенные к Положению специально разработанные "Правила порядка сдачи закон­ченных дел и книг в архивы в войсковых канцеляриях, штабах, управле­ниях, учреждениях и заведениях, распределения переписки но предметам и установления сроков хранения дел в архивах" .

Таким образом, ряд ведомств предлагали довольно эффективные ме­ры по рационализации делопроизводства: четкое разграничение функ­ций управления, различные способы сокращения числа документов я путей их движения в учреждении, организацию фактического контроля за исполнением документов, четкую последовательность обработки и ис­полнения документов, централизацию регистрации и хранения доку­ментов, техническое оборудование делопроизводственных служб.

Однако эти способы, меры по рационализации делопроизводства но­сили локальный характер, так как они ограничивались пределами от­дельных ведомств и не были возведены в ранг общегосударственных норм.

Делопроизводство государственных учреждений прошло сложный путь своего развития. На всем протяжении рассмотренного периода про­цессу документирования деятельности органов государственного управ­ления уделялось постоянное внимание, о чем свидетельствует увеличи­вающееся от одного исторического периода до другого количество зако­нодательных актов, распоряжений, инструкций. В условиях все возра­стающего потока документации появляется стремление унифицировать документы, вырабатываются устойчивые формуляры, создаются образ­цы документов, прилагаемые, начиная с Генерального регламента, чуть ли не к каждому закону. Появляется тенденция ограничить переписку, упростить процесс обработки документов.

Делопроизводство постепенно превратилось из технического элемента управления в средство влияния на него. От канцелярий зависел срок представления документов, а нередко принятие решения. Интересно в этой связи высказывание Александра II на одном из заседаний Совета министров в 1864 г.: "Государственная канцелярия вышла из своей поли и присвоила себе значение и положение, ей не принадлежащее . В XIX в

закрепляется традиция: страна жила решениями столицы. Местные власти были лишь исполнителями монаршей воли.