ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В ПЕРИОД ФЕОДАЛЬНОЙ РАЗДРОБЛЕННОСТИ 3 страница

В ходе образования новых государственных учреждений создавался новый тип государственного чиновника. Получая за службу денежное жалованье, которое определялось должностью и перемещениями по службе, чиновник XVIII в. попадал в большую зависимость от верховной власти, чем служилый человек XVII в. Думный чин, например, обеспе­чивался землей и крестьянами, был экономически независим. Боярин не терял своего чина, не участвуя в заседаниях Думы, тогда как сенатор, выбывший из Сената, утрачивал свое звание.

Деятельность должностных лиц XVII в. не была так детально регла­ментирована, как в XVIII в. В 1718 г. были опубликованы закон "Долж­ность Сената и инструкции должностным лицам, при нем состоящим" и инструкция о должности секретарей экспедиции Коллегии иностранных дел и прочих членов ее канцелярии. Генеральный регламент предписы­вал действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указа­ми.

Важным фактором в формировании нового чиновника была отмена в 1682 г. местничества, сущность которого сводилась к тому, что назначе­ние на чин проводилось в зависимости от происхождения. Это естествен­но затрудняло выбор подходящих для государственной службы лиц. По­рядок прохождения службы законодательно был закреплен Табелем о рангах 1722 г., которым была упорядочена система назначений, отрегу­лировано производство в чины сухопутной, военно-морской и граждан­ской служб. Согласно Табелю получение соответствующего чина и по­следующее повышение полагалось только за службу. Лицам "подлого" ироисхождения открывался доступ в ряды дворянства после VIII ранга гражданской службы.

Все это дает основание для вывода, что развитие государственного ап­парата шло в направлении оформления абсолютизма в соответствии со следующими закономерностями: усиление иласти царя, бюрократиза­ция, проявившаяся в обособлении однотипных функций управления и установлении системы подчиненности, разрыв с сословным принципом его формирования.

3.2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДОКУМЕНТОВ, ИХ СОСТАВЛЕНИЕ И ОФОРМЛЕНИЕ

В рассматриваемый период существенными были перемены в дело­производстве и прежде всего в документировании деятельности государ­ственного аппарата. Изменился состав документов. Законодательные и распорядительные акты назывались указами, регламентами, протокола­ми, резолюциями, приговорами, инструкциями, наказами. В названии документов, особенно правовых актов, появилась иноязычная термино­логия. Например, закон о государственной службе назван Табелем о рангах, закон о крестьянских податях и повинностях — Плакатом, воен­но-уголовный кодекс — Воинским артикулем и т.д.

Переписка оформлялась несколькими видами документов, которые определялись соподчиненностью учреждений или лиц. Так, сообщение нижестоящего учреждения или должностного лица вышестоящему уч­реждению или лицу называлось доношением или донесением, донесение об исполнении — экзекуцией. Сообщение низшего должностного лица

высшему оформлялось рапортом. Вышестоящее учреждение или долж­ностное лицо посылали требования. Сообщение одного учреждения дру­гому, не связанного соподчиненностью, называлось ведением. Появи­лись такие виды, как диплом — документ, удостоверяющий принадлеж­ность лица к дворянскому сословию, патент — свидетельство о чине, са­не, воинском звании или ученой степени, аттестат, содержащий сведе­ния о наградах и других отличиях, послужной (формулярный) список. Челобитные нередко назывались прошениями или прошениями челобит­чиков. Вместо приказных и расходных книг появляются приходо-расход­ные книги.

К 70-м гг. XVIII в. учет приходов и доходов, денежный счет давались уже в балансовой форме с указанием в левой стороне источников дохо­дов, а в правой — всех видов расходов и целей расхода (в денежной счете указывались оправдательные документы расхода). Сброшюрованные счета с записями хозяйственных операций составляли главную книгу. В основной книге (журнале) записи хозяйственных операций велись в хро­нологической последовательности.

Изменения в составе статистической документации XVIII в. связаны прежде всего с переходом от подворной переписи к подушной. Списки населения назывались "ревизскими сказками". Учет земли, населения, посевов, скота и его продуктивности в хозяйствах крупных феодалов-вотчинников отражался в отчетах. Имеются сведения о наличии стати­стической отчетности в области промышленности. Значение статистиче­ских источников имеют церковные метрические книги. , Появляются книги, отражающие организацию труда крепостных и административно-полицейский режим — штрафные журналы, записные книги мирских старост, в которых фиксировались сборы на мирские нужды.

Плакат (закон) "О сборе подушном и прочем" 1724 г. положил нача­ло паспортной системе в России. Крестьянин мог работать в границах уезда при наличии письменного отпуска, выданного помещиком или приказчиком. Работа в другом уезде разрешалась при наличии пропуск­ного письма, в котором описывались рост, лицо и приметы человека, получившего его.

В условиях массовых антифеодальных движений усиливается роль документа как средства антикрепостнической пропаганды и организации восставших крестьян. Одним из таких документов были "прелестные письма" — прокламации. Руководители антифеодальных движений 60—70-х гг., участники Астраханского восстания 1705—1706 гг. боль­шинство документов называли письмами, хотя в них не было адресата.

Если письмо касалось внутренних вопросов, к нему добавлялись слова советное" или "договорное", текст составлялся прямо на собрании.

Законодательство XVIII в. уделяло большое внимание составлению документов. Так, все виды договоров, кроме мелких сделок, должны бы­ли заключаться в письменной форме. Закон 19 июля 1700 г. требует, что­бы в цеховых заявлениях и челобитных излагалось лишь "прямое дело", т.е. сущность жалобы . В документировании судебной деятельности уп­ростилась форма вызова сторон в суд. Извещение о вызове могло быть и устным. Оно выдавалось на основании поступившей челоОитной или ис кового заявления. В процессуальном действии, наоборот, усиливается значение письменного его оформления. Закон 1715 г. "Краткое изобра­жение процессов или судебных тяжб" содержит перечень письменных доказательств .

В Генеральном регламенте 1720 г. давались общие правила составле­ния документов, регламентировалось написание отдельных реквизитов. Гак, в протоколе вверху перед текстом указывались дата заседания, со-став присутствующих. "Важные" документы "сочинял" секретарь, дру­гие — "прочие канцелярские служители". Составлять документы предписывались в соответствии с уставами и резолюциями.

Такие док умен-, и, как дипломы, патенты, составлялись по "гене­ральным формулярам", т.е. образцам. Обязательность составления доку­ментов по образцам предусматривалась многими законодательными ак­тами. Так, в "Регламенте или уставе Главного магистрата" от 11 января 1721 г. были даны детальные схемы рапортов, ведомостей, представляв­шие собой целую программу статистихо-экономического описания горо­дов и их обывателей, формуляры присяга должностных лиц . В Уставе "О наследии престола" от 5 февраля 1722 г. приведен формуляр клят­венного обещания⁴. В указе от 5 ноября 1723 г. "О форме суда" давался образец составления челобитной, подчеркивались требования краткости и четкости изложения. Содержание челобитной должно было излагр^г!-ся по пунктам. Судебное следствие велось по отдельным пунктам челобит­ной" .

Изменилась в XVIII в. и форма документа, определенное влияние на которую оказало введение в 1699 г. гербовой бумаги. Было утверждено

три образна бумаги разной стоимости. Изображения "клейма" (государ­ственный герб — двуглавый орел) были разных размеров соответственно стоимости бумаги: "большое клеймо", "среднее" и "меньшее". Под клеймом указывалась стоимость бумаги. С 1719 г. рядом с ценой указывался год выпуска бумаги, с 1720—1723 гг. цена листа не указывалась. Проставление клейма в установленном месте организовывало текст документа, создавало определенность его размера.

В 1700 г. указами Петра I были отменены столбцы. Они заменялись тетрадями: "...Всякие нашего великого государя и челобитчиковы дела писать в лист и в тетради дестевые (т.е. в пол-листа вместо ранее сущест­вовавшею формата "в четверть". — Авт.Т, а не в столбцы". Введением повой формы документов достигалась экономия бумаги ("...как учнут писать в лист и на обеих сторонах в тетради, бумаге расходу будет мень­ше"...), большая надежность хранения ("которые дела ... писаны в тетра­дях ... никакому повреждению, ни тлению не подлежат"), ускорение справочной работы по документам .

Изменение формы документа повлияло на организацию всею дело­производства. Прежде всего сокращалась переписка: при столбцовой форме легче было составить новый документ, чем отыскать старый. Изменился и формуляр документа. Он имел самостоятельно оформленные реквизиты: вид документа и адресат выделялись в отдельную строку над текстом, автор указывался в подписи, дата составления документа стави­лась над текстом и т.д. Изменился и порядок адресования: по указам 1700, 1718 гг. документы должны были адресоваться в конкретные уч­реждения. Документы имели авторскую подпись.

Прешила удостоверения документов подробно описаны в Генеральном регламенте: протоколы подписывались всеми членами коллегии. Кроме подписи каждый документ имел "скрепу" (подпись) секретаря. Указом 1701 г. было запрещено подписываться уничижительными именами (вместо Коська, Богдашко, Ивашка — Касьян, Богдан, Иван). Зато в просьбах царю, князьям, вельможам подписывались "рабами", "рабиш-камл". Указами от 4 апреля 1714 г. и от 7 марта 1726 г. определено "по­сылать указы за скрепою обер-секретаря, а нужные и за государствен­ною печатью". Документы удостоверялись печатью. Глава XIII Гене­рального регламента устанавливала порядок пользования печатями. В нормативных актах давалась структура текста многих документов.

3.3. ОРГАНИЗАЦИЯ ДВИЖЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ И ПОРЯДОК ИХ РАССМОТРЕНИЯ

Нормативными актами пытались регулировать обмен корреспонден­цией. Устанавливалось, например, что Сенат посылает указы, об испол­нении которых получает рапорты. С 1721 г. Сенату было запрещено из­давать общегосударственные решения от своего имени.

Большое количество челобитных на имя императора вызвало ряд указов, запрещавших такую практику. За обращение непосредственно к царю, минуя соответствующие инстанции, устанавливалось наказание. В 1720 г. при Сенате была создана должность "ради приема челобитен", получившая впоследствии название рекетмейстера¹.

Генеральным регламентом определялось, что "коллежская коррес­понденция" состоит из доношений царю и Сенату, копий решений, отче-юв о деятельности, "реляций" (отчетов) и ведомостей губернаторов и воевод. При этом оговаривалось, что деловая переписка должна быть серьезно обоснованной. Указом "О должности Сената" 1722 г. коллегиям и местным учреждениям предписывалось представлять в определенные сроки Сенату отчетные ведомости. Ежемесячноколлсши подавали в Се­нат педомости о входящих и исходящих документах.

Закон "Учреждения для управления губерний" подробнее определил порядок обмена документами между учреждениями. Губернаторы по­лучали от верховной власти указы, представляли рапорты, доношения, давали учреждениям губернии предложения, получая от них представ-пения, С городничими и земскими исправниками губернаторы сносились предписаниями, получая от них рапорты и доношения.

Итак, сверху вниз шли указы и повеления, снизу иверх — рапорты и доношения. Равностоящие учреждения обменивались сношениями и со­общениями. Создавалась иерархия не только учреждений, ной докумен­тов. Некоторыми актами пытались определить порядок направления ос­новных документопотоков. Так, указом "О должности Сената" опреде-ляпось, что губернаторы и воеводы могут писать в канцелярию Сената лишь по тем вопросам, которые не правомочны решать коллегии: "...Яко о начатии какой войны, мора, какого замешания (беспорядка) или каких припадков" (особых происшествий) . Указами 1700 г. "О неподаче просьб мимо присутственных мест государю, кроме великих государственных дел" и 1718 г. "О неподаче государю прошений о таких делах, которые принадлежат до рассмотрения на то учрежденных правит елит-венных мест" определялись уровень решения вопроса и порядок движе­ния документов, а также какие вопросы правомочны были решать Се­нат, коллегии и губернские присутствия. Указом 1719 г. запрещалось по­давать просьбы в высший суд, минуя низший .

Регламентировался порядок решения вопросов. Указом от 9 марта 1711 г. "О порядке заседаний и делопроизводства..." >сганавлиьался принцип единогласного решения дел, рассматривавшихся в Сенате , Однако такой порядок был отменен указом от 4 апреля 1714 г., где предписывалось "куда больше голосов явится, так и вершить", т.е. выносить решение по большинству голйсон... Если же Сенат не мог вынести решение, то свои предложения и мнения должен был сооб­щать царю . Обсуждение и решение вопросов, подведомственных Се­нату, проводилось присутствием, т.е. общим собранием сенаторов.

Порядок обсуждения вопросов в Сенате подробно описан в указе от 27 апреля 1722 г. "О должности Сената". Дела слушались в порядке, оп­ределенном особым реестром ("а не выбором"). Обер-секретарь докла­дывал присутствию дела "по очереди" или степени их важности. С по­мощью песочных часов генерал-прокурор, ведущий заседания, устанав­ливал регламент выступлений. Решенные вопросы записывались в про­токол, который подписывали все члены Сената. Особым пунктом указа определялось: "Никакое дело исполнено быти надлежит словесно, но все письменно" . Менее важные вопросы рассматривались в возникших в разное время структурных подразделениях Сената.

В коллегиях сначала рассматривались государственные дела, а затем частные. После доклада секретаря каждое дело обстоятельно обсужда­лось и члены коллегии высказывали свое мнение свободно "по своей при­сяге", "по правому своему разумению и совести". Особое мнение запи­сывалось в протокол. Все члены коллегии скрепляли решения и подписы­вали указы по принятым решениям.

Принимали документы секретари. Причем и в Генеральном регла­менте, и в "Учреждениях для управления губерний" подчеркивалось, что документы принимались только в присутствии, т.е. в самом учрежде­нии. Указы царя и Сената предписывалось распечатывать президенту или вице-президенту коллегии, старший советник принимал и распечатывал письма от других коллегий и из провинций. Регламентировался порядок приема доношений: они принимались в коллегии ("а не в дому" президента), вскрывались секретарем в присутствии членов коллегии, регистрировались и назначался день рассмотрения дела. Особо оговари­вался порядок приема доносителей или челобитчиков в коллегии, а так­же разбор прошений. Отметку о поступлении в верхнем правом углу или по верхнему полю первой лицевой стороны документа делал секретарь: проставлял дату поступления, номер, пометку на поле, кому передать документ на исполнение. Исполнитель, принимая документ, расписывался в квитанционной книге.

Статьей VIII указа "О должности генерал-прокурора" 1722 г. был оп­ределен порядок рассылки правительственных документов: не по почте, а с экзекутором, который должен был отчитываться рапортом о том, "что сделано" или "зачем нельзя было сделать".

3.4. РЕГИСТРАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ИСПОЛНЕНИЕМ

Большое внимание в законодательных актах XVIII в. уделялось охра­не интересов государства и государственной тайны. Например, глава 1 Генерального регламента предписывала "тайные дела содержать в тай­не". Задачу охраны документов ставила и их регистрация. Одновремен­но регистрационные журналы выполняли роль справочного аппарата: "по журналу можно найти, что в регистратуре искать надобно". Кроме того, регистрация оказывала помощь в осуществлении контроля за ис­полнением документов, их систематизации, так как регистрационные журналы велись по каждой группе документов.

На поступившем документе регистратор проставлял номер и дату получения, в общем журнале ("повседневной записке") давалось содер­жание документа с указанием, кому послано на исполнение. Кроме того, для учета входящих документов велись две книги ("регистратуры"): в книгу "С" записывались в хронологической последовательности доку­менты, полученные от царя и Сената, к ней прилагался реестр зарегист­рированных документов; в книгу "Д" — документы других коллегий и местных учреждений. К книге "Д" составлялся реестр с указанием адре­сатов — коллегий и провинций, откуда получены документы.

Регистрация исходящих документов проводилась следующим обра­зом. В книге "Л" регистрировались документы, адресованные царю. Ука­зывались дата "посланного" документа, его краткое содержание, "к ко­му, куда отправлено". Затем копиист переписывал в книгу текст доку­мента "с числом и подписанием всех чинов". В книге "В" таким же обра-

зом регистрировались документы, отправляемые в другие коллегии, гу­бернским учреждениям и отдельным лицам.

Аналогичный способ регистрации вводился и в местных учреждениях. Согласно закону "Учреждения для управления губерний" 1775 г. для получаемых документов велся "реестр входящих бумаг", для отправляе­мых — реестр документов, посылаемых в вышестоящие учреждения (ра­порты, донесения, представления) и реестр документов, посылаемых равным и подчиненным учреждениям и лицам.

Принятый в государственных учреждениях порядок делопроизводст­ва (в том числе и регистрация) копировался и в вотчинных хозяйствах. Так, в наказе Б.П. Шереметьева дается распоряжение надзирателям за­писывать в особые тетради мирские приговоры о раскладке повинностей, в наказе A.M. Черкасского 1719 г. приказчику предписывалось регистри­ровать крестьянские челобитные в "книге для справы", в инструкции по ведению учетных и отчетных документов 1726 г. указывалось: "При­сланные государя нашего указы все записывать в книги именно и всем быть за рукою приказному" .

В особен вид работы с документами выделяется контроль за их ис­полнением. При Петре I одновременно с созданием нового аппарата уп­равления образуются органы контроля. По указам от 2 и 5 марта 1711 г. учреждается должность фискала — специальная централизованная над­зорная система, важнейшей задачей которой было путем негласного над­зора и изучения канцелярского делопроизводства следить за исполнени­ем указов и регламентов должностными лицами, за соблюдением имущественных интересов казны. Контрольные функции осуществляли по­следовательно генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и с 1722 г. — ге­нерал-прокурор. В инструкции "Должность генерал-прокурора" опреде­лена главная его обязанность: "Следить, чтобы Сенат во всех делах, которые к сенацкому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревно­стно и порядочно, без потеряния времени по указам и регламентам, от­правлял", следить за очередностью рассмотрения челобитных, за тем, чтобы не совершалось подлогов документов и не плодилась волокита².

В указе от 27 апреля 1722 г. "О должности Сената* устанавливалось иметь подробную роспись неисполненных дел. Особо отмечалась необхо­димость исполнять немедленно указы и памяти государя, "ибо как может государство управлено быть, всегда указы действительны не будут: нонеже призрение указов ничем рознится с изменою...". Во многих указах оговаривались сроки исполнения документов: отправлять в тот же день, когда принято решение, а срочные "того же часу сказывать". При Сенате была учреждена специальная должность экзекутора, в обязанности кото­рого входило записывать в особую книгу исходящие документы с отмет­кой о времени и способе их отправления, составлять рапорты об исполне­нии Устанавливались штрафы за "недоношение" об исполнении сенатских указов: за первый просроченный месяц —- 100 руб., за второй — 200,за третий —- 300, за четвертый — 400 и за пятый — лишение всего . Обязанность исполнять сенатские указы и до­кладывать об этом Сенату в установленные сроки была закреплена в на­казе губернаторам и воеводам в 1728 г.

Непосредственный контроль за исполнением документов должен был осуществляться следующим образом. Прокурор коллегии наблюдал за порядком, законностью решения дел, за деятельностью канцелярии, за исполнением указов местными учреждениями. Он вел книгу, в которой вписывалось, когда какой указ составлен, что по указу исполнено и в

какое время.

За исполнением решений, примятых коллегией, наблюдал нотариус, который вел "роспись", "какие дела в прошлой неделе не вершены", т.е. в нее вносились все документы, прежде всего указы царя и Сената, наме­ченные к слушанию. Эта роспись во время заседаний находилась на сто­ле перед президентом, поэтому называлась "настольным реестром". В канцелярии велись реестры но вершенным и исполненным и вершенным, но не исполненным документам.

Устанавливались сроки исполнения отдельных групп документов. На решение государственных дел отводилась одна неделя, на справки по ним r губерниях устанавливался "поверстный" срок: по два дня на 100 перст в один конец. Частные дела по жалобам должны были решаться не более чем в течение шести месяцев.

В "настольном" реестре местных учреждений предписывалось указы­вать, когда какой документ поступил, когда должен рассматриваться на заседании, какое принято решение, что указы по этому решению разо­сланы и исполнены.

Однако, несмотря на угрозу смертной казни за просрочку решения

вопроса, документы исполнялись медленно, а многие просто не исполня­лись.

3.5. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИХ ХРАНЕНИЯ

Систематизация документов и формирование их в дела в XVIII в. бы­ла более четкой, чем в период XVI—XVII вв. В отдельные дела группи­ровались указы царя и Сената, журналы и протоколы. В основе объеди­нения этих документов лежали номинальный, авторский и хронологиче­ский признаки. Основная масса первичных комплексов коллегий и мест­ных учреждений формировалась по предметно-вопросному признаку. Так как структурные подразделения коллегий и местные учреждения ве­дали определенными территориями, то нередко в основе объединения до­кументов лежали корреспондентский и географический признаки. В Во­енной коллегии дела сформировались отдельно на каждый полк. Напри­мер: "Ярославского пехотного полку списки и сказки".

В XVIII в. утверждается термин для обозначения хранилищ докумен­тов — "архив". В Генеральный регламент 1720 г. была включена специ­альная глава "О архивах", в которой говорилось, что "книги, документы и дела" хранятся в канцеляриях и конторах три года. Это — так называ­емые текущие архивы. По истечении трех лет документы, кроме тех, ко­торые оставались в канцеляриях "для справки" ("особлевые уставы, ре­гламенты" и книги), должны были сдаваться в архив коллегии "с роспискою архивариусу ".

Кроме того, предполагалось создавать и государственные архивы. Ими должны были стать архивы при Коллегии иностранных дел, для хранения документов, не касающихся "приходу и расходу", и при Ревизион-коллегии для документов по учету доходов и расходов.

Однако государственные архивы при этих коллегиях не были созда­ны. Указом 1724 г. был образован архив старых государственных дел, где хранились документы Посольского приказа. Сформировался архив Вот­чинной коллегии. Создавались архивы Сената и Синода. В связи с прохо­дившим в 60-х гг. генеральным межеванием в 1768 г. при Московской межевой канцелярии был учрежден специальный архив — "межевая ар­хива".

В 1728 г. в "Общем наказе губернаторам, воеводам и их товарищам" было указано учредить особые провинциальные (губернские) архивы. По "Учреждениям для управления губерний" в местных учреждениях со­здавались два архива: текущий для документов, использовавшихся в справочной работе, и окончательный, куда сдавались по описи исполнен­ные и законченные производством дела.

Организации хранения документов придавалось значение и в вотчин­ных хозяйствах. В наказе A.M. Черкасского была специальная глава "О росписке новому приемщику с прежним", в которой устанавливалась процедура приема-сдачи дел при смене приказчиков.

В архиве дела описывались, к описям составлялись алфавиты личных имен. В коллегиях архивом ведал актуариус. Он должен был все испол­ненные документы "прилежно собирать" и описывать их в особом реест­ре, по которому отмечалась выдача во временное пользование и возвра­щение документов.

Подводя итоги, можно отметить существенные отличия в организа­ции управления и делопроизводства от предшествующего периода. В XVIII в. была создана новая система органов управления с единообраз­ной структурой учреждений, четко установленной компетентностью и коллегиальной формой деятельности. Сложилась строгая иерархия уч­реждений и должностных лиц, которые при исполнении своих обязанно­стей руководствовались определенными документами: уставами, регла­ментами, инструкциями. Для чиновников всех рангов был создан еди­ный текст присяги, зафиксированный в Генеральном регламенте.

Изменились состав и положение чиновничества. Введение новых критериев оценки годности к служебной деятельности и денежное (а не натуральное) его содержание поставило чиновничество в подчинение не­ограниченной власти монарха.

Делопроизводство регулировалось специальными законодательными актами и представляло собою законченный технологический цикл созда­ния и обработки документов, их регистрации, организации справочной службы, контроля за исполнением. Как самостоятельная область более четко оформляется деятельность архивов.

Нарушение установленных правил документирования, хранения и использования документов (хищение документов, искажение их смысла при составлении, подделка и разглашение решений) каралось наказани­ем смертной казнью ("чести, живота и пожитков лишить"), ссылкой, конфискацией имущества, лишением чина или денежным штрафом..

4. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО УЧРЕЖДЕНИЙ

РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в.¹

4.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ. ОБЩАЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

В первой половине XIX в. в России произошли изменения во всех сферах экономики. Применение наемного труда и механизмов, замена мануфактур -фабриками — в промышленности; повышение товарности помещичьих имений, кризис крепостнического хозяйст­ва, замена (в рамках прежней сословной системы) осконных клас­сов феодального общества новыми классами: капиталистов, наем­ных рабочих, буржуазии, пролетариата, крестьянские волнения и возникшее в 30—40-х гг. рабочее движение, сложная международ­ная обстановка, Отечественная война 1812 г., включение в состав Российской империи территорий многих национальностей — тако­вы особенности развития Российского государства с начала XIX в. до 1861 г.

В это время абсолютизм достигает своего апогея: "Император рос­сийский есть монарх самодержавный и неограниченный". Самодержа­вие искало пути приспособить государственный аппарат к новым яв­лениям в экономической и общественной жизни страны. Реформой центрального управления занялся Негласный комитет (1801 — 1803 гг.)

Первым шагом создания законосовещательного органа был обра­зованный в 1801 г. Непременный совет, упраздненный в связи с созда­нием в 1810 г. Государственного совета. Законосовещательными были и Комитет министров, утвержденный в 1802 г., и параллельно сущест­вовавший с ним созданный неофициально в 1857 г. Совет министров, и Святейший синод (по духовному ведомству), и Собственная его импе-раторскоговеличества канцелярия, которая при Николае I фактически стояла над всем аппаратом управления. Права ее шести отделений (наи­более известных третьего, ведавшего вопросами наблюдения за деятель­ностью революционных организаций, и второго, проводившего работу по систематизации законодательства) не отличались от прав министерства.

Указ 1802 г. о правах и обязанностях Сената определил его положе­ние как "главного хранителя законов", которому формально предостав­лялись большие полномочия , ограниченные сразу же (в 1803 г.): он мог лишь давать замечания на ранее изданные законы, отменялась его обя­занность рассматривать отчеты министерств.

Для укрепления центрального правительственного аппарата манифе­стом от 8 сентября 1802 г. были созданы первые восемь министерств. Коллегия были сохранены, они вошли в состав министерств (по одной или по нескольку коллегий в одно министерство). Канцелярия при мини­стре осуществляла связь с коллегией. В манифесте были перечислены до­кументы, обеспечивающие взаимоотношения между министром и коллегией между подчиненными учреждениями и верховной властью.

Министры единолично решали наиболее важные вопросы, не вмеши­вались в текущие дела коллегий. Из-за смешения коллегиального и еди­ноличного начал в управлении не было четкости в распределении функ­ций между коллегиями, это делало аппарат громоздким и мало способ­ным к оперативному управлению. Поэтому в отдельных министерствах начал утверждаться принцип единоначалия, который повсеместно рас­пространился после преобразований 1810—1811 гг.