Научную деятельность;

Юридическую (специальную) и

Политическую (законотворчество). Три этих вида деятельности имеют существенные отличия и собственную специфику. И для того, чтобы понять данную проблематику необходимо представлять собой саму природу социальной деятельности, включая и такой её специфический вид как правовой (юридический).

Исходя из сказанного, мы считаем, что методология мониторинга правоприменения представляет собой самостоятельное явление научного характера и включает в себя систему способов, методов, средств и принципов познания и проведения мониторингового исследования, а также систему знаний об этих способах, методах, средствах и принципах. При этом можно заметить, что все методы научного познания, применяемые в общей теории государства и права, так или иначе, используются в мониторинговой деятельности в области правоприменения.

Иначе говоря, под методологией мониторинга правоприменения следует понимать систему принципов, способов, средств и приемов, обеспечивающих целесообразную и эффективную интеллектуальную организацию деятельности прежде всего компетентных государственных органов (субъектов), направленную на сбор, наблюдение, анализ и передачу информации о практике реализации и применения норм права, их оценку, контроль и выработку предложений по совершенствованию правовой системы общества и прогноза её развития.

Известно, что традиционно в арсенал теоретико-правовой методологии познания входят четыре группы базовых методов и приемов исследования соответствующего явления. В основном речь идет о третьей группе методов – социологического исследования (статистический, анкетирование, опрос, интервьюирование, проведение эксперимента и т.д.). Представляется, что в любой деятельности необходимо задействовать весь арсенал методов – философский, позволяющий определить концептуальные начала, систему общенаучных формально-логических методов познания, а, впоследствии, социологические и специально-научные методы. Специфика использования методов научного познания напрямую зависит от объекта исследования и последующей деятельности. Специалисты говорят о различных видах правового мониторинга: мониторинга правоприменения (практики реализации законодательства), либо мониторинг правового пространства (всей правовой среды и жизни общества), либо мониторинг права (законодательства и его принятия). Отсюда необходимо определиться о познании и исследовании, собственно говоря, какого правового явления мы говорим.

В нашем случае, речь идет об одном и том же явлении – о деятельности по анализу и оценке определенных правовых явлений (объектов) «сканирования». Иными словами, мы полагаем, что мониторингу может быть подвергнуты различные правовые явления: правовая деятельность общества, государства, практика применения законодательства, правоприменительная практика, законопроект, акты интерпретации и толкования норм права, договоры нормативного правового содержания и т.д. Некоторые говорят о мониторинге правовых коллизий актов различного уровня действия (федеральных, субъектов, локальных и т.д.), что также может быть оценено и проанализировано на предмет эффективности и целесообразности правового регулирования. Однако, несмотря на различие позиций, большинство теоретиков склоняются к формулировке Указа Президента о мониторинге правоприменения, т.е. речь идет об анализе деятельности государства по реализации законодательства.

Особый интерес в процессе мониторинга правоприменения вызывают именно социологические методы его осуществления, реализация которых как раз выводит нас на проблему методики осуществления правового мониторинга. Однако в любом случае использование и увлечение количественными правовыми показателями и социологическими методами должно осуществляться не в ущерб более высоким методам научного анализа и познания – философским и общенаучным. Только творческое использование всех методов научного познания и соответствующей методики деятельности даст хорошие научные результаты.

Правоведы правового мониторинга выделяют различные методы правового мониторинга от социологических до специально-правовых, причем больший акцент они видят в использовании методов статистических сборов и обобщений эмпирических данных[13].

Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения» и в рамках выполнения федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» в целях единообразия осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации подготовлена Методика оценки нормативных правовых актов на предмет их социальной полезности и эффективности.

Одним из направлений правового мониторинга выступает мониторинг правоприменения законодательства о противодействии коррупции, который осуществляется в порядке, установленном вышеназванным Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», и согласно методике осуществления мониторинга правоприменения, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694.

Например, в ходе мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции оценивается полнота и необходимость правового регулирования в сфере противодействия коррупции, анализируется практика применения законодательства о противодействии коррупции в целях подготовки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменения. Также, на регулярной основе может осуществляться мониторинг правоприменения законодательства или группы нормативных правовых актов о противодействии коррупции (текущий мониторинг) либо нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции в течение первого года их действия, а также выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека в сфере противодействия коррупции (оперативный мониторинг).

Методика мониторинга правоприменения

Отсюда, методика мониторинга правоприменения является составной частью и средством её осуществления и состоит из следующих этапов:

Во-первых, в процессе осуществления мониторинга правоприменения показатели, по которым он проводится позволяют оценить состояние правового регулирования в сфере реализации законодательства, противодействия коррупции, а также охарактеризовать правоприменительную практику. Информацию о правоприменении как правило рассматривают отдельно по каждому показателю применительно к конкретному нормативному правовому акту, а также по их совокупности.

Руководствуясь этими показателями, правоприменитель тщательно и всесторонне с учетом всех видов имеющейся информации изучает исследуемую сферу правоотношений, устанавливать состояние существующего положения в правоприменении. Также целесообразно при осуществлении мониторинга правоприменения устанавливать, чем обусловлено текущее положение в правоприменительной практике, а именно недостатками текстов нормативных правовых актов или оно связано с правоприменением нормативных правовых актов либо обусловлено наличием обоих факторов одновременно.

Во-вторых, по результатам проведения мониторинга правоприменения делаются выводы о необходимости: внесения изменений в законодательство о противодействии коррупции, корректировки правоприменительной практики либо совершенствовании нормативных правовых актов и правоприменительной практики.

В случае выявления недостатков в правоприменительной практике правоприменитель ставит вопрос о подготовке разъяснений правоприменительным органам о применении законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, установление данных фактов может свидетельствовать о необходимости подготовки разъяснений судебными органами по вопросам судебной практики.

В-третьих, при подготовке предложений по совершенствованию нормативных правовых актов и правоприменительной практики необходимо четко представлять границы требуемых изменений, которые должны обеспечить безусловное наступление ожидаемого результата с учетом проведенного мониторинга правоприменения. Все выявленные по результатам мониторинга субъективные факторы, влияющие на правоприменение, необходимо минимизировать на стадии разработки соответствующего проекта нормативного правового акта.

а) в первую очередь, в ходе мониторинга правоприменения рассматриваются нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере противодействия коррупции на предмет соблюдения в них гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В данном случае рекомендуется рассматривать акты на предмет затруднения реализации прав и свобод человека и гражданина, а не на соответствие нормам федерального закона. Выявление в нормативном правовом акте данного показателя характеризует нивелирование одного из основных принципов противодействия коррупции, связанного с признанием, обеспечением и защитой основных прав и свобод человека и гражданина, установленного Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

б) при уяснении состояния правового регулирования в сфере противодействия коррупции в ходе мониторинга правоприменения необходимо установить факт отсутствия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы. Недостаточность правового регулирования в сфере противодействия коррупции влечет произвольное применение и, как следствие, создает предпосылки для проявления коррупционных правонарушений.

в) для установления фактов несоблюдения пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта анализируется и оценивается компетенция органа государственной власти, государственных органов и организаций на принятие рассматриваемого акта (актов), предоставленная им федеральным законодательством.

г) нормативный правовой акт Российской Федерации следует оценивать на предмет установления его соответствия или несоответствия федеральному законодательству и международному договору, соблюдения международных обязательств. Согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

д) текст нормативного правового акта рекомендуется рассматривать на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов для дальнейшего их исключения из него. Следует учитывать, что перечень коррупциогенных факторов установлен в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.

Коррупциогенные факторы выявляются в нормативных правовых актах по результатам проведения антикоррупционной экспертизы при мониторинге их применения. Согласно частям 3 и 4 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» при мониторинге применения антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится Министерством юстиции Российской Федерации, а также федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации - принятых ими нормативных правовых актов. В ходе данной антикоррупционной экспертизы рекомендуется комплексно с учетом практики применения и информации нескольких участников мониторинга правоприменения рассматривать нормативный правовой акт во взаимосвязи с действующим законодательством.

е) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов устанавливается в заключениях Минюста России, иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов прокуратуры Российской Федерации, составляемых по результатам антикоррупционной экспертизы, требованиях прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд, а также в заключениях независимых экспертов по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

ж) при осуществлении мониторинга рекомендуется установить наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах, проанализировать количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом и независимой экспертизы независимыми экспертами, сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации.

В-четвертых, в ходе мониторинга правоприменения важно выявлять пробелы в правовом регулировании общественных отношений и коллизии норм права, которые предоставляют возможность правоприменителю по своему усмотрению применять те или иные нормы, что повышает вероятность совершения правоприменителем в том числе и коррупционных правонарушений.

При оценке полноты правового регулирования необходимо установить перечень актов, регулирующих рассматриваемую сферу общественных отношений, уяснить достаточность правового регулирования общественных отношений в сфере противодействия коррупции.

Для выявления коллизий норм права, которые следует рассматривать как противоречия между положениями двух или нескольких норм права, либо расхождения между содержанием общеправовых принципов, выраженных в системе норм права, и положениями конкретных норм права, целесообразно сопоставлять положения нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере противодействия коррупции.

В-пятых, в ходе рассмотрения нормативного правового акта на предмет наличия или отсутствия в нем ошибок юридико-технического характера текст нормативного правового акта рекомендуется рассматривать с учетом следующих критериев: простота изложения идеи и нормативных правил; краткость при формулировании нормативных правил; категоричность при построении фраз; ясность устанавливаемого правила поведения; системность при установлении отдельных норм; последовательность изложения общего текста.

Наличие ошибок юридико-технического характера ведет к неопределенности и двусмысленности отдельных положений законодательства о противодействии коррупции.

В-шестых, в ходе мониторинга правоприменения для выявления противоречий между нормативными правовыми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения, правоприменителю следует сопоставлять нормативные правовые акты общего и специального характера на предмет наличия противоречий между ними, существование которых вызывает трудности при их применении, негативно сказывается на эффективности правового регулирования.

В-седьмых, в целях проверки понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах следует исследовать текст нормативного правового акта на наличие единых понятий, терминов, определений и т.д. Нормативный правовой акт или их группа оцениваются на предмет единообразия использования в них единых понятий, терминов, определений и делается вывод о наличии или отсутствии единой понятийно-терминологической системы, что отрицательно влияет на правоприменительную практику.

В-восьмых, наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах отражает однозначное воспроизведение отдельных положений одного нормативного правового акта в другом, либо норма, воспроизводимая в тексте нормативного правового акта, ранее установлена другим нормативным правовым актом. Противоречия в нормативных правовых актах, регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды, рекомендуется выявлять путем сопоставления текстов таких нормативных правовых актов. Наличие таких противоречий создает возможность принятия различных вариантов решений или действий по одному и тому же вопросу.

В рамках оценки практики использования положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения юридически значимых действий, наличие которой отражает положительную характеристику применения нормативного правового акта, необходимо учитывать, что отдельные юридически значимые действия поименованы в конкретных статьях нормативных правовых актов. Вместе с тем данный перечень юридически значимых действий не является исчерпывающим.

В-девятых, в ходе мониторинга правоприменения нормативный правовой акт оценивается на предмет искажения в нем смысла положений федерального закона и (или) актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека. На основании материалов правоприменительной практики выясняется, имеются ли случаи применения нормативного правового акта с изменением его смысла, который закладывался при принятии акта.

На основании данных правоприменительной практики устанавливаются факты наличия или отсутствия информации о неправомерности или необоснованности решений, действий (бездействия) должностных лиц при принятии решений, связанных с деятельностью, направленной на противодействие коррупции.

Факты использования норм, позволяющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления, устанавливаются на основании данных правоприменительной практики с учетом анализа полномочий органов государственной власти, установленных федеральным законодательством.

В-десятых, анализ практики применения нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции на предмет наличия (отсутствия) единообразной практики их применения рекомендуется осуществлять на примере деятельности федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов.

Необходимо также при рассмотрении данного показателя учитывать правоприменительную практику судов.

Наличие противоречивой правоприменительной практики по одному и тому же вопросу говорит о необходимости наличия разъяснений высшего суда о применении нормативного правового акта или внесения изменений в законодательство Российской Федерации.

При рассмотрении правоприменительной практики следует отражать количество и содержание заявлений граждан, организаций, органов государственной власти и федеральных государственных гражданских служащих, поступивших в федеральный орган исполнительной власти с просьбой разъяснить содержание и вопрос применения нормативного правового акта в сфере противодействия коррупции.

Наличие большого количества заявлений о разъяснении положений нормативного правового акта свидетельствует о несовершенстве и нечеткости его положений для правоприменителя.

Также необходимо указывать сведения о количестве вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с нарушением антикоррупционного законодательства и основания их принятия.

Количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта, отражается, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения.

При осуществлении мониторинга в целях реализации антикоррупционной политики указывается количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.

В-одиннадцатых, в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации уясняется количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб), в том числе по вопросам понятийно-терминологической системы нормативных правовых актов, наличия в них дублирующих норм и противоречий, а также ошибок юридико-технического характера.

В-двенадцатых, кроме того, целесообразно в осуществлении мониторинга правоприменения указать количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности. Следует учитывать, что согласно Федеральному закону от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Кроме того, коррупцией признается совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица. Многие из конкретных видов коррупции представляют собой составы преступлений, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации: злоупотребление должностными полномочиями (статья 285), превышение должностных полномочий (статья 286), получение взятки (статья 290), дача взятки (статья 291), коммерческий подкуп (статья 204) и другие преступления коррупционной направленности, утвержденные указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 28.10.2010 № 450/85/3 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности».

В-тринадцатых, при необходимости мониторинг правоприменения может проводиться по дополнительным показателям, которые определяются федеральным органом исполнительной власти самостоятельно с учетом установленной сферы деятельности. К примеру, такими показателями могут быть: причины и последствия проявления коррупционных проявлений, практика деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.

В-четырнадцатых, результаты мониторинга применения законодательства о противодействии коррупции могут быть оформлены в виде доклада. Предварительно в целях получения различных точек зрения по изучаемой сфере правоотношений и для получения оперативной информации, информации от различных групп и объединений гражданского общества рекомендуется размещать проекты докладов о результатах мониторинга правоприменения, подготовленных по результатам обобщения сведений, на официальном сайте федерального органа исполнительной власти сети Интернет. Кроме того, дополнительно предлагается там размещать любую информацию, полученную в ходе проведения правоприменительной практики, в формах тематических отчетов, информационно-аналитических материалов, методических рекомендаций.

Также возможно предусмотреть он-лайн общение участников мониторинговой деятельности и обсуждение подготовленных проектов докладов о результатах мониторинга правоприменения в фокус - группах, сформированных по различным принципам (научное сообщество, адвокаты, нотариусы, представители правоохранительных органов и т.д.).

В-пятнадцатых, результаты, полученные данным методом, целесообразно сопоставить с позицией официальных органов и иными имеющимися материалами по исследуемому вопросу.

В докладе кратко отражается информация по каждому показателю, указанному в соответствующей Методике. Например, по показателю отсутствие нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы, указывается конкретная норма федерального закона и ее содержание, во исполнение которой не принят нормативный правовой акт (с указанием его формы, органа, который должен его принять, а также причин отсутствия).

Кроме того, в процессе мониторинга правоприменения важно отметить следующие предложения: о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; о мерах по повышению эффективности правоприменения; о мерах по повышению эффективности противодействия коррупции; о государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.

Таким образом, вышеуказанная методика осуществления мониторинговой деятельности, разработанная и проводимая Министерством юстиции, является единой системой действий правового содержания, позволяющая оценивать практику реализации нормативных правовых актов в масштабах всего государства. Это крайне необходимым, с точки зрения наведения правопорядка, защиты прав личности и гражданина, укрепления единства правового пространства и оценки эффективности правового регулирования.

Методы мониторинга правоприменения

Методы мониторинга правоприменения обусловлены ее структурой, т.е. связями между основными элементами. Структура мониторинга правоприменения определяется такими неотъемлемыми компонентами, как:

· общая часть – определяет основные понятия и категория данной деятельности (как то: предмет, структура, методы, функции и т. д.);

· особенная часть – переводит фундаментальные понятия общей теории права в различные категории отрасли практического применения (конституционного, гражданского права, уголовного права).

Можно выделить следующие уровни мониторинга правоприменения:

· макросоциологический уровень (макросоциология мониторинга правоприменения) – изучает развитие и функционирование права в масштабах того или иного общества в течение длительного времени;

· микросоциологический уровень (микросоциология мониторинга правоприменения) – на данном уровне происходит изучение как с внутренней, так и с внешней стороны взаимоотношений в области права людей, граждан, объединенных в социальные группы и классы.

Таким образом, частные методы познания, используемые при проведении мониторинга правоприменения выполняют роль абсорбента правовой информации. Из частных методов неюридических наук это такие методы, как: конкретно-социологический, психологический (социально-психологический), кибернетический, математический, статистический методы и ряд других методов. За каждым из них стоят свои приемы (принципы и правила) познания права и связанных с ним явлений общественной жизни. В рамках конкретно-социологического метода применяются, например, такие приемы, как анкетирование, интервьюирование и др.

К частным методам мониторинга правоприменения относятся прежде всего такие методы, как технико-юридический (или формально-юридический) и сравнительно-правовой методы. Технико-юридический метод заключается «в интерпретации правовых документов, формально-юридическом анализе догмы права, характеристике средств и приемов техники юриспруденции и т. д.»[14]. Сравнительно правовой же метод состоит в сопоставлении правовых систем разных стран, а также одной и той же страны в разные периоды времени с целью выявления их достоинств и недостатков.

Соответственно, в зависимости от объектов познания правовой мониторинг бывает: законодательный (законопроектный); функционирования правовой системы и ее подсистем; правосознания и правового поведения (юридической практики); преступности и правонарушений (правоприменения); юридической конфликтологии.

Итак:

1. Макроанализ и макрооценку состояния законодательства[15].

Данный пункт касается осуществления мониторинга правоприменения всего действующего права (законодательства), а не отдельных его сегментов (отраслей и институтов). Со­глашаясь с данной точкой зрения, хотелось бы отметить, что для проведе­ния мониторинга правоприменения необходимо осуществление не только оценки и анализа законодательства как системы всех правовых актов, но и общественных отношений, урегулированных нормами права. Также существует точка зрения, указывающая на необходимость анализа приме­нительно к законопроекту и закону, что на наш взгляд, вполне оправ­данно. Анализ, в том числе и на предмет выявления коллизий, а также та­
кие его виды как сравнительный и статистический анализ[16].

Анализ – это процедура мысленного, а часто также и реального расчленения предмета (явления, процесса), свойства предмета или отношения между предметами на части (признаки, свойства, отношения). Как правило, анализ образует первую стадию познания (иногда он проходит одновременно с наблюдением, иногда предшествует ему). В процессе анализа исследователь переходит от нерасчлененного описания изучаемого объекта к выявлению его строения, состава, а также его свойств, признаков. На всех ступенях познания анализ сохраняет свой значение, хотя здесь он выступает уже в единстве с другими процедурами исследования. Аналитические процедуры являются одним из главных не только в научном мышлении, но и во всякой иной деятельности, поскольку она связана с решением познавательных задач. В процессе мониторинга правоприменения субъекты мониторинга прибегают к различным видам анализа предмета исследования. В ходе анализа мониторинга правоприменения должны исследоваться следующие показатели реализации нормативных правовых актов:

- социально-психологические: информированность субъектов регулируемых общественных отношений о действии и содержании нормативного правового акта: оценка объективной необходимости и социальной значимости правового регулирования общественных отношений; влияние мотивации субъектов правоотношений на эффективность реализации нормативного правового акта.

- сугубо правовые: соответствие нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству; изменения, вносимые в нормативный правовой акт и их причины; наличие правовых актов, необходимых для реализации исследуемого нормативного правового акта, согласованность принятых в его исполнение нормативных правовых актов; соответствие правоприменительной практики требованиям нормативного правового акта, соблюдение установленных юридических процедур; наличие недостатков правового регулирования (юридические коллизии, дублирование правового регулирования общественных отношений, пробелы, наличие недействующих норм). Очевидно, например, что для выявления соответствия законов субъектов федерации федеральному законодательству полезно использо­вать сравнительный анализ, в исследовании же соответствия закона по­требностям населения может оказать помощь статистический анализ.

- организационно-управленческие: наличие методических рекомендаций и разъяснений по вопросам реализации нормативного правового акта, наличие материальной основы для реализации нормативного правового акта.

2. Можно также упомянуть здесь оценку и заключения экспертов. Оценка как метод – это способ установления значимости чего-либо для действующего и познающего субъекта с точки зрения полезности и значимости. Существуют как минимум три вида значимостей: теоретический (гносеологические оценки), ценностный (аксиологические оценки), практический (реализация гносеологической и аксиологической оценок через волевые импульсы субъекта). Соответственно, в каждом типе значимостей будет свой предмет оценивания. В процессе мониторинга правоприменения необходимо выявить и оценить «обратную связь» от общества к праву и наоборот на основе изучения реального движения всех элементов оценки социальной полезности права. Именно правовой мониторинг в целом позволяет выполнить эту задачу, представляя собой ту часть механизма правового регулирования, которая служит информационно-аналитическим оценочным способом выяснения эффективности правового воздействия. Однако надо учитывать, что в «механизм правового регулирования» входит не только право как общественный регулятор поведения субъектов, но и сам «субъект» управления в лице не только государства, но и других участников, включая и тех, кто участвует в мониторинге правоприменения (общественные организации, независимые эксперты, муниципальные органы и т.д.). При этом указывается такое направление правового мониторинга, как оценка соответствия системы законодательства задачам общества и государства, междуна­родным стандартам, жизнеспособности закона.

В ходе оценки информации об объектах мониторинга правоприменения, необходимо отметить следующие обстоятельства: соответствует ли содержание нормативных правовых актов целям и задачам, для достижения которых они направлены; применяются ли данные нормативные правовые акты в деятельности субъектов правового регулирования и реализации; в полной мере ли обеспечены законы подзаконными актами, принятие которых прямо предусмотрено соответствующими нормами конкретного закона.

Говоря о необходимости экспертных заключений, не следует ограничивать объекты исследования исключительно законопроектами, потому как мониторинг правоприменения включает исследование и других правовых явлений, при этом абсолютно справедливо отмечается необходимость заключений экспертов в любом виде правового мониторинга. Также имеется предложение ввести квалификацию «эксперт мониторинга права», с чем можно согласиться, так как очевидно, что для проведения мониторинга необходимы специалисты, осуществляющие данный вид деятельности. Между тем, по нашему мнению, наиболее оптимальным было бы создание квалификации «эксперт в области правового мониторинга», это полезно сделать т.к. понятие «мониторинг права» является узким и на наш взгляд шаблонным, что не позво­ляет сосредоточиться именно на мониторинге всех правовых явлений не только объективного права или вопросов правоприменения.

3. Наблюдение за правоприменением. Под наблюдением в целом подразумевают целенаправленное восприятие, обусловленное задачей исследования и познания. Наблюдение чаще всего преследует практическую цель – получение достоверной информации для выявления закономерностей наблюдаемого явления (объекта). Задачи наблюдения при осуществлении мониторинга правоприменения предопределяют его программу и форму организации. При подготовке наблюдения за мониторингом правоприменения следует точно определить, какие именно параметры правовой деятельности полежат пристальному вниманию со стороны исследователя (т.е. установить непосредственный объект исследования). Под объектом наблюдения понимается некоторая статическая совокупность, в которой протекают исследуемые явления и процессы. Методология призвана выработать программу наблюдения, т.е. перечень признаков (или вопросов), подлежащих регистрации в процессе наблюдения. От того, насколько хорошо разработана такая программа, зависит достоверность сведений, получаемых с посредством наблюдения. Необходимо также установить срок наблюдения, при этом учитывать, что отдаление периода наблюдения от критического момента или интервала времени может привести к снижению достоверности получаемых сведений. В процессе мониторинга правоприменения используются непрерывное (текущее), периодическое и единовременное наблюдение.

Ценность наблюдения при мониторинге правоприменения как правовой деятельности заключается в том, что оно позволяет обеспечить достаточно близкое взаимодействие и контакт с тем или иным фактором или процессом, явлением как определенным объектом действительности, которые по своим свойствам и параметрам могут быть весьма значительными и сложными. Прямое взаимодействие мониторинга с объектом образуют систему «объект-субъект», в которой объект становится особым предметом наблюдения исследователя. При этом объект изучается со всех сторон без непосредственного вмешательства в его функционирование, что весьма важно, т.к. исследователь получает «точные» и «беспристрастные» данные об объекте наблюдения. В процессе наблюдения за объектом (процессом правоприменения) следует тщательно и всесторонне с учетом всех видов имеющейся информации изучать исследуемую сферу правоотношений, устанавливать состояние существующего положения в правоприменении. Также рекомендуется при осуществлении мониторинга правоприменения установить, чем обусловлено текущее положение в правоприменительной практике, а именно недостатками текстов нормативных правовых актов или оно связано с правоприменением нормативных правовых актов ли и тем и другим обстоятельством. В качестве примера наблюдательного уровня мониторинговой деятельности можно привести следующее. В период с 2009 года по 2011 год органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в ходе правовой экспертизы проведена антикоррупционная экспертиза 177 594 проектов нормативных правовых актов. В ходе указанной деятельности была подвергнута наблюдению нормативная правовая база, а также практика реализации нормативных правовых актов, при котором был выявлен ряд коррупциогенных факторов, которые в дальнейшем подвергались анализу.

В плане наблюдения в процессе мониторинга правоприменения происходит сбор первичных данных, связанных с оценкой количественных и качественных показателей (например, факторов коррупциогенности) какого либо правового явления, как правило нормативного правового акта, что осуществляется лично правоприменителем путем непосредственного восприятия содержания данного акта при его толковании. Можно различать мониторинг правоприменения с точки зрения наблюдения в зависимости от степени вовлеченности правоприменителя в оценку правовых явлений:

- невключенное наблюдение – правоприменитель не принимает участия в событиях и процессе непосредственного правоприменения;

- включенное наблюдение, при осуществлении которого правоприменитель либо контактирует с субъектами заинтересованными в результате такого правоприменения, либо входит на правах субъекта в тот или иной «правовой процесс», «правовое действие» (например, в экспертную группу, в следственную группу, в судебный процесс), т.е. участвует непосредственно в правоприменительной деятельности.

4. Учет и отслеживание действия нормативного правового акта во времени, по кругу лиц и в пространстве.Речь об исследовании и фиксации результатов исследования правоприменительной практики, что в свою очередь необходимо для осуществления мониторинга правоприменения. Под учетом и отслеживанием понимают такую деятельность, которая позволяет увидеть динамику и качество реализации нормативных правовых актов по различным основаниям классификации. В юридической науке эти параметры описаны тремя основными показателями – это действие акта во времени, в пространстве и по кругу лиц. Мониторинг правоприменения предполагает выяснение «полезности», издаваемого законодателем нормативного правового материала и»адекватности» его реальным условиям социальной жизни; как «живет» акт в конкретных правоотношениях, удовлетворяет ли он потребности субъектов права, распространяется ли его реальное действие на всю территорию государства и т.д. Отсюда вопросы качества функционирования нормативных правовых актов является центральным аспектом данного метода.

5. Создание горячих линий. Этот метод осуществления мониторинга правоприменения относится к группе социологических методов опроса и интервьюирования, но отличается от них тем, что является «оперативным», «быстрым», практически по «горячим следам» сбором вербальной информации от потенциальных субъектов, заинтересованных в надлежащей реализации нормативного правового материала. Как правило, горячие линии создаются в случаях форс-мажорных жизненных, в том числе правовых обстоятельств, что позволяет оперативно реагировать на вопросы правовой практики и реализации действующего права.

6. Проведение «круглых столов» представляет собой так называемый метод теоретического мониторинга правоприменения, необходимый для совершенствования действующего нормативного правового массива, а также обмена мнениями экспертов в области правового мониторинга. Это необходимо для совершенствования методики осуществления мониторинга правоприменения.

7. Проведение конференций с привлечением общественности[17]. Приведенные действия осуществляются при мониторинге применения законодательства Министерством юстиции Российской Федерации и дают положительные результаты, что позволяет включить их в перечень методов мониторинга правоприменения. В настоящий момент при Министерстве юстиции Российской Федерации действует экспертный Совет по мониторингу правоприменения по осуществлению анализа и оценке законодательства и законопроектов в соответствии с ежегодным планом, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

8. Изучение документов. Метод анализ документов – это совокупность приемов, применяемых для извлечения из документальных источников (прессы, радио, телевидения, деловых документов) социологической информации при изучении социальных процессов и явлений в целях решения определенных исследовательских задач. Документом в социологии права называется специально созданный человеком предмет, предназначенный для передачи или хранения информации (например, письменные документы, кино-, видео- и фотодокументы, картины, диски, магнитофонные записи и др.). Предметом социологических исследований в праве являются – нормативные правовые акты государственных органов, договоры, заключенные между сторонами и другие правовые акты, подлежащие правовому анализу и оценке.

В процессе мониторинга правоприменения непосредственным документом анализа и оценки является правовой акт, содержащий те или иные нормы права. Хотя это не единственный объект мониторинга правоприменения. Также подлежат анализу всё правовые документы, издаваемые компетентными государственными органами или муниципальными образованиями.

Основными типами анализа документов в процессе мониторинга правоприменения являются:

- традиционный (качественный) анализ – рассматривает и изучает составные части нормативного и ненормативного правового акта с позиции лица, проводящего данный анализ в процессе толкования норм права;

- количественный (контент-анализ) анализ – выявление сходных по типу признаков (например, актов подзаконного характера содержащих коррупциогенный фактор), отражающих содержание правового акта;

9. Конкретно-социологический метод предполагает опору на общественное мнение. Данный метод позволяет уточнить количественные параметры правового мониторинга путем выяснения мнения заинтересованных субъектов тех противоречий, коррупциогенности и пробельности, которые проявляются в правовом регулировании. По нашему мнению, существенной проблемой этого метода является коллизия обыденного и профессионального правосознания, которая, к сожалению, наблюдается в современном российском обществе. Парадоксально, но противоречие существует и между профессиональным и научно-доктринальным правосознанием, которое ещё более остро. Именно сочетание этих правосознаний может обеспечить получение более достоверных данных и объективности проводимых выводов. С одной стороны, общественное мнение может наглядно продемонстрировать имеющиеся недостатки, с другой же, неверное понимание ценности права и правового регулирования или же его формальное применение может сказаться на результатах и выводах в правовом мониторинге. В связи с этим потребуется тщательный анализ общественного мнения, изучение представлений о праве и правоприменении вне профессионального сообщества. Необходимо проанализировать оценку состояния правоприменения профессиональными субъектами и простыми гражданами, сравнивать критерии этой оценки и только после этого делать окончательные выводы.

10. Социологический опрос. Метод опроса – представляет собой метод сбора первичной информации об изучаемом объекте в ходе непосредственного (личного) или опосредованного (с помощью анкеты) социально-психологического общения исследователя и опрашиваемого (респондента) путем регистрации ответов респондента на заранее подготовленные с конкретной исследовательской целью вопросы. В процессе правового мониторинга происходит сбор информации, имеющей непосредственно правое значение. В той или иной группе респондентов выясняются проблемы правовой культуры, практики применения законодательства, правопорядка, эффективности законодательства, потребности в правовом регулировании и другие значимые параметры.

Разновидности опроса в процессе мониторинга правоприменения:

- анкетирование – письменная форма опроса, осуществляемая в ходе проведения мониторинга правоприменения, в которой используется готовый вопросник на предмет социальной полезности и эффективности правового регулирования или законотворчества (анкета, т. е. размноженный на компьютере или типографским способом документ, содержащий вопросы, адресованные респонденту);

- интервью – это опрос в форме устной беседы исследователя с гражданином или правоприменителем;

- экспертный опрос – опрашиваемые лица являются специалистами в области мониторинга правоприменения;

- сплошной опрос – опрашиваемые лица принадлежат к какой-нибудь социальной группе на предмет реализации права;

- выборочный опрос – это опрос, охватывающий отдельных представителей той или иной социальной группы в качестве субъектов права;

- опрос общественного мнения как особая форма получения информации от представителей той социальной группы по государственно-правовому или социально-экономическому событию.

11. Интервьюирование. Методы беседы (интервьюирования) выступают в качестве непосредственного общения заинтересованного лица и субъекта реализации права. Основная задача этого метода заключается в том, чтобы в процессе общения важно получить необходимую информацию о событии или явлении, имеющим правовое значение: реализация права, правотворчество, правовое регулирование, правовое поведение, правопорядок и т. д. Беседа, которая обычно проводится в форме диалога, помогает правоприменителю выяснить количественные и качественные показатели правового регулирования или применения права, стремление объективно разобраться в той или иной юридически значимой ситуации, оказать правовую помощь и т.д., поэтому данный метод является эффективным инструментом получения информации непосредственно от участников правового общения.

12. Метод контент-анализа. В основном контент-аналитические исследования выполняют описательную функцию. Контент-анализ (или анализ содержания) получил в течение последних десятилетий большое распространение. Суть этого метода заключается в выделении сравнительно постоянных элементов текста, затем систематической фиксации данных элементов (единиц изучаемого содержания) с последующей квантификацией, т.е. количественным выражением качественных признаков. В итоге выявляется частота использования данных элементов в тексте, что в сочетании с качественным анализом позволяет делать соответствующие выводы об их значимости для автора сообщения, определять его цели, направленность на ту или иную аудиторию и т.д. Контент-аналитическое исследование, как и любое другое, начинается с постановки исследуемой проблемы и выделения конкретных задач, которые предстоит решить в ходе него. Следующий этап – выбор эмпирического материала (нормативных правовых актов и актов применения и интерпретации норм права). Далее следует выбрать временной период исследования, который может существенно варьироваться в зависимости от цели исследования. Следующий этап анализа – операционализация понятий. Первым шагом в построении операциональных определений является единица анализа. Такой единицей может быть одно слово, так и целый законченный материал. Для непосредственного осуществления перевода содержания документов в категориальную схему, другими словами, для кодирования текста нужны (как правило, при большом объеме информации) специально подготовленные исполнители-кодировщики. Заканчивается контент-аналитическое исследование, как и любое другое, написанием отчета или аналитической записки, содержащей как теоретические, так и практические выводы и рекомендации.

Суть контент-анализа при осуществлении правоприменения заключается в изучении тематических материалов СМИ. Реализация этого метода возможна при использовании информационно-технологических систем, позволяющим делать выборку информации. Важнейшим критерием выборки информации должен быть официальный характер её опубликования.

13. Экспериментальный метод. Эксперимент является одним из распространенных методов изучения того или иного объекта исследования (действия нормативного правового акта, решения и т.д.). Например, в процессе мониторинга правоприменения законопроекта правотворец вправе провести правовой эксперимент. В некоторых случаях целью такого эксперимента является получение данных о способности данного законопроекта удовлетворять потребности и интересы заинтересованных лиц; изучается какой-либо акт, правовое явление в определенных условиях. В результате таким путем удается получить информацию социально-психологического содержания о качественной стороне процессов правореализации или правоприменения, в целом юридической практики. Правовой эксперимент – один из методов сбора информации, в котором участвуют те или иные социальные группы, участвующие в нем как субъекты права. В данных исследованиях рассматриваются реакции социальных групп в определенных моделируемых правовых ситуациях.

Структура правового эксперимента состоит из следующих элементов:

- субъект правового исследования (экспериментатор);

- объект правового эксперимента – социальная общность или группа с присущими ей специальными правовыми характеристиками деятельности (т. е. зависимыми переменными, каковыми являются, например, стереотипы, правовая активность и т. п.), поставленная экспериментатором в искусственно созданные условия;

- экспериментальный правовой фактор (или независимая переменная) – не зависящие от системы и любого из ее элементов управляемые и контролируемые исследователем специальные факторы (условия), влияющие на субъективные характеристики деятельности исследуемого социального объекта (например, различные виды наказаний и поощрений за те или иные поступки, определенные стимулы и препятствия и т. д.);

- экспериментальная правовая ситуация – создается для исследования какого-либо правового объекта (явления).

В зависимости от типа создаваемой в ходе правового эксперимента ситуации различают: контролируемый правовой эксперимент, при котором искусственно вводится экспериментальный правовой фактор; естественный правовой эксперимент – применяются ситуации, наиболее близкие к тем, в которых исследуемый объект (право) обычно находится; полевой (реальный) правовой эксперимент, при котором влияние экспериментального фактора прослеживается в естественных правовых условиях, существовавших и до начала эксперимента; лабораторный эксперимент – проводится в искусственных условиях, в которые помещается объект.

14. Метод обобщения правоприменительной практики и независимых характеристик. Использование данного метода позволяет полнее увидеть качество реализации права и недостатки правового регулирования общественных отношений во всех их проявлениях, оценивать в конечном счете качество правотворческой деятельности. В тоже время этот метод может и не отражать объективных закономерностей познания об объекте исследования. Некоторые исследователи считают, что обработка эмпирическим материалов может сопровождаться субъективизмом[18]. Такое возможно в первую очередь тогда, когда субъектом обобщения выступает государственный орган, обладающий юрисдикционными функциями в отношении субъектов, осуществляющие правоотношения, которые подвергаются мониторингу правоприменительной практики. К обработке собранного эмпирического материала целесообразно привлекать сторонних и независимых экспертов на условиях аутсорсинга или конкурсных процедур. Кроме того, в науке высказываются точки зрения, что правовой мониторинг нельзя свести только к государственной функции, что субъектами мониторинга могут выступать институты гражданского общества, что также позволит преодолеть субъективизм при проведении мониторинга.

15. Гуманитарно-правовая экспертиза. Необходимо отметить, что гуманитарно-правовые исследования приобретают все большее значе­ние в совершенствовании законотворчества и государственной деятельности. Важно знать механизм воздействия правовых норм на людей, степень эффективности применения тех или иных видов наказания, восприятия законов различными слоями населения, проследить, как правовые требования отражаются в правосознании, переходят в поведение, сказываются на развитии социальных отношений[19].

Гуманитарно-правовые исследования — составная часть юридической науки и практики. Они являются важным «инструментом» изучения законодательства с последующей выработкой рекомендаций, направленных на его рационализацию, улучшение. С помощью социально-правовых исследований обосновывается социальная необходимость как отдельных правовых норм сообразно их эффективности, так и совершенствования законодательства в целом. К средствам обеспечения научной обоснованности нормативных правовых актов относятся: экспертиза законопроектов, гуманитарно-правовой эксперимент, научное прогнозирование и законодательное планирование, исследование общественного мнения и др. данные способы апробирования законопроектов направлены на выявление законотворческих ошибок и просчетов и их своевременного устранения. В целом можно отметить, что использование социологии права предопределяет улучшение качества законодательной техники и результатов правотворческой деятельности, что важно для повышения качества правовой жизнедеятельности общества.

В этом ключе проведение социально-правовых исследований, безусловно, полезно, но не вполне достаточно для полноценного мониторинга. В связи с этим, хочется привести слова A.M. Шадже: «Теоретический, концептуальный подход к любой изучаемой правовой проблеме является основой всякого научного исследования, особенно социологического. Однако любые попытки поставить социологические методы над логическими, концептуальными или противопоставить эти методы, а равно выхолостить из права догматику в хорошем смысле слова несостоятельны и вредны. Увлечение правовой социологией не должно приводить к нигилистическому отношению к нормам права. Такой подход не противоречит использованию и совершенствованию прогрессивных методик исследования правовых проблем»[20].

Потому гуманитарно-правовая экспертиза как разновидность социального исследования традиционно понимается как система приемов, методов и принципов осуществления институтами гражданского общества и органами государственной власти анализа и прогноза, принимаемых социальных и экономических решений с точки зрения соответствия их критериям общественного благосостояния, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В данную экспертизу включают проверку всех актов с точки зрения, в которой они затрагивают личность, соответствуют моральным и правовым ценностям и отражают человеческое достоинство в полной мере. Существует ещё и другая точка зрения: «Гуманитарно-правовая экспертиза – это оценка любой целенаправленной деятельности, и, в первую очередь, экономической, политической и социальной с морально-нравственной, правовой и общечеловеческой точки зрения. Также гума­нитарно-правовую экспертизу определяют как, приложение комплекса знаний о моральных ценностях к различным аспектам ситуаций очевидно­го или неочевидного морального выбора к проблемам, встающим перед лицом, принимающим решение[21].

В связи с этим, акцентируется внимание на необходимости исследования соответствия государственных решений общественным интересам. Данные исследования проводятся в процессе проведения мониторинга правового пространства, что позволяет говорить о том, что данный вид мониторинга включает в себя гуманитарно-правовую экспертизу. В пользу данного вывода говорит положение о том, что система гуманитарно-правовой экспертизы со своими методами и инструментариями является необходимым и важным элементом более широкой системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

Правовая экспертиза законопроекта включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики. Экспертиза зако­нопроектов предполагает их оценку с точки зрения профильной направ­ленности (специализированная экспертиза). Содержание специализиро­ванной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляю­щей предмет будущего закона (экономической, финансовой, научно-технической, экологической, социальной и др.).

В контексте рассматриваемой тематики представляют интерес прин­ципы проведения независимой научной экспертизы, такие как: а) соблю­дение законности; б) профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта; в) самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений и выводов; г) ответственность экспертов за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы.

Представляется, что указанные принципы в равной степени должны относиться и к гуманитарно-правовой экспертизе.