Создание первого в России Устава железных дорог

На рубеже XVIII – XIX веков в России в связи с повышением интенсивности перевозок возникла необходимость создания центрального органа по строительству и эксплуатации путей сообщения. Таким органом общегосударственного управления транспортом стал Департамент водяных коммуникаций, учрежденный в 1798 г. Одновременно расширялась деятельность Комиссии о дорогах в государстве, которую в 1800 г. переименовали в Экспедицию устроения дорог в государстве и присоединили к Департаменту водяных коммуникаций.

В 1809 г. вместо выше названных ведомств путей сообщения было образовано Главное управление водяными и сухопутными путями сообщения (с 1810 г. – Главное управление путей сообщения, с 1833 г. – Главное управление путей сообщения и публичных зданий).

Первый зарубежный и российский зарубежный опыт эксплуатации железных дорог показал их революционные экономические преимущества: скорость и непрерывность движения, грузоподъемность поездов и сравнительная дешевизна перевозки, возможность организации движения по графику независимо от времени года и распутицы. Для выполнения всего необходимого, связанного с железнодорожным делом, Николай I указом от 1 февраля 1842 г. учредил Департамент железных дорог в составе Главного управления путей сообщения и публичных зданий.

В правление Николая I разрабатывались нормативно-правовые акты по управлению перевозками. В 1842 г. в состав второго издания Свода законов Российской империи были включены систематизированные нормы для водяных и сухопутных сообщений (820 статей). Несмотря на уже действовавшую Царскосельскую железную дорогу, в законе еще отсутствовал термин «железнодорожный», т.к. еще не был наработан нормативный материал.

Первый комплексный акт железнодорожного законодательства появился как глава Свода законов Российской империи, изданного в 1857 г. Глава, состоявшая из 143 статей, являлась небольшим кодифицированным сводом отраслевых узаконений для государственного управления и регулирования нового вида транспорта. Большую часть главы (112 статей) занимало отделение «Об управлении Николаевской железной дорогой».

Несмотря на смешение актов нормативного и административного характера, железнодорожная часть главы о путях сообщений представляла собой важное новое законодательство для общества и государства того времени. В данном документе определялись структура, штат и порядок управления дорогой, отраслевая терминология. Устанавливался обязательный правительственный контроль над частными дорогами. На 1857 г., кроме строившихся, имелось три действовавшие железные дороги протяженностью 979 верст.

После проведения политических и экономических реформ Александра II перед правительством и деловыми кругами встал вопрос о дальнейшем развитии железных дорог, способствовавших расширению производства и подъему страны. В 1865 г. было создано Министерство путей сообщения,задачами которого было осуществление плана строительства сети железных дорог за счет средств государственного казначейства.

Железнодорожный бум 1860-х – 70-х гг. привел к строительству железных дорог, в том числе за счет частных инвестиций, увеличению протяженности дорог в 1876 г. до 18 тыс. верст. Развитие промышленности и рост объемов перевозок привели к возникновению неурегулированных взаимоотношений между железнодорожными предпринимателями, грузоотправителями и пассажирами. В связи с этим император Александр II подписал Указ о создании специальной межведомственной комиссии для изучения железнодорожного дела. В результате изучения собранных аналитических материалов комиссия пришла к выводу о недостаточно эффективном влиянии правительства на железнодорожное предпринимательство, об отсутствии законов, регулирующих взаимоотношения между железными дорогами, обществом и государством.

В 1879 г. были разработаны основы первого Устава железных дорог. В его подготовке активное участие принимал Н.О. Кульжинский, инженер, специалист в области эксплуатации железных дорог. В 1878 г. он предложил оригинальный метод расчета потребного парка вагонов. Разработанный по поручению Комитета министров проект закона «Общий устав железных дорог» был внесен для рассмотрения и принятия в Государственный совет.

Принятый Общий устав российских железных дорог был подписан Александром III и введен в действие 12 июня 1885 г., т.е. через 9 лет после создания комиссии. Общий Устав российских железных дорог имел статус закона, регулировал деятельность и ответственность железнодорожной администрации.

Устав железных дорог – нормативный акт, регулирующий взаимоотношения железных дорог с предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами, пользующимися железнодорожным транспортом для перевозок.

Первые общедорожные правила, установленные для упорядочения перевозок пассажиров, багажа, почты и грузов, определили равную ответственность перевозчика и пользователей за вред и убытки, за личный и имущественный вред. Было введено понятие, исключительно важное для экономики – обязательность прямого сообщения по пассажирскому и товарному движению с единым билетом и накладной на груз. В обязанность железных дорог входило осуществление прямых бесперегрузочных перевозок грузов по всей сети, а также составление взаимных договорных прав и обязанности дорог распространять прямые сообщения на другие виды транспорта.

Отдельным разделом определены правила подсудности и исковой давности для железных дорог и исполнение исков к ним. Притом ввиду государственной важности бесперебойного функционирования дорог присужденные им судом иски не распространялись на их имущество. В ст. 142 имелась интересная норма – признание железнодорожного акционерного общества несостоятельным влекло немедленный переход дороги в государственное управление. В отдельном разделе содержались правила поведения граждан в полосе отвода и взаимные обязанности работников по обеспечению санитарной чистоты и порядка в вагонах и на вокзалах, доступности книги жалоб. Охрана общественной безопасности и внешнего порядка в пределах полосы отвода возлагалась на полицейские управления железных дорог.

Отраслевое железнодорожное законодательство в составе Устава российских железных дорог 1885 года, определявшее правила деятельности ж.-д. транспорта, изменяясь и совершенствуясь, действовало до революции 1917 года, его основные положения по перевозочной деятельности – до 1928 года, а в части терминологии используется и в наше время. Влияние его норм на железнодорожное правотворчество ощущается и в наши дни.

2. Уставы железных дорог СССР

После Октябрьской революции на железнодорожное законодательство заметное влияние оказали нормативные акты, изданные для мобилизации сил страны в чрезвычайных условиях гражданской войны и военной интервенции. В 1920 г. был написан и утвержден Советом Народных Комиссаров Общий Устав железных дорог РСФСР. Назывался он «общим» по причине распада унитарного государства Российской империи и незавершенности национализации ж.-д. транспорта. Текст был небольшим по объему, 4-я глава – без названия.

Впервые в истории России появилось федеративное законодательство, к которому относился и новый устав. Его положения отражали экономику периода «военного коммунизма», были рассчитаны на перевозки грузов и пассажиров без оплаты. Ответственность перевозчика за бесплатные перевозки была определена в трех статьях и трех видах: списание, уголовное наказание и компенсация до 100 тыс. руб.

В 1920-е годы – в начале нэпа Гражданским кодексом РСФСР 1922 г. были установлены три формы собственности: государственная, кооперативная и частная. Восстанавливались товарно-денежное обращение и оплата перевозок железнодорожным транспортом.

В 1922 г. Правительством страны на основе Конституции и Гражданского кодекса был создан и утвержден Устав железных дорог РСФСР. Устав регулировал взаимоотношения железных дорог, лиц и предприятий, пользовавшихся их услугами. На основе принципов железнодорожного права были изложены нормы перевозочного процесса в рыночных условиях. Например, в ст. 41 восстанавливалась ссудно-складочно-коммерческая деятельность дорог. Действующий текст состоит из единственного раздела. В нем отсутствует раздел, устанавливающий полицейские железнодорожные правила (его нормы впоследствии перейдут в ведомственные инструкции).

В 1924 г. вступила в действие Конституция СССР, и на ее основе начали разрабатывать общесоюзное законодательство. Железнодорожный транспорт вошел тогда в собственность государства. Текст существовавшего республиканского железнодорожного устава (1922 г.) был приведен в терминологическое и нормативное соответствие с новой Конституцией. В 1927 г. Правительство СССР утвердило и ввело в действие первый общесоюзный Устав железных дорог СССР. В этот устав без изменений перешли основные нормы, регулировавшие перевозки, а также объем текста, структура и оглавление прежнего устава 1922 г.

Конституция СССР 1936 г. законодательно закрепила социалистическую систему хозяйствования и социалистическую собственность на орудия и средства производства. Соответственно следующие три устава – 1935, 1954, 1964 годов – в основном определяли задачи и обязанности железных дорог по выполнению государственного плана перевозок при одной форме собственности – государственной и при наличии лишь элементов товарно-денежных отношений.

В 1935 г. вступил в действие второй Устав железных дорог СССР, созданный для нормативного регулирования выполнения государственного плана перевозок. В главы устава были введены и развиты понятия принятия грузов к перевозке по плану. Годовой, квартальный и месячный планы перевозок разделились на две категории. Были сохранены и развивались прямые смешанные перевозки с участием других видов транспорта, а также перевозки грузов и пассажиров. Была включена новая глава «Акты, претензии и иски», в которой записаны предупреждения об ответственности за нарушения уставного перевозочного процесса. Только уголовной ответственности посвящены 11 статей из 100.

В годы Великой Отечественной войны работа железных дорог подпадала под действие нормативных актов таких правовых режимов, как военное и осадное положение. Потребовалось иное государственное управление. Функциональное управление сменилось на отраслевое. Каждая четвертая статья Устава предусматривала полномочия Наркомата путей сообщения по изменению условий перевозок.

С апреля 1955 г. был введен в действие новый послевоенныйУстав железных дорог СССР (1954 г.). От предыдущего он отличался лучшей юридической проработкой. Устав определял задачи и обязанности дорог по обеспечению потребностей страны в перевозках грузов, пассажиров и взаимоотношения с другими отраслями экономики и видами транспорта. В отличие от отмененного устава в нем отсутствовали меры репрессивного характера, предупреждения об уголовной ответственности за неисполнение уставных норм. В этом Уставе была сужена монопольная компетенция МПС по изменению элементов перевозочного процесса. Вместо Тарифного комитета тарифы утверждались Правительством. В Уставе семь разделов и 228 статей четко определяли направления регулирования. Отдельные разделы регламентировали: порядок составления и выполнения плана перевозок; эксплуатацию железнодорожных подъездных путей; взаимоотношения железнодорожного транспорта с другими видами.

В 1960-е гг. во времена «хрущевской оттепели» в пределах Конституции СССР 1936 г. проводилась либерализация хозяйственного права. В 1961 г. был введен в действие Закон СССР «Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик», регулировавший отношения организаций железнодорожного и других видов транспорта с клиентурой и между собой. В соответствии с новым гражданским законодательством был переработан Устав железных дорог.

Новый Устав железных дорог СССР был введен в 1964 г. Изменения в его структуре, тексте и оглавлении по сравнению с Уставом 1955 г. были небольшие, но в правовом значении они представляли шаг вперед. Устав определял обязанности, права и ответственность дорог, а также предприятий, организаций, учреждений и граждан, пользовавшихся железнодорожным транспортом. Расширились права начальников дорог, отделений и станций по ходатайству грузоотправителей принимать решения по перевозочной деятельности в пределах этих подразделений. Введение в действие Конституции СССР 1977 г. не повлекло изменений или отмены устава 1964 г., поскольку природа экономической среды не изменялась.

В целом в уставах железных дорог СССР (1935, 1954, 1964 гг.) нашли отражение такие вопросы, как рациональное использование транспортных средств и снижение транспортных издержек, координация работы различных видов транспорта, планирование и рационализация перевозок, обеспечение сохранности грузов и безопасности перевозок пассажиров и грузов.