Первый этап —с 1990-1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г.

Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-террито­риальных единиц.

Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР, как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определяя террито­риальные основы местного самоуправления, исходил из существовав­шего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного само­управления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного са­моуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутст­вовало.

В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, посел­ков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Закон содержал исчерпывающий перечень административно-тер­риториальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможности осуще­ствления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно-территориального уст­ройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу, перенесены на систему мест­ного самоуправления.

Район, бывший в советский период развития российской государст­венности узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответ­ствии со ст. 55 Закона РСФСР о местном самоуправлении районный Со­вет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов», т. е. Советов районных городов, посел­ков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависи­мости от районных органов власти.

Второй этап развития территориальных основ местного самоуправ­лениясовпал с периодом реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе указов Президента РФ, который начался в октябре 1993 г.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной ре­формы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. JN° 1760, нашел отражение так называемый поселенческий принциптерри­ториальной организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления прежде всего высту­пают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения.

Организация местного самоуправления на других территориях воз­можна на основе объединения отдельных городских и сельских поселе­ний. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления органы местного самоуправления должны были обра­зовываться в «городах, сельских поселениях, других населенных пунк­тах» (п. 1). Что же касается района, сельского округа (территории сель­совета), то согласно указанному Положению на территориях, включаю­щих несколько городских или сельских поселений (под это определение подпадают и территория района, и территория сельского округа), совме­стным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Конституция РФ 1993 года не дала однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ее ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест­ных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с администра­тивно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Третий этап развития территориальных основ местного самоуправ­лениясвязан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Этот Закон вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие, которое не использует Конституция РФ, — «муници­пальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществ­ление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Федеральный закон в отличие от прежнего связывал не с ад­министративно-территориальными единицами (это, как уже отмеча­лось, не исключает того, что в их границах и будет осуществляться мест­ное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на террито­рии которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон 1995 г. не дал исчерпывающего (в отличие от ранее действо­вавшего Закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он назвал основные территориальные единицы, в границах которых осуще­ствляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселе­ния: города, поселки, станицы.Далее в нем перечисляются территори­альные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования — район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Закон, давая определение муниципального образования (ст. 1), от­нес к муниципальным образованиям часть поселения. Имелась в виду возможность создания муниципальных образований на территории внутригородских районов. Эта практика, однако, не получила широкого распространения; лишь отдельные крупные города с районным делени­ем в соответствии со своим уставом предусматривали создание и город­ского муниципального образования, и внутригородских муниципаль­ных образований. Внутригородские муниципальные образования были образованы также на территории городов федерального значения, яв­ляющихся субъектами Федерации. Закон допускал возможность реали­зации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (помимо тех, что назывались выше).

При этом за субъектами Федерации сохранялось право устанавли­вать наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Таким образом, Федеральный за­кон 1995 г., по существу, закрепил те же территориальные единицы, кото­рые назывались и прежним Законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако он оставил этот перечень открытым и не связал его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Федерации могли самостоятельно определять территориаль­ные единицы, в которых осуществлялось местное самоуправление.

«Определение уровня, на котором создаются муниципальные обра­зования, — констатировал Конституционный Суд РФ в указанном выше постановлении от 24 января 1997 г., — с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного зна­чения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочи­ям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации».

Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной организа­ции местного самоуправления, субъекты Федерации должны были ос­новываться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях.Ог­раничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускалось федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безо­пасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его чис­ленности не может быть лишено права на осуществление местного само­управления. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12) га­рантировал каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Порядок реализации этого права устанавливается за­конами субъектов Федерации. Это право могло быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образо­вания, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципально­му образованию;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуще­ствления местного самоуправления.Обязательным условием для призна­ния территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т. е. территориальной основы местного самоуправления,
являлось наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. При этом согласно ст. 61 упомянутого Федерального закона отсутствие муниципальной собственности на момент вступления его в силу не являлось основанием для отказа в образовании нового муниципального образования;

г) обеспечение целостности территории муниципального образова­ния.Не допускалось объединение муниципальных образований в целях создания одного (единого) муниципального образования в случае отсут­ствия у объединяющихся муниципальных образований общей границы или в случае объединения с муниципальным образованием, располо­женным на территории другого субъекта Федерации;

д) обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории,например в случае изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

е) учет исторических, социально-этнических и иных местных тради­ций.Вопросы территориальной организации местного самоуправления должны были решаться с учетом компактного проживания на террито­рии муниципального образования национальных групп и общностей,
коренных (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций;

ж) территория муниципального образования в соответствии с феде­ральным законодательством должна была включать земли, необходимые для развития.Территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации второй половины 90-х гг. характеризуют сле­дующие данные, опубликованные в конце 90-х гг. Центризбирко­мом РФ. На территории России было 13 669 муниципальных образова­ний. В 22 субъектах Федерации муниципальные образования были рас­положены практически на тех же территориях, где осуществлялось местное государственное управление, еще в 22 — местное самоуправле­ние осуществлялось лишь в городах и районах. Более чем в половине субъектов Федерации число муниципальных образований составляло
от 20 до 100. В муниципальных образованиях насчитывалось от десятков до сотен тысяч избирателей.

Половина муниципальных об­разований — это территории, на которых проживало до одной тысячи избирателей.

Таким образом, как показывают эти данные, на основе Федераль­ного закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» в субъектах Федерации, к ком­петенции которых относилось установление порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных обра­зований, установления и изменения их границ, по-разному решался во­прос о территориальной организации местного самоуправления: прак­тика была весьма разнообразна.

Одни субъекты Федерации пошли по пути формирования в основном только крупных муниципальных образований — районных и городских (обра­зуемых в крупных городах).Небольшие городские и сельские поселения, расположенные в границах районного муниципального образования, не имели статуса муниципального образования. Такой подход к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления был во многом обусловлен слабостью финансово-экономической базы не­больших городских и сельских поселений.

В других субъектах Федерации, напротив, муниципальные образования создавались в небольших городских и сельских поселениях, а в границах та­ких административно-территориальных единиц, как районы, крупные го­рода, формировались территориальные (местные) органы государственной.

Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации муниципальные обра­зования создавались как в крупных территориальных единицах, так и в не­больших городских и сельских поселениях, в сельских округах (волостях),объединяющих несколько небольших сельских населенных пунктов (Владимирская область и др.).

Проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправле­ния. Перечень вопросов местного значения, установленный Федераль­ным законом, был достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Поэтому каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано было заниматься решением всех вопросов ме­стного значения, указанных в общефедеральном перечне.

Необходима была дифференциация предметов ведения местного са­моуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического по­ложения и других факторов.

Кроме того, формирование только крупных муниципальных обра­зований, создаваемых в районах, в больших городах, не способствовало приближению власти к населению, развитию и эффективной реализа­ции демократическою потенциала, заложенного в идеи местного само­управления. Все эти и другие вопросы и проблемы, выявленные в ходе становления и развития местного самоуправления в Российской Феде­рации за последние годы и требующие своего разрешения, послужили причиной начавшейся организационно-территориальной реорганиза­ции сложившейся системы местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» опреде­лил основные направления реформирования местного самоуправления, включая его территориальные основы: начался новый этап их развития, предполагающий унификацию территориальной организации местного самоуправления и одновременно дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности в зависимости от вида муници­пальных образований.

Четвертый этап развития территориальных основ местного само­управленияначался с реализации норм, содержащихся в гл. 12 «Переход­ные положения» нового Закона 2003 г. об общих принципах организа­ции местного самоуправления, которая вступила в силу с момента офи­циального опубликования Закона (с 8 октября 2003 г.). Дата вступления в силу Закона в полном объеме — 1 января 2009 г.

Закон предусматривает установление, по сути, единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного са­моуправления.

В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:

Городские и сельские поселения,территория которых входит в со­став территории другого вида муниципального образования — муници­пального района.

Сельское поселениекак вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т. п.), либо несколько объединенных общей территорией сельских насе­ленных пунктов(поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, ау­лов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населен­ных пунктов, имеет административный центр — населенный пункт, ко­торый определен с учетом местных традиций и сложившейся социаль­ной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Фе­дерации находится представительный орган сельского поселения.

Сельские поселения во многом напоминают собой сельсоветы — ад­министративно-территориальные единицы, создаваемые в советский период и представляющие собой один крупный населенный пункт или несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей терри­торией. Сельсоветы имели свой представительный орган — сельский Совет и свой местный (сельский) бюджет. Закон об общих принципах организации местного самоуправления (1995 г.) для характеристики му­ниципального образования, объединяющего несколько сельских насе­ленных пунктов, допускал использование терминов: «волость», «сельсо­вет», «сельский округ» (ст. 2).

Городское поселениекак вид муниципального образования может представлять собой город или поселок,в которых местное самоуправле­ние осуществляется населением непосредственно и (или) через выбор­ные и иные органы местного самоуправления. В состав территории го­родского поселения в соответствии с генеральным планом могут вхо­дить территории, необходимые для его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Муниципальный район.Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, т. е. в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов Феде­рации, на которые они непосредственно подразделяются. Лишь терри­тория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района.

Муниципальный район имеет свой административный центр — на­селенный пункт, который определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган му­ниципального района.

Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий(т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляет­ся местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления в границах муниципаль­ного района имеет свои особенности:

а) местное самоуправление в му­ниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов мест­ного значения межпоселенческого характера;

б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального рай­она;

в) органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

При решении вопроса о территориальной организации местного са­моуправления в районе учитывался опыт организации местного само­управления, нашедший свое закрепление в первом российском Законе о местном самоуправлении (1991 г.), который предусматривал двухуров­невую организацию местного самоуправления в районе с разграничени­ем предметов ведения и полномочий между районными органами мест­ного самоуправления и создаваемыми на территории района городски­ми, поселковыми и сельскими органами местного самоуправления. Кроме того, надо иметь в виду, что Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» также допускал возможность территориальной организации ме­стного самоуправления в районе на основе принципа «матрешки», когда в границах территории одного муниципального образования могли на­ходиться другие муниципальные образования (ст. 6). Законом субъек­та Федерации между ними разграничивались предметы ведения, объек­ты муниципальной собственности и источники доходов местных бюд­жетов (ст. 6). Однако очень многие субъекты использовали другой возможный способ организации местного самоуправления в районе, формируя лишь единые районные муниципальные образования (напри­мер, в Новгородской области).

Городской округкак вид муниципального образования представ­ляет собой городское поселение, которое не входит в состав муници­пального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые Закон установил и для поселения, и для муниципального рай­она. Кроме того, органы местного самоуправления городского округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переда­ваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом — тер­ритории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских насе­ленных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Наделение городского поселения статусом городского округа осу­ществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа. Вместе с тем надо учитывать, что Закон 2003 г. наделяет статусом городского округа закрытые адми­нистративно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды (ст. 80 и 81).

Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное само­управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное само­управление.Установление и изменение границ внутригородских муни­ципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответст­вующих внутригородских территорий.

Введение новой территориальной организации местного само­управления увеличило число муниципальных образований в Россий­ской Федерации, по сути, в два раза (на 30 апреля 2005 г. их насчитыва­лось более 24 тыс.). Такая радикальная реформа территориальной осно­вы местного самоуправления повлекла и существенные изменения в организационной, финансово-экономической основах местного са­моуправления, в правовом регулировании компетенции муниципаль­ных образований, в системе их взаимоотношений с органами государст­венной власти.

Необходимо также отметить, что Федеральный закон 2003 г. в отли­чие от Федерального закона 1995 г. не содержит развернутого определе­ния понятия «муниципальное образование», понимая под ним город­ское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения (ст. 2). Согласно Закону (1995 г.) муниципальное образование— это город­ское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмот­ренная Законом, в пределах которых осуществляется местное само­управление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1).

Анализ содержания положений Федерального закона 2003 г. позво­ляет выделить признаки муниципального образования и сформулиро­вать следующее его определение.

Под муниципальным образованием следует понимать населенную тер­риторию, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственнои (или) через выборные и иные органы местно­го самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:

а) наличие собственной территории, границы которой установле­ны законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Феде­рального закона 2003 г.;

б) наличие собственной компетенции, которую определяют зако­нодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;

в) наличие собственной экономической основы, которую состав­ляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средст­ва местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

г) наличие собственных выборных и иных органов местного само­управления (их структура обязательно включает представительный ор­ган местного самоуправления, главу муниципального образования, ме­стную администрацию);

д) наличие устава муниципального образования, иных муници­пальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муни­ципальных правовых актов муниципального образования (они прини­маются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законода­тельством и геральдическими правилами официальные символы, отра­жающие исторические, культурные, национальные и иные местные тра­диции и особенности.

Муниципальные образования могут иметь статус муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения либо внут­ригородского муниципального образования города федерального значе­ния. Возможность создавать иные муниципальные образования в грани­цах каких-либо других территориальных единиц (что допускал Закон 1995 г.) Закон 2003 г. не предусматривает.