Перечень отраслей прокурорского надзора, их краткая характеристика

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" прокуратура РФ осуществляет надзор по следующим направлениям.

Во-первых, надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Под термином "законы" в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" понимаются: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты, издаваемые представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления.

Надзор за исполнением законов подразумевает не только надзор за их исполнением перечисленными субъектами, но и надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов.

Прокуратура играет огромную роль в обеспечении единого правового пространства: прокурорами оспариваются тысячи незаконных актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления и уставов муниципальных образований. Большинство этих нормативных актов приведено в соответствие с законом или отменено. Проблема приведения региональных законов в соответствие с федеральным законодательством является одной из постоянных составляющих прокурорской деятельности.

Следует отметить, что данная отрасль прокурорского надзора охватывает достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны исполнять законы. В силу этого на практике в рамках надзора за исполнением законов выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли, подфункции). Так, надзор за исполнением законов осуществляется в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и в других сферах.

Во-вторых, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Права и свободы человека и гражданина провозглашаются и гарантируются Конституцией РФ как законом прямого действия, имеющим высшую юридическую силу, законодательством федерального уровня, а также законодательством субъектов РФ, если те или иные вопросы отнесены к их ведению. Провозглашенные Конституцией РФ права и свободы защищаются гражданским, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, административным, семейным, жилищным законодательством и другими законодательными актами РФ и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти.

Закрепление за прокуратурой надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не случайно, поскольку только при неуклонном соблюдении прав человека можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, только при соблюдении прав и свобод каждого человека, каждого гражданина возможно обеспечение соблюдения законных интересов общества и государства. В надзорной деятельности прокурор руководствуется конституционным принципом равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Исходя из положений ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре РФ", в число субъектов, деятельность которых находится под надзором прокуратуры, не включены граждане, и этот факт указывает на основной ориентир правозащитной деятельности прокуроров - юридическую оценку действий и решений официальных властей, руководителей предприятий, общественных организаций, и уход прокуратуры от разбирательства споров, конфликтов между гражданами.

Следует отметить, что надзор за соблюдением прав граждан не является тотальным, повсеместным. Прокуроры подключаются к этой работе тогда, когда требуется применить специальные, только им присущие полномочия - чаще всего в ситуациях, когда возможности других государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны. Причем используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем, их применение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде. Для того чтобы прокурор среагировал на нарушения прав граждан, необходимы определенные сигналы - обращения граждан. В силу этого важным элементом правозащитной функции прокуратуры является работа с предложениями, заявлениями, жалобами или ходатайствами граждан, которые обращаются в прокуратуру за помощью в восстановлении нарушенных прав. Прокурорами ежегодно рассматриваются и разрешаются около полутора миллионов обращений граждан, почти миллион граждан принимается на личном приеме. Прокурорами всех уровней выявляются в год около 500 тысяч нарушений законности в различных сферах общественной жизни, при этом по актам прокурорского надзора восстанавливаются нарушенные права, а виновные привлекаются к ответственности. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования, а также в защиту иных прав и законных интересов граждан, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

В-третьих, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Оперативно-розыскная деятельность - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются:

выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;

добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; установление имущества, подлежащего конфискации.

Дознанием, согласно действующему УПК РФ, является форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно.

Предварительное следствие - это обеспечивающая максимальные гарантии установления истины и реализации прав участников уголовного процесса основная и наиболее полная форма предварительного расследования, поскольку оно обязательно по всем уголовным делам, за исключением тех, по которым производится дознание, и дел, возбуждаемых в порядке частного обвинения. Предварительное следствие предполагает проведение следователем ряда следственных действий, строго определенных уголовно-процессуальным законодательством.

Указанные сферы деятельности тесно связаны с важнейшими правами и свободами граждан, нарушение которых может повлечь непоправимые последствия для них, могут причинить им невосполнимый вред. Кроме того, рассматриваемые виды деятельности осуществляются в сфере борьбы с преступностью, охраны правопорядка, что имеет большое значение для общества и государства в целом. Данная отрасль надзора выделена в самостоятельную отрасль, именного в силу значимости деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие, поскольку эта деятельность очень тесно связана с правами, свободами граждан, интересами общества и государства.

В литературе высказано мнение, что наименование надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие как бы ориентирует на деятельность в "общенадзорном" плане. Однако фактически речь идет не о надзоре за исполнением законов этими органами в целом (например, за исполнением в этих органах трудового законодательства), а только о надзоре за исполнением законов в определенной деятельности (например, в оперативно-розыскной или уголовно-процессуальной).

В-четвертых, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Данная отрасль надзора также выделяется в самостоятельную отрасль прокурорского надзора в силу важности соблюдения законов, регулирующих права задержанных лиц, подозреваемых в совершении преступлений, заключенных под стражу или отбывающих наказание.

Российское уголовно-исполнительное законодательство имеет своими целями исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами, основывается на принципах законности, гуманизма, демократизма, равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием. Исправление осужденных предполагает формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития. Все это возможно только, если сами органы, исполняющие наказание и применяющие назначаемые судом меры принудительного характера, не допускают нарушений законодательства, а прокуратура призвана обеспечивать надзор в этой сфере.

Конституция РФ закрепляет презумпцию невиновности, гарантирующую, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Гарантии прав лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, закреплены в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (в ред. от 7 февраля 2011 г.). Согласно названному законодательному акту подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений пользуются правами и свободами и несут обязанности, установленные для граждан РФ, с ограничениями, предусмотренными федеральными законами. Не допускается дискриминация подозреваемых и обвиняемых по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по иным обстоятельствам.

Подозреваемые и обвиняемые в совершении преступления содержатся в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы, изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов федеральной службы безопасности, а также в случаях, предусмотренных законодательством, - в учреждениях уголовно-исполнительной системы, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы, на гауптвахтах и в помещениях, которые определены капитанами морских судов, находящихся в дальнем плавании, или начальниками зимовок, и приспособленных для этих целей. Содержание под стражей осуществляется в соответствии с принципами законности, справедливости, презумпции невиновности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства, в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права, а также международными договорами РФ и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей. Внутренний распорядок работы следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы регламентирован Правилами внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденными приказом Минюста России от 14 октября 2005 г. N 189 "Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы" (в ред. от 27 декабря 2010 г.). Целью деятельности прокуратуры в этой сфере отношений выступает надзор за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых, осужденных, которые временно изолированы от общества.

В-пятых, в качестве отдельной отрасли прокурорского надзора в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" выделен надзор за исполнением законов судебными приставами. Учитывая, что данная отрасль надзора возникла сравнительно недавно, в 1997 г., а также позицию законодателя, детально не урегулировавшего в разделе III Федерального закона "О прокуратуре РФ" предмет данной отрасли надзора и средства прокурорского реагирования, в правовой литературе ее рассматривают как часть прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами, исполняющими приговоры и решения судов. Однако эта отрасль прокурорского надзора обладает определенной самостоятельностью в силу присущей ей специфики. Прежде всего, прокурорский надзор осуществляется за особыми субъектами - судебными приставами. В зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов. При осуществлении своей деятельности судебные приставы имеют право на совершение ряда действий, в частности, на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, при этом требования судебных приставов обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории РФ. Тесное соприкосновение полномочий судебных приставов с правами и свободами граждан обязывает приставов использовать предоставленные им права в соответствии с законом и не допускать в своей деятельности ущемления прав и законных интересов граждан и организаций.

Обеспечивать надлежащий прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами призваны заместители Генерального прокурора РФ, начальники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и иные территориальные прокуроры.