Виды контроля за осуществлением исполнительной власти.

Цель лекции: уяснение студентами важности обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти, содержания и видов контроля и надзора.

Вопрос 1.Понятие и сущность обеспечения законности в государственном управлении.

В ст. 15 Конституции российской Федерации закреплен принцип законности: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы».

Особое значение указанный принцип имеет в государственно-управленческой деятельности (при осуществлении исполнительной власти). Это обусловлено следующими причинами:

- государственное управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления, только в органах исполнительной власти трудится более 85 % всех государственных служащих;

- субъекты управления реализуют свои функции и полномочия, осуществляя, во-первых, правоприменительную деятельность, во-вторых, в пределах компетенции издают нормативные правовые акты, основанные на Конституции РФ, законах, актах Президента РФ и Правительства РФ, направленные на их исполнение (указанная деятельность не всегда соответствует правовым предписаниям);

- большинство государственных служащих являются представителями исполнительной власти наделены правом применять меры государственного принуждения, включая меры пресечения (физическую силу, специальные средства огнестрельное оружие и др.);

- из всех ветвей государственной власти исполнительная власть остается наиболее закрытой, даже самые принципиальные управленческие решения, адресованные всем гражданам, рождаются в «тайных коридорах» (к примеру, Федеральный закон «О полиции» имел всенародное обсуждение);

- с 2008 года в Российской Федерации действует антикоррупционное законодательство.

О законности следует говорить как о точном и неуклонном соблюдении и исполнении законов и подзаконных актов государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями. При этом законность рассматривается как принцип государственно-управленческой деятельности и правовой режим.

Сущность обеспечения законности раскрывается через положения, на которых она базируется.

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов.

На территории России обязательно исполнение и соблюдение Основного закона страны и законов, которые считаются первичными, а подзаконные акты производны от них и направлены на их исполнение.

Недопустимость противопоставления законности и целесообразности.

Законодательные акты определяют общие правила поведения, подзаконные акты их конкретизируют. Пи этом целесообразность не должна выходить за рамки закона. Деятельность, направленная на получение быстрых и лучших результатов, но осуществляемая в нарушение закона, не допустима, т.к. она является противоправной. Под целесообразностью в нашем случае понимается соответствие действий субъектов поставленным целям. Например, считается преступным раскрытие преступления, изобличение виновных в его совершении путем пыток, угрозы или шантажа.

Гарантированность прав и свобод человека и гражданина.

Ст. 2 Конституции Российской Федерации гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».

Это достигается путем создания условий (гарантий) для реализации прав и свобод личности. В науке выделяются политические, экономические, социальные и правовые (юридические) гарантии.

Взаимосвязь законности и культуры.

Наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения и исполнения законов. С другой стороны, знание закона отдельными гражданами необходимо для того, чтобы избежать юридической ответственности за совершенные ими правонарушения. Следовательно, нужно вести речь не только о знании законов, но и внутреннем стремлении соблюдать и исполнять их.

Единое понимание закона на всей территории Российской Федерации.

Под данным положением подразумевается правильное понимание предписаний закона. С этой целью нужно вести речь о толковании нормативных правовых актов полномочными органами, а также о правильном применении правовых норм субъектами управления. По общему правилу, нормы официально вправе разъяснять субъекты, их издающие, или уполномоченные на это законом (Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ).

Создание обстановки неотвратимости ответственности в случаях нарушения правовых норм.

Нарушения законности имеют место в тех коллективах, сотрудники которых сами нарушают дисциплину, законы, считая это нормой. При этом не принимается адекватных мер нарушителям правовых норм, укрываются подобные случаи. С другой стороны, законность торжествует лишь при условии, когда ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции на противоправное поведение виновного лица.

Взаимосвязь законности и справедливости

Закон – есть высшее проявление справедливости. Любой закон до его отмены обладает юридической силы и по этой причине подлежит соблюдению и исполнению.

Государственная дисциплина – это сознательное повиновение всех граждан (государственных служащих) порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, выполнение общих и должностных обязанностей, а также указаний и распоряжений руководителя.

Следование исполнению и соблюдению правовых предписаний без их обеспеченности (гарантированности) является фикцией. По этой причине существуют экономические, политические, организационные, юридические и общественные гарантии.

Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении – это деятельность полномочных субъектов, граждан и организаций по очному и неуклонному применению, исполнению и соблюдения правовых актов в сфере государственного управления (осуществления исполнительной власти).

Данная деятельность направлена на:

- недопущение нарушений при осуществлении исполнительной власти 9государственного управления);

- своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение выявленных нарушений;

- установление причин и условий, способствующих нарушению законности и дисциплины, а также разработку и принятие соответствующих мер по их устранению;

- привлечение к юридической ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Вопрос 2. Способы обеспечения законности и дисциплины при осуществлении исполнительной власти.

В Российской Федерации с целью обеспечения законности и дисциплины создан и действует государственно-правовой механизм, состоящий из двух основных элементов:

- организационно-структурные формирования (название и специфика деятельности соответствующего органа, подразделения);

- организационные и правовые формы и методы осуществления такой деятельности (прямое или опосредованное воздействие, проведение организационных мероприятий или совершение действий, влекущих последствия правового характера и др.).

Обобщенно перечисленные элементы называют способами обеспечения законности и дисциплины. В зависимости от содержания, характера применения, юридических последствий различают такие способы обеспечения законности и дисциплины при реализации функций исполнительной власти, как:

- контроль (государственный, общественный);

- надзор (прокурорский, административный);

- право на подачу жалобы (в судебном или административном порядке).

Контроль представляет собой систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров (поставленных задач). Среди ученых-административистов имеется не одинаковое отношение к пониманию способов обеспечения законности и дисциплины в ГУ. Часть из них считает, что надзор является разновидностью контроля и по этой причине его не следует выделять как самостоятельный элемент. Мы поддерживаем иную позицию, т.к. контроль и надзор обладают самостоятельными признаками.

Так, к признакам государственного контроля относят следующие:

- между контролирующим органом и подконтрольным объектом существуют отношения подчиненности или подведомственности (служебные отношения);

- предметом контроля является как законность (дисциплина), так и целесообразность деятельности проверяемого;

- контролирующий часто наделяется правом отменять решения, принятые контролируемым субъектом;

- в определенных случаях контролирующий орган (должностное лицо) уполномочен применять меры дисциплинарного воздействия в отношении контролируемого за выявленные нарушения.

Контроль может осуществляться в следующих формах: заслушивание отчетов, проверки (камеральные или выездные), производство экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого, координация совместной деятельности, проведение ревизий, разрешение жалоб и др.

В свою очередь контроль является многоаспектной деятельностью, которая может быть реализована в ходе: наблюдения, изучения, обобщения, сопоставления, анализа фактического положения дел на подконтрольном объекте намеченным целям; оценки состояния контролируемой деятельности; определения причин допущенных нарушений; выработки и принятия мер по устранению выявленных в ходе контроля отклонений и недопущению их в будущем.

Надзор – это постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов (должностных лиц) за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений закона и принятия мер, предусмотренных правовыми актами.

Прокурорский надзор осуществляется прокуратурой Российской Федерации, федеральной централизованной системой государственных органов, которые осуществляет надзор (применительно к сфере государственного управления):

- за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями, их должностными лицами, а также коммерческими или некоммерческими организациями;

- за соответствием законам актов, которые издаются перечисленными выше органами, организациями и должностными лицами;

- за соблюдением прав и свобод граждан, прав юридических лиц, общественных объединений.

В случае выявления нарушений закона прокурор вправе реагировать на них посредством следующих актов:

1. Протест приносится на противоречащий закону акт в орган, организацию, должностному лицу, издавшим акт, либо в суд. Он подлежит обязательному рассмотрению в течение 10 дней. В протесте прокурор требует отмены акта или приведения его в соответствие с законом. О результатах рассмотрения протеста ответ направляется в письменной форме. Представительный орган субъекта РФ или орган местного самоуправления рассматривает протест на ближайшем своем заседании.

2. Представление направляется в орган, общественное объединение, должностному лицу, которые полномочны принимать меры по устранению причин и условий, способствующих нарушению законности. Представление преследует цель устранения нарушений законов, причин и условий, которые способствую нарушениям. Данный акт прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению, и в срок не позднее 1 месяца должны приниматься соответствующие меры, о чем письменно информируется прокурор.

3. Вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении зависит от степени и характера совершенного деяния. В нашем случае деяние должно быть признано административным правонарушением. В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ прокурор вправе возбуждать дела об административных правонарушениях определенной категории, а при осуществлении надзора по всем делам об административных правонарушениях. Следует заметить, что иные должностные лица в случае выявления или обнаружения признаков административного правонарушения составляют о нем протокол.

4. Предостережениео недопустимости нарушения закона вносится в целях предупреждения совершения правонарушения и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Административный надзор – это систематическое наблюдение полномочным государственным органом (должностным лицом) за исполнением и соблюдением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, закрепленных в законах или подзаконных актах. Такое наблюдение носит постоянный характер.

Данный вид надзора осуществляют специальные органы: Федеральные службы, органы, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД-ГАИ МВД России), различные инспекции и др.

В подтверждении самостоятельности административного надзора как элемента способа обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления остановимся на его признаках.

1. Он связан с проверкой только законности действий конкретного субъекта надзора без вмешательства хозяйственную самостоятельность объекта.

2. Его проведение сопряжено с применением мер административного принуждения.

3. Он осуществляется в отношении неподчиненных объектов, т.е. отсутствуют отношения подчиненности или подведомственности.

4. Сущность такого надзора проявляется в постоянном наблюдении и выявлении нарушений, проведение надзорных мероприятий не ограничено во времени.

По объектам наблюдения следует выделять следующие виды административного надзора:

- общий (осуществляется в отношении неопределенного круга лиц и по многим вопросам);

- специальный (проводится в отношении определенного круга лиц и по конкретным вопросам, примером может служить надзор за правилами хранения гражданского оружия и боеприпасов к нему гражданами);

- индивидуальный или персонифицированный (устанавливается и осуществляется в отношении конкретного гражданина, например, в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы и состоящего под административным надзором).

Право на подачу жалобы

Реализация гражданином или организацией своего права высказывать претензии публичным органам и их должностным лицам. Кодекс РФ административного судопроизводства, вступивший в силу в сентябре 2015 г., закрепляет судебный порядок подачи и рассмотрения жалобы.

Административный (внесудебный) порядок рассмотрения обращений граждан предусмотрен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». На основе данного закона федеральным органом исполнительной власти утверждается порядок рассмотрения обращений граждан, который фиксируется в Административном регламенте данного органа.

Кроме того, в соответствии с ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, которые поданы ими на решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти акты в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по жалобе.

Вопрос 3.Виды контроля за осуществлением исполнительной власти.

В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный контроль, и характера их полномочий выделяются:

- контроль со стороны Президента РФ;

- контроль органов законодательной (представительной) власти;

- контроль органов исполнительной власти;

- контроль органов судебной власти.

Президентский контроль осуществляется непосредственно Президентом страны или опосредованно – через соответствующие президентские структуры.

К примеру, опосредованный контроль Президент РФ осуществляет через Администрацию президента РФ, Контрольное управление Администрации Президента РФ, Управление военной инспекции в Аппарате Совета безопасности РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и федеральных инспекторов в субъектах РФ.

Президентский контроль в сфере реализации исполнительной власти осуществляется в следующих направлениях: кадровая политика, вопросы внутренней и внешней политики, отмена или приостановление актов, принятых органами исполнительной власти и не соответствующих Конституции РФ, федеральным законам и актам главы государства.

Контроль органов законодательной (представительной) власти

К формам его осуществления относятся:

- контроль за разработкой, принятием и реализацией федеральных законов;

- организация и проведение парламентских расследований

(целями такого расследования являются: защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания РФ контроля деятельности Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения, информирования о них общества, а также оказание содействия в устранении таких причин и условий);

- проведение парламентских слушаний;

- направление депутатских запросов в федеральные органы исполнительной власти;

- приглашение и заслушивание отчетов руководителей федеральных органов исполнительной власти;

- дача согласия Президенту РФ на назначение ряда высших должностных лиц РФ; рассмотрение и утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения;

- парламентский финансовый контроль со стороны Счетной палаты РФ и др.

Контроль органов исполнительной власти можно классифицировать по следующим основаниям:

В зависимости от характера компетенции контрольного органа: общий, надведомственный и ведомственный контроль.

В зависимости от последовательности и сроков его осуществления: предварительный (документированный), текущий (непосредственно в органе или организации) и последующий (по устранению недостатков в ходе предыдущего контроля).

В зависимости от подчиненности объекта контроля: внутренний (осуществляют, к примеру, министерства в отношении подведомственных служб и агентств) и внешний.

Контроль органов судебной власти

Как способ обеспечения законности и дисциплины в государственно-управленческой деятельности состоит в правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законов, прав и законных интересов частных лиц, условий и причин, их порождающих, в привлечении виновных лиц к юридической ответственности.

Субъектами судебного контроля являются: Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции РФ, арбитражные суды РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Назрела необходимость о включении в число указанных субъектов административных судов, главной задачей которых было бы рассмотрение обращений граждан на действие (бездействие) должностных лиц в случае нарушения их прав и свобод.

Следует напомнить, что наравне с государственным контролем реально существует и общественный контроль. Он проявляется посредством участия организаций, которые в соответствии с законом вправе осуществлять общественный контроль (Общественная палата РФ, общественные наблюдательные комиссии в субъектах РФ); проведения общественной экологической экспертизы; проведения отдельных публичных мероприятий; участия граждан в государственном управлении и др.

Анализ литературы, практической деятельности позволяет выделить такие формы участия граждан в государственном управлении, как:

- опросы граждан;

- обращения граждан;

- собрания и конференции;

- встречи с общественностью;

- публичные слушания;

- управленческое консультирование;

- консультативные советы в органах исполнительной власти;

- общественная экспертиза;

- переговоры и посредничество;

- привлечение представителей гражданского общества в работу квалификационных, аттестационных комиссий органов исполнительной власти и др.

Тема 10. Административное правонарушение(2 часа).

Вопросы: