Стадии административного процесса и его участники.

Цель лекции: уяснение студентами процесса реализации материальных норм административного права, концепций административного процесса, его принципов и процессуального статуса его участников, а также различия административного процесса с уголовным и гражданским процессом.

Вопрос 1.Понятие, сущность и виды административного процесса.

Вопросы, касающиеся административного процесса, и тем более административно-процессуального права, остаются научно-исследовательскими проблемами. До сих пор ведутся дискуссии о самостоятельности отрасли административно-процессуального права с характерными для нее признаками, о его месте в системе правовых отраслей и юридических наук.

Несмотря на конституционное закрепление административно-процессуального законодательства и административного судопроизводства, до настоящего времени не приняты законы об административных процедурах, административных судах и т.д.

Вначале следует отметить, что процесс – это совокупность согласованных, совершаемых последовательно действий, направленных на достижение единого результата. При этом посредством юридического процесса наступают последствия правового (юридического) характера.

Юридическое производство представляет собой правовую форму юридического процесса, которая зависит от конкретного повода и основания для возбуждения процесса. Следует отметить, что понятие «юридический процесс» шире понятия «юридическое производство», поскольку первое включает в себя последнее. Они соотносятся между собой как общее и особенное. Составной частью юридического процесса в нашем случае становится юридическое производство.

Ст. 118 Конституции РФ закрепляет конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство.

В вопросах о понятии и особенностях административного процесса имеются две позиции.

Первая позиция (Салищева, Пискотин и др.) получила наименование «юрисдикционная концепция» административного процесса. Ее представители административный процесс рассматривают как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, которые не находятся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Согласно предложенной концепции административный процесс стоится как копия гражданского и уголовного процессов. Он представляет собой юрисдикционный правоприменительный процесс, имеющий основной функцией правоохрану. При этом не прослеживается органической связи административного процесса с государственно-управленческой деятельностью (реализацией исполнительной власти).

Авторы второй концепции отмечают, что посредством административного процесса не только разрешаются споры (конфликты), но и реализуются регулятивные нормы (например, реализация субъектами административного права своих статусов). Такая концепция получила название управленческой концепции.

В широком смысле административный процесс – это совокупность последовательных действий, обеспечивающих определенный порядок деятельности органа исполнительной власти (должностного лица) по реализации материальных норм административного права.

В узком понимании под административным процессом понимается урегулированная законом административно-процессуальная деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при разрешении административно-правового спора или при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Учитывая связь административного процесса и государственного управления можно сделать обобщенный вывод об административном процессе.

Административный процесс – это урегулированный правовыми нормами порядок разрешения управленческих индивидуальных дел полномочными органами государственного управления (исполнительной власти), их должностными лицами в сфере исполнительной власти (государственного управления).

При этом следует заметить, что управленческие дела имеют как позитивный, так и конфликтный (спорный) характер.

Характерные черты административного процесса:

- он есть разновидность властной деятельности субъектов управления, реализуемой в правовых формах;

- данный процесс тесно связан с материальным административным правом;

- реализация норм материального административного права осуществляется в порядке, который закреплен административно-процессуальным правом;

- под воздействием административного процесса правовые отношения приобретают статус административно-процессуальных отношений (к условиям возникновения материального административно-правового отношения добавляется административно-процессуальная норма);

- в узком смысле административный процесс можно выразить формулой АП – УП=АП, где АП – это административный процесс, УП – управленческие процедуры.

В зависимости от содержания административных дел административный процесс можно разделить на три вида (части):

1. процесс управленческого правотворчества;

2. правонаделительный процесс (представлен такими производствами, как: комплектование личного состава, поощрительное, учетное, регистрационное и др);

3. юрисдикционный процесс (включает следующие производства: по жалобам граждан, дисциплинарное производство; производство по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство).

В свою очередь первые два вида административного процесса считаются процедурными, а правонаделительный и юрисдикционный – правоприменительными.

В зависимости от функций административных органов в ходе разрешения индивидуальных юридических дел можно выделить:

- административно-распорядительный процесс (лицензионно-разрешительное, государственно-экзаменационное производство и др.);

- административно-охранительный процесс (для разрешения индивидуальных административных дел, возникающих в связи с охраной и защитой граждан, обеспечением общественного порядка и общественной безопасности и т.п.

В сравнении с гражданским и уголовным процессами административный процесс:

- преобладающими имеет регулятивные функции;

- реализует не только правоприменительную, но и правотворческую функцию;

- осуществляется широким кругом полномочных субъектов, тогда как в уголовном и гражданском процессах центральное место занимает суд;

- в известной мере выступает как организующая деятельность;

- имеет сферу применения не только при реализации норм административного материального права и защиту административно-правовых отношений (например, нормы финансового, налогового, земельного и других отраслей права реализуются в порядке, установленном административно-процессуальными нормами).

Вопрос 2. Основные принципы административного процесса.

Административный процесс является составной частью управленческой деятельности. Следовательно, он базируется на общих принципах государственного управления. Вместе с тем общие принципы управления находят специфическое выражение в административном процессе. К данным принципам относятся: законность, объективность, равенство гражданина перед законом и субъектом, разрешающим административное дело, гласность, ведение дела на государственном языке, ответственность субъектов процесса за нарушения правил его осуществления и за принятое решение, экономичность и эффективность процесса (последний следует относить к специальным принципам процесса).

Принцип законности

Правила поведения реализуются в строгом соответствии с порядком, предписанным административно-процессуальными нормами. В случае нарушения прав и законных интересов того или иного участника административного процесса виновные несут юридическую ответственность.

К примеру, порядок производства по делу об административном правонарушении закреплен только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), а субъект РФ не вправе устанавливать такой процедуры.

Принцип объективности (материальной истины)

Означает лично незаинтересованное (объективное) исследование всех обстоятельств административного дела. В частности, ст. 29.2 КоАП РФ закрепляет, что судья, член коллегиального органа, должностное лицо, на рассмотрение которых передано дело об административном правонарушении, не могут рассматривать данное дело, если это лицо:

- является родственником лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя;

- лично, прямо или косвенно заинтересовано в разрешении дела.

Для установления истины также важно не ограничиваться заявлениями участниками административного процесса, а запрашивать и собирать иные документы с целью дальнейшей проверки имеющейся информации.

Принцип равенства гражданина перед законом и полномочным субъектом, разрешающим дело

Каждый человек и гражданин независимо от полы, расы, национальности, языка, происхождения и т.п. равен перед законом и субъектом, разрешающим управленческое дело. Также участники процесса надлежащим образом должны использовать предоставленные им процессуальные права и исполнять возложенные на них обязанности. Набор прав и обязанностей зависит от той роли, которую играют участники процесса.

Принцип гласности

Заключается в публичности (открытости) процесса и его доступности гражданам. Участникам процесса предоставляется возможность беспрепятственно пользоваться процессуальными правами. К участию в административном процессе могут привлекаться представители общественности, средств массовой информации.

Исключением из данного правила являются случаи, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны; если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в процессе, членов их семей, близких родственников, а также защиты чести и достоинства указанных лиц.

Принцип ведения дела на государственном языке

Административный процесс ведется на русском языке или на языке республики в составе Российской Федерации. Лицо, не владеющее языком, на котором ведется процесс, вправе давать пояснения на родном языке. При этом такие участники вправе пользоваться услугами переводчика бесплатно.

Принцип ответственности за нарушение правил процесса и за принятое решение

В соответствие с указанным положением участники процесса, нарушившие правила его осуществления, несут юридическую ответственность. Так, ст. 17.9 КоАП РФ «Заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод» для соответствующих участников предусматривает назначение административного штрафа. Субъект, осуществляющий административный процесс, несет ответственность за принятие незаконных решений. Такое должностное лицо может быть подвергнуто дисциплинарной или административной ответственности. Например, Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 383-ФЗ введена ст. 5.59, предусматривающая ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

Принцип экономичности и эффективности процесса

Экономичности и эффективности административного процесса во многом способствуют установленные законодательством точные сроки, в течение которых должно разрешаться то или иное управленческое дело. Например, незначительное правонарушение в области дорожного движения может разрешиться в течение 10-15 минут. Это имеет место в случае, когда протокол об административном правонарушении не составляется, а сразу выносится постановление по делу об административном правонарушении. Инспектор ГИБДД-ГАИ выступает одновременно в роли должностного лица, которое вправе возбудить дело и принять по нему решение. Подобных случаев не предусмотрено ни в гражданском, ни в уголовном процессах.

Вопрос 3.Стадии административного процесса и его участники.

Для любого юридического процесса, включая и административный процесс, характерна волнообразность, цикличность, стадийность. Каждое административное дело проходит ряд стадий, которые в совокупности образуют управленческий цикл (процесс).

Под стадией понимается обособленная часть процесса (производства), которая отличается непосредственными целями и задачами, особым кругом участников и спецификой их правового статуса, комплексом процессуальных действий, кругом юридических фактов, юридическими результатами и их процессуальным оформлением.

Традиционно к стадиям правоприменительного юридического процесса относятся:

1. установление фактических обстоятельств;

2. выбор и анализ правовых норм;

3. принятие решения по делу, которое выражается в акте применения.

Что касается административного процесса в целом, то, по нашему мнению, для него общими являются следующие стадии: