Бюрократия и самодержцы

Отличительными чертами российской системы управления были раздробленность, разобщенность отраслей управления, отсутствие непосредственной связи между ведомствами, четкого распределе­ния между ними административных функций. Это порождало на­стоящую анархию и делало власть императора единственным фак­тором, приводившим к согласованию различные части управления, единственной силой, которая связывала управленческие институ­ты в систему. Благодаря такой организации управления император имел возможность вмешиваться буквально во все, и на этом осно­вывается распространенная точка зрения о том, что личная воля императора являлась самой влиятельной силой в русском общест­ве, что уже одно упорядочение системы управления, ликвидация в ней анархии, четкое распределение функций между ведомствами автоматически влекли за собой ограничение самодержавия. В зна­чительной степени это верно, но так ли уж самовластен и неогра­ничен в своей воле был российский самодержец? Убийство отца его приближенными было постоянным напоминанием Александ­ру I об ограниченнии на самом деле его власти произволом, инте­ресами и желаниями высших сановников, волокитой и неиспол­нительностью бюрократического аппарата.

Не случайно наиболее крупные проведенные Александром I преобразования были реорганизациями системы государственного управления. Они были направлены на усиление законности в его деятельности и подконтрольности, эффективности и исполнитель­ности. Ибо, подчеркнем еще раз, в осуществлении административ­ных функций чиновники, как правило, исходят прежде всего из собственных интересов, которые не во всем совпадают с интереса­ми центральной власти. И наиболее явными показателями ограни­ченности власти самодержца и наличия корпоративных интересов чиновничества были ложь в донесениях и практика неисполнения указов и предписаний императоров. Хрестоматийным является пример, когда распоряжение Николая I не было выполнено, не­смотря на 23 подтверждения.

«Человек, которому подвластно все, — это ложь, прикрытая короной», — так писал маркиз де Кюстин под впечатлениями сво­его путешествия в Россию в 1839 г. Утверждение, что при обшир­ных просторах государства наилучшей формой правления является самодержавная монархия, — это или циничная ложь, или далеко не невинное заблуждение. Стремление контролировать и управлять всем и вся, вплоть до самых отдаленных окраин, из одного центра может быть реализовано только через направление в провинцию полновластных представителей центра. Николаи I это понимал так, что каждый губернатор должен быть хозяином в губернии, а он, император, хозяином в империи. Но поскольку столичная власть не имеет возможности контролировать деятельность своих полно­мочных представителей на местах, это неизбежно приводит к страшным злоупотреблениям и произволу, к превращению намест­ников в провинциальных деспотов, неподконтрольных ни общест­ву, ни центральной власти.

Наглядной иллюстрацией этому было управление Сибирью и та картина беспредела чиновников, с которой столкнулся М. Сперан­ский, назначенный в 1819 г. сибирским генерал-губернатором. Его предшественником был И.Пестель, который из 13 лет генерал-гу­бернаторства 11 провел в Петербурге. Сперанский к тому времени успел побыть губернатором в Пензе, познакомиться с нравами провинции. Тем не менее уже из Тобольска он писал своему знако­мому: «Чем далее спускаюсь я на дно Сибири, тем более нахожу зла, и зла почти нетерпимого. Измучен жалобами, доносами, ябе­дою, едва нахожу я столько терпения, чтоб окончить дело, мне порученное. Слухи ничего не увеличивали, и дела хуже еще слухов. Есть способы к исправлению, но они предполагают совсем другой образ управления, совсем другой и полный набор чиновников». В Томске было еще хуже, в губернской администрации Сперанский не нашел ни одного чиновника, не бравшего взяток. Ему пришлось дела по взяткам вывести из разряда уголовных и отнести их к граж­данским, распорядившись закрывать их, если взяточники возвра­щали деньги.

Но то, что творилось в Тобольске и Томске, было лишь бледной копией картины злоупотреблений, творившихся в Иркутской гу­бернии. Губернатор Трескин, говоря современным языком, был руководителем целой мафиозно-чиновничьей организации, в ко­торой видную роль играли секретарь губернатора Белявский и три уездных исправника. Готовясь к встрече с новым генерал-губерна­тором, нижнеудинский исправник Лоскутов отобрал у населения своего уезда чернила, бумагу и перья, так как прекрасно понимал неизбежность жалоб на него со стороны обираемых им жителей.

Несмотря на принятые меры, жалобы все-таки были написаны и переданы Сперанскому на самой границе Иркутской губернии двумя стариками («все равно скоро умирать»). Жалобы подавались в присутствии исправника, и старики испытывали подлинный ужас. Они встали перед Сперанским на колени, положили жалобы на непокрытые головы и, когда он взял жалобы, упали на землю, как бы прощаясь с жизнью. Но больше всего нового генерал-губернатора поразило другое. Узнав о жестоком обращении уездного исправника Лоскутова с населением, Сперанский распорядился сейчас же отрешить его от должности и арестовать. И тут старики схватили Сперанского за полу одежды и, испуганно озираясь на исправника, зашептали: «Батюшка, ведь это Лоскутов, что ты это баешь, чтоб тебе за нас худого не было... верно, ты не знаешь Ло­скутова». Для запуганных жителей уезда исправник был едва ли не сильнее не только генерал-губернатора, но и самого российского императора. Воистину, до Бога высоко, а до царя далеко.

Существует три возможных способа установления контроля над бюрократическим аппаратом, налаживания его нормального функ­ционирования и борьбы с коррупцией в нем и его работой на себя, когда его собственные корпоративные интересы берут верх над общегосударственными и общественными.

Во-первых, можно поставить бюрократию под контроль обще­ства через конституцию с разделением властей, выборностью, глас­ностью, свободным общественным мнением, с гарантированными политическими и гражданскими свободами, с узаконенной оппо­зицией и т.д.

Во-вторых, превратить бюрократический аппарат в бессловес­ную машину, исполнителей — в винтиков, действующих по инст­рукции, полностью изгнав самостоятельность в мыслях и поступ­ках.

И в-третьих, установить жесткий репрессивный режим, жесто­ко карать чиновников за любую провинность.

Первый путь возможен и в России. Более того, российское об­щество все увереннее становится на него. Но это длинный и слож­ный путь становления внутренней свободы человека, чувства соб­ственного достоинства в каждом человеке, путь становления личности, прежде всего основанный на экономической независи­мости от государства как можно большего числа членов общества. Нигде и никогда этот путь не осуществлялся путем революции сверху, даже если носитель верховной власти возмечтает о свободах и конституции. Неодолимыми препятствиями станут сопротивле­ние верхушек общества и государства и неготовность и неспособ­ность основной массы населения по указу, в одно мгновение, стать свободной. Третий путь возможен только в чрезвычайных специ­фических условиях, когда у монарха, вождя появляется возмож­ность опереться на определенные слои населения (люмпенов, маргиналов). В России такая ситуация возникнет после 1917 г. и реализуется в полном объеме при Сталине. Но опыт показывает, что добиться таким образом можно в итоге только наиболее полного осуществления второго варианта — вплоть до превращения не только бюрократического аппарата, но и всего общества в меха­низм, покорный воле вождя. А сам по себе второй путь был осуще­ствлен при последних Романовых.

Реформаторские затеи Александра I были однозначно утопиче­скими, легковесными. Для конституционного, правового строя в России первой четверти XIX в. не было ни социально-экономиче­ского, ни политического, ни культурного основания. Не случайно, что и для обоснования необходимости освобождения крестьян ис­пользовались аргументы религиозно-нравственного, а не экономи­ческого типа.

В. Томсинов так характеризовал деятельность Негласного ко­митета (и это определение с полным правом можно распростра­нить на все проекты и на деятельность Александра I и многих по­добных реформаторов вплоть до настоящего времени): «Среди знавших о деятельности комитета не было почти никого, кто бы относился к реформаторству друзей Александра равнодушно, т. е. никак. Почти все относились к нему серьезно. Всерьез верили в то, что образованные на западноевропейский манер, не имеющие ни­какого опыта государственного управления, да и не знающие как следует России молодые люди смогут разработать разумный план планомерного, сознательного преобразования этой огромной, не­объятной умом и сердцем страны, которую в прошлом гнули и ломали, заливали кровью и развращали, перекраивали и перестра­ивали, но которая тем не менее всегда жила и развивалась по-сво­ему — так, как того хотелось ей, а не какому-либо пресловутому вождю — «гению»!»

Странная эта вера отражала дух времени, когда человеческий разум казался могущественнее всего, что есть на свете, — могуще­ственнее даже самой человеческой истории. Легкость, с каковой, опираясь на разум, удалось развенчать прошлое и вконец распра­виться с ним, возбуждала мысль о том, что так же легко можно будет, пользуясь разумными идеями — рецептами, спроектировать и построить будущее. Исторические основы того или иного наро­да, его культурно-национальные особенности считались детскими погремушками, явлениями, не имевшими сколько-нибудь большо­го значения для будущего. Главным казалось найти правильные идеи — принципы устройства будущей политической организа­ции — и составить из них соответствующую схему. Последняя, бу­дучи введена в действие, немедленно и сама по себе даст положи­тельный результат. Идеи, возникшие на западноевропейской почве, мыслились поэтому вполне пригодными для России. А люди, проникнутые ими, долгое время жившие за границей, представлялись серьезными реформаторами»'.

Попутно только заметим, что все сказанное точно так же отно­сится к идеям, выросшим на коммунистической, патриотической или великодержавно-националистической почве, и к людям, эти идеи исповедующим. Дело не в идеях, а в принципиальной невоз­можности перестроить, а тем более построить на пустом месте общество по умозрительной схеме.

Понимание Николаем I роли монарха как хозяина страны и как первого слуги государства (а службу он как военный понимал как основанную на строгой дисциплине и служебной иерархии) в со­четании с его недоверием к обществу и чиновничеству привели к стремлению Николая I выделять из общей бюрократической рути­ны наиболее важные дела и сосредоточивать их в особых отделе­ниях собственной канцелярии под своим непосредственным ру­ководством. Управляющие такими отделениями получали ранг министров. О двух наиболее известных отделениях — кодификаци­онном II и полицейском III — уже говорилось.

Кроме того, для превращения бюрократии в послушный инст­румент императору было необходимо ее обезличить, свести каждо­го чиновника до роли колесика огромной машины, на рычаге уп­равления которой лежит его, императора, рука. А функцию этого рычага должна была исполнять инструкция, издаваемая императо­ром. Чем сильнее разрасталась бюрократия, тем острее ощущалась необходимость замены управления через должностных лиц управ­лением посредством инструкций — замещение в администрации личностей, действовавших по своему усмотрению, безликой мас­сой чиновников, лишь исполнявших инструкции верховной влас­ти. В многочисленных воспоминаниях об эпохе Николая I и в на­учных трудах общими являются фразы о бездарности, бездушии и глупости чиновников. И это не случайно — именно на таких те­перь предъявляла спрос бюрократическая машина. Положение не изменилось и после 1917 г. Не случайно также усиление охрани­тельной тенденции во внутренней и внешней политике российских императоров уже в первой половине XIX в. Ибо если из бюрокра­тического аппарата, из системы управления вообще изгоняются все живые, энергичные, самостоятельные, мыслящие люди, то невоз­можным или, по крайней мере, чрезвычайно затрудненным стано­вится любое развитие, любое движение вперед. Система начинает Работать на сохранение того, что есть. Именно с эпохи Николая I

' Томсинов В.А. Светило российской бюрократии. Исторический портрет ^м.М. Сперанского. М„ 1991. С. 109-110.

сама власть начинает насаждать идеи самобытного исторического пути России, что наглядно выразилось в знаменитой формуле гра­фа Уварова — «православие, самодержавие, народность». А если верховная власть бывала вынуждена призвать на помощь в край­них ситуациях крупных личностей (в эпоху реформ 1860-х годов — Витте, Столыпин), то избавлялась от них сразу же, когда проблемы были решены (или только казалось, что опасность для монархии миновала). Именно здесь лежит причина глубокого недоверия по­следних Романовых к крупным деятелям-реформаторам.

Истинный характер политических взглядов Александра I, отно­шение обоих сыновей Павла I к России как к семейной вотчине особенно ярко проявились в их внешней политике. Вместо хозяй­ственного и культурного развития, ослабления внутренних проти­воречий Александр I и Николай I безрассудно расходовали энер­гию империи на разорительные, ничем не оправданные войны. Даже беглый взгляд на карту убеждает, что геостратегические инте­ресы России диктуют поддержание хороших отношений с Фран­цией и Англией и политику ослабления Австрии и Пруссии, века­ми стремившихся к расширению на восток. Но российские императоры не учитывали этих обстоятельств. С начала XVIII в. российские монархи женились только на германских принцессах, и именно тесные родственные связи часто определяли их полити­ку. К тому же и Александр I, и Николай I были убежденными мо­нархистами, и их желание сохранить наследственные монархии в Европе постоянно порождало внешнеполитические конфликты, войны и принесло России бесславное звание «жандарма Европы». Войны с Наполеоном были вызваны недовольством Александра I ликвидацией им некоторых небольших монархий и убийством гер­цога Энгиенского, члена свергнутой французами королевской се­мьи. Неудовольствие Александра I вызвало и самопровозглашение безродного Наполеона императором Франции. А спустя много лет Николай I испортил отношения с Францией, отказавшись имено­вать «братом», согласно этикету, Наполеона III. Николай I в 1849 г. подавил восстание венгров против Австрии и тем самым сохранил могущественного соседа, который тут же предал его во время Крымской войны.