Основы федеративного устройства России

Федеративное устройство - разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Территориально крупные государства принимают федеративную форму государственного устройства - одни по соображениям решения национального вопроса; другие в силу невозможности эффективного демократического управления из одного центра. Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция каждого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяет правовую базу решения проблем общественного развития.

Понятие и формы государственного устройства. Конституционные признаки Российской Федерации как суверенного государства

Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым). Эта проблема сравнительно легко решается в территориально небольших государствах, но она становится сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах.

Федеративное устройство - это разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяет правовую базу решения проблем общественного развития.

Сущность государственного устройства - всегда определяется характером общественных отношений в стране принявшей ту или иную форму своего государственного существования.

Истории известны три основных формы государственного устройства: унитарное государство; федеративное государство (федерация); конфедеративное устройство (конфедерация). Это "классические " формы государственного устройства.

Унитарное государство - это единое, цельное государство, части которого (области, провинции, округа и т.п.) являются административно-территориальными единицами не имеющими каких-либо суверенных прав. У них нет своего законодательства, своей судебной системы, их органы административного управления подчинены "центру", либо имеют "двойное" подчинение - "центру" и местным представительным органам. Такую форму государственного устройства имеют большинство стран мира.

Федеративное государство (федерация) - это союзное государств части которого (штаты, земли и т.п.) обладают государственностью и известной независимостью, при сохранении суверенитета и целостности федеративного государства в целом. Части (субъекты) федерации имеют свое законодательство, судебную систему и самостоятельные органы управления. На территории субъектов федерации действуют федеральные государственные органы и иные институты, обеспечивающие функционирование федерального государства как единого. Федерация может быть конституционной, договорной и конституционно-договорной.

Исторически все устойчивые федерации в мире сложились на территориальном принципе, что связывалось либо с большой территорией (США), либо с необходимостью территориального объединения страны (Швейцария). Процесс образования СССР, как федеративного государства первоначально шел также по пути объединения его частей, расположенных на огромной территории. Но затем, все больше стал проявляться национальный фактор, что и предопределило образование СССР как многонационального федеративного государства.

В многонациональных государствах федерация выступает как государственно-правовое средство разрешения национального вопроса, реализации национального суверенитета. Такая федерация строится по национальному принципу (в прошлом - СССР), в ней национальный вопрос рассматривается в качестве особых, исключительных условий федеративной организации. В национально-федеративном образовании суверенитет нации совпадает с государственным суверенитетом субъекта федерации.

В основе национально-государственного устройства демократических многонациональных государств лежат принципы суверенности и равноправия наций, право на свободный выбор нацией своей государственности, право свободного развития наций. В этой связи отметим, что реализация национального суверенитета возможна и в форме автономии.

Автономия - это самостоятельное осуществление государственной власти входящими в состав унитарного или федеративного государства национальными образованиями в соответствии с их правовым статусом.

В Российской Федерации такими национально-государственными образованиями являются автономная область и автономные округа.

В автономном образовании органы государственной власти состоят преимущественно из лиц коренной национальности и действуют, как правило, на языке национальности, образующей автономию.

Конфедерация - это союз государств, каждое из которых обладает государственным суверенитетом. Конфедерация не образует новое государство и поэтому это союз не государственно-правовой, а международно-правовой. В конфедерации объединяются и совместно осуществляются ряд направлений суверенной государственной деятельности (оборона, внешняя торговля, таможенное дело и т.п.). При конфедеративном характере союза суверенная власть сохраняется за каждым из объединившихся в конфедерацию государств. Власть конфедерации является "вторичной" от суверенной власти членов союза. Конфедеративные образования имеют нестойкий, переходный характер, они либо распадаются, либо преобразуются в федерацию.

Конфедеративными государствами в прошлом были Швейцарский союз (19 в.), США (18 в.), Германский Союз (19 в.), Египет и Сирия (в сороковые годы 20 в.). Попытка образования конфедеративного государства была предпринята в СССР, накануне его распада (декабрь 1991 г.).

Отличие федерации от конфедерации заключается в следующем:

- федерация закрепляется в правовой форме - конституции, а конфедерация в договоре;

- у федерации единая территория у конфедерации нет единой территории, есть территории, отдельных государств, вступивших в Союз;

- в федерации имеется единое гражданство и одновременно, как правило, гражданство ее союзных частей, в конфедерации нет единого гражданства, есть гражданство каждого союзного государства;

- в федерации существуют общие для всей федерации высшие органы государственной власти и управления. В конфедерации таких органов нет, есть лишь орган, решающий общие для Союза вопросы, акты которого не обязательны для исполнения на территории всех государств конфедерации, более того субъекты конфедерации имеют право отмены акта, принятого органом конфедерации;

- в отличие от конфедерации федерация имеет единые вооруженные силы и единую налоговую систему.

В настоящее время конфедеративных объединений не существует, однако на арену политической жизни вышли модели межгосударственных объединений - содружества, являющиеся близкими по содержанию конфедерации. В таких объединениях суверенные, независимые государства могут выступать по отношению к объединению в качестве "ассоциированных" участников". Здесь каждое государство имеет свою собственную исключительную сферу суверенных полномочий, не дублирующую и перекрывающую одна другую. Такими объединениями являются Европейский Союз (ЕС), Содружество Независимых Государств (СНГ). Бывшие республики СССР, кроме прибалтийских, став суверенными государствами, добровольно объединились в Содружество Независимых Государств (СНГ).

Содружество независимых государств (СНГ), межгосударственное объединение, образованное Белоруссией, Россией и Украиной. В Соглашении о создании СНГ, подписанном 8 декабря 1991 в Минске, эти государства констатировали, что СССР в условиях глубокого кризиса и распада прекращает свое существование, заявили о стремлении развивать сотрудничество в политической, экономической, гуманитарной, культурной и др. областях.

21 декабря 1991 к Соглашению присоединились Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан, подписавшие совместно с Белоруссией, Россией и Украиной в Алма-Ате Декларацию о целях и принципах СНГ. В 1993 к СНГ присоединилась Грузия.

В 1993 принят Устав СНГ, который предусматривает сферы совместной деятельности государств: обеспечение прав и свобод человека, координация внешнеполитической деятельности, сотрудничество в формировании общего экономического пространства в развитии систем транспорта и связи, охрана здоровья населения и окружающей среды, вопросы социальной и иммиграционной политики, борьба с организованной преступностью, сотрудничество в оборонной политике и охране внешних границ.

Наряду с действительными членами в СНГ могут быть ассоциированные члены, участвующие в отдельных видах деятельности СНГ.

Созданы органы СНГ: Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел, Межгосударственный экономический совет, Межпарламентская ассамблея с центром в Санкт-Петербурге[38] и др. Постоянно действующий орган СНГ - Координационно-консультативный комитет в Минске.

Выход из СНГ свободный: необходимо лишь письменное заявление о таком намерении государстве за 12 месяцев до выхода.

Новой формой межгосударственного объединения является создание Союзного государства. Договор о нем был подписан Российской Федерацией и Рес­публикой Беларусь в г. Москве 8 декабря 1999 г.[39] Со­здание Союзного государства знаменует собой новый этап в процессе объединения народов двух стран в демокра­тическое правовое государство.

Целью создания Союзного государства является:

- обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни;

- создание единого экономического пространства;

- неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина;

- проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны;

- формирование единой правовой системы демо­кратического государства;

- проведение согласованной социальной политики;

- обеспечение безопасности Союзного государства, борьба с преступностью;

- укрепление мира, безопасности и взаимовыгодно­го сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств.

Достижение целей Союзного государства осуществ­ляется поэтапно. В настоящее время подготовлен проект кон­ституции Союзного госу­дарства.

Для реализации целей Союзного государства создают­ся Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства.

Союзное государство является светским, демократи­ческим, социальным, правовым государством, в кото­ром признается политическое и идеологическое много­образие.

Каждое государство-участник сохраняет суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности влас­ти.

Территория Союзного государства состоит из госу­дарственных территорий государств-участников. В Со­юзном государстве признаются и защищаются равным образом все формы собственности. Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты госу­дарственности. Официальными языками являются го­сударственные языки государств-участников. В каче­стве рабочего языка используется русский язык. За­крепляется институт гражданства Союзного государства. Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства.

Договор открыт для присоединения к нему других государств, разделяющих цели и принципы Союзного государства и принимающих на себя в полном объеме обязательства, вытекающие из Договора.

Государство-участник с соблюдением его соответству­ющих конституционных процедур на основании всена­родного референдума может принять решение о выходе из Союзного государства. Договор прекращает свое дей­ствие в отношении такого государства по истечении 18 месяцев с даты проведения в нем референдума по дан­ному вопросу.

Договор ратифицирован Федеральным законом от 2 ян­варя 2000 г.[40] и вступил в силу 26 января 2000 г. с даты обмена ратификационными грамотами.

Оптимальной формой национально-государственного устройства для России является федерация, позволяющая избежать сверхцентра­лизации, которая, как показывает исторический опыт, может привести к авторитарному режиму.

Федерализм в России обусловлен рядом причин:

- огромной территорией;

- спецификой экономического развития отдельных регионов;

- этническим многообразием населения;

- социально-культурными различиями.

Российская Федерация - нетипичная, отклоняющаяся от классических образцов Федерация. Она является асимметричной, потому что ее субъекты обладают различным конституционным статусом. Особое правовое положение занимают российские республики.

Важным этапом на пути стабилизации ситуации в России стало принятие новой Конституции 12 декабря 1993 г. В ней можно выделить ряд основополагающих принципов федерализма:

- целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации;

- равноправие всех субъектов Федерации;

- строительство и развитие Российской Федерации на двух равнозначных основах: национально-территориальной и территориальной;

- государственным суверенитетом обладает Россий­ская Федерация, а не ее субъекты и др.[41]

Современная Российская Федерация имеет конституционную природу. Это означает, что только в рамках Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения объема границ или объема полномочий ее субъектов.

Образованная на основе указанных принципов Российская Федерация характеризуется свойственными ей юридическими признаками.

1. Российская Федерация имеет свою Конституцию, принятую путем всенародного голосования (декабрь 1993 г.), что придает ей особую юридическую силу. Наряду с этим республики, входящие в ее состав, имеют свои конституции, а край, область, города федерального значения, автономная область и автономные округа свой Устав и законодательство. В указанных актах закрепляется их правовое положение (статус) как субъектов федерации.

2. Российская Федерация обладает своей территорией, на которую распространяется ее суверенитет и в пределах которой Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство. Территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство. Территория РФ является одновременно территорией ее субъектов.

Следует различать сухопутную, водную и воздушную территорию государства.

Сухопутная территория России - это вся суша в пределах ее границ. Водная территория включает внутренние воды, прибрежные морские воды на расстоянии 12 морских миль от линии наибольшего берегового отлива, воды портов, заливов, бухт, берега которых принадлежат России, а также воды рек, озер, иных водоемов, берега которых принадлежат России.

Воздушное пространство России ограничено вертикалью проведенной от ее сухопутных и водных границ. Высота воздушного пространства по сложившейся правовой практике до 100 км.

Под континентальным шельфом, на который распространяется суверенитет РФ (п.2, ст. 67) понимаются поверхность и недра морского дна подводных районов, примыкающих к берегу, но находящихся вне зоны территориального моря (12 миль) до глубины 200 м. или за этим пределом до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет вести разработку естественных богатств этих районов.

Что касается исключительной морской экономической зоны (п.2, ст. 67), прибрежное государство имеет в ней права, определяемые как федеральными законами, так и международными соглашениями.

3. Российская Федерация также имеет:

- единое общероссийское гражданство, наряду с этим, республики, входящие в состав РФ, также имеют свое гражданство;

- общие для всей федерации органы государственной власти -законодательные, исполнительные, судебные. Акты, принимаемые этими органами, являются обязательными для всех субъектов федерации и действуют на их территории;

- единую денежную и кредитную систему, единый государственный бюджет, единую систему налогов.

4. Российская Федерация и ее субъекты имеют право внешних сношений с иностранными государствами, коммерческими структурами, международными организациями.

5. Отношения между РФ у ее субъектами строятся на разграничении их полномочий на исключительные полномочия РФ (ст. 71) и совместные полномочия РФ и ее субъектов (ст. 72). Конституция указывает также на самостоятельные полномочия субъектов федерации (ст. 73).