И местной систем управления

Одним из важнейших аспектов петровской модернизации являлось укрепление государственного начала как главного залога успешного проведения всех его реформ.

На первом этапе государственной деятельности Петра I большинство реформ было вызвано подготовкой к войне со Швецией, которая требовала строительства современного флота, регулярной армии. Решение этих задач, в свою очередь, было тесно связано с созданием эффективной системы управления, развитой экономикой, с обновлением социальных отношений.

В системе социальных отношений армии Петр отводил ключевую роль. Новая армия Петра создавалась по австрийско-саксонскому образцу: русский царь полагал, что настоящими солдатами могут быть наемники, которым хорошо платят. Поэтому при строительстве армии он пытался перейти от набора даточных к вербовке добровольцев

Точкой отсчета в создании регулярной армии можно считать 1699 г. когда был объявлен призыв «даточных» людей и добровольцев. Это был, по существу, первый набор рекрутов-воинов, поставляемых податными сословиями. Первоначально землевладельцы обязаны были давать одного рекрута с 50 дворов, а служившие по московскому списку – дополнительно предоставить по 1 конному даточному (воину) от 100 дворов. К осени 1700 г. было сформировано 27 полков, две трети которых составляли добровольцы.

Однако поражение под Нарвой в 1700 г., по выражению историка Каменского, подстегнуло царя к проведению кардинальной военной реформы.

С 1705 г. в стране была введена рекрутская повинность (от 20 дворов крестьян выставлялся один рекрут на пожизненную службу, позже срок ограничивался 25-ю годами), просуществовавшая вплоть до 70-х годов XIX века.

Ответственность за выделение рекрутов теперь уже перекладывалась с землевладельца на городские и сельские общины. Но дворяне, тем не менее, должны были подготовить по 1 кавалеристу от 80 дворов. За счет дворянства также шло комплектование офицерского корпуса. Дворяне – офицеры должны были находиться пожизненно на военной или гражданской службе.

К началу XVIII в., примерно, уже 30.000 дворян находились на службе. Возрастной ценз: вначале – 16 лет, а затем – 13-14 лет. При этом офицером можно стать, лишь пройдя службу солдатом в гвардии. В целом, к 1711 г. из числа сельских жителей в армию было отправлено более 139 тыс. человек.

Содержание армии государство брало на себя. Суточная норма солдата : для сравнения:

1) хлеба – 2 фунта (820 гр.) прапорщик – 5 пайков

2) мяса – 1 фунт (410 гр.) капитан – 15 пайков

3) вина – 2 чарки (240 гр.) полковник – 50 пайков

4) пива – 3,3 л. Генерал – 200 пайков

Ежемесячно:

1) соли – 820 гр.

2) крупы – 1,5 гарнца (5,5 кг.)

Денежное вознаграждение солдат:

Пехотинец – 10 руб. 32 коп годовых

Капрал – 12 руб.

Поручик – 80 руб.

Майор – 140 руб.

Полковник – 300 руб.

Генерал – 3600 руб.

В эпоху Петра I жалование солдатам и офицерам повышали 5 раз.

Главным итогом реформы явилось создание регулярной армии с единым принципом комплектования и обучения, с единообразным вооружением и обмундированием, что нашло отражение в Воинском Уставе 1716 г. Армия России к концу правления Петра Алексеевича составляла, примерно, 200 тысяч человек. К тому же 100 тысяч давало казачество.

Задачи модернизации России требовали также и создания флота, без которого нельзя было решить проблему выхода к морям, немыслима была победа в Северной войне и выход в Балтийское море. Азовский поход 1695 г. и его уроки заставили Петра I осознать объективную необходимость и важность постройки флота. Воронежская верфь явилась первым этапом организации флота в России. Следующий этап – Архангельск и Новодвинская крепость, которые уже привели к созданию мощного российского военного и торгового флота.

Все детали организации корабельной компании были продуманы и представлены в Боярскую думу в виде записки, автором которой был сам Петр I. Ему же принадлежала идея разложить эту повинность, на купеческие торги и крестьянские дворы», сведения о которых содержались в подворных выписках из переписных и таможенных книг.

В предложениях царя были заложены принципы и способы организации и строительства флота, которые впоследствии найдут вторжение в Морском регламенте.

В приговоре Боярской думы было записано «…Морским судам быть. А скольким, о том справиться по числу крестьянских дворов. Выписать и доложить».[22] На следующее заседание Думы были приглашены иностранцы в качестве консультантов по техническому устройству и оснащению судов и по организации обучения корабельному мастерству в западных странах. Материальная сторона строительства была представлена в приговоре Боярской думы следующим образом: бояре и служилые люди с десятью тысячами крестьянских дворов должны внести средства на строительство одного корабля, равно как и патриаршество с духовенством. «Все дела по кораблестроению были отданы в ведение Владимирского судного приказа. Главной задачей приказа была подготовка документов для компаний, в которых указывалась «роспись предметов», необходимых для строительства кораблей»[23]. Таким образом, это решение Петр I облек не в форму единоличного указа, а как коллективное решение – приговор Боярской думы.

Разумеется, строительство флота осуществлялось не только на общественные деньги, но и на часть средств из государственной казны. «Делопроизводство компаний было сосредоточено в канцелярии Владимирского приказа, и, естественно, возникает большое количество новых видов документов для управления компаниями: инструкции, доклады, справки, регламенты, наказы, договорные грамоты. Прежде всего, были составлены две инструкции – первая, содержащая «роспись состава (штатное расписание) и регламент распределения лесоматериалов»[24].

Примечательна здесь одна деталь: почти в каждой статье инструкции предписывалось бережное отношение к лесному хозяйству. Строительство флота выявило целый ряд трудностей и, в первую очередь, нехватку специалистов. Это утвердило уже возникшую ранее мысль Петра о поездке за границу. Путь, пройденный страной от реки Воронеж до Архангельска, завершился созданием русского флота, состоявшего из 48 линейных кораблей, 800 галер с экипажем в 28 тысяч человек.

Созданные Петром армия и флот стали главным локомотивом преобразовательного процесса. Организация воинской службы была адекватна задачам модернизации России.

Реформирование системы государственного управления к концу XVII в. было столь же актуально, как и все другие преобразования. Прежние структуры уже не отвечали требованиям нового времени. Петр отказался от старой московской схемы управления. Произошла модернизация государственной власти по западному образцу.

Процесс реформирования институтов власти и управления проходил постепенно, порой продолжали действовать прежние правительственные органы.

Сущность реформы административного управления в эпоху Петра I заключалась в утверждении самодержавной власти, в ликвидации её ограничителей, какими были в свое время Земские соборы, Боярская дума.

Централизация и бюрократизация аппарата власти, наметившиеся ещё в XVII веке, резко усилились при Петре. Можно считать, что его реформы продолжили то направление в развитии государственной системы, которые проявились ранее.

В 1709-1710 гг. Петр провел губернскую реформу, следствием которой явилось образование 8 губерний в России: Сибирская, Азовская, Казанская, Архангелогородская, Киевская, Ингерманландская (С-Петербургская), Смоленская, Московская. Несколько позднее – Нижегородская, Воронежская, Астраханская и Рижская. Смоленская губерния стала составной частью Рижской и Московской губерний. Заслуживает внимания система управления губерниями: во главе – губернатор с широкими военными и административными полномочиями и солидным штатом: вице-губернатор, судья (ландрихтер), ответственный за сбор продовольствия (оберпровиантмейстер), коменданты в городах, полицмейстеры и т.д. Губернатор являлся доверенным лицом царя и подчинялся только ему. С 1719 г. губернии делились на провинции и уезды, при которых также имелся широкий круг помощников и подчиненных (широкая бюрократизация….!).

Строительство армии и флота, изменения системы местного управления потребовали коренной перестройки старого приказного аппарата. В России XVII века в разные времена насчитывалось, примерно, до 100 приказов, многие из которых были близки друг другу по своим функциям. Уже в конце века шел процесс объединения таких приказов. Проведение губернской реформы поставило перед правительством Петра задачу создания новых центральных учреждений, которые смогли бы контролировать местную систему управления. То есть возникла объективная необходимость замены приказной системы новой, коллегиальной.

Первые коллегии возникли в 1711-1712 гг. Это были Рудокопная коллегия и коллегия «для торгового дела», которая с 1715 г. стала называться Коммерцколлегией. С момента появления первых коллегий правительство Петра I активно продолжает работу по введению новых коллегиальных учреждений. При этом изучаются как собственный российский опыт, российская действительность, так и заграничный опыт. И все же за основу был принят шведский образец создания системы управления. С 1719 года в России вводится общегосударственное коллегиальное устройство.

Были учреждены: Юстиц-коллегия во главе с президентом (судебный орган – Андрей Артамонович Матвеев), Камер-коллегия (сборы податей и пополнение бюджета – Дмитрий Михайлович Голицын), Ревизионколлегия (Яков Долгорукий), Коллегия иностранных дел – Гавриил Головкин, Военная коллегия – А.Меншиков, коллегия Адмиралтейства (Ф. Апраксин) и др.

В 1720 г. был издан «Генеральный регламент», определивший порядок деятельности коллегий, их штат и правила его комплектования, характер документооборота, а также порядок решения дел. Учреждение коллегий привело к замене громоздкой и запутанной системы приказного управления страной. Каждая коллегия отныне ведала строго определенной отраслью управления[25].

В штат коллегии входили: президент, вице-президент, 4 советника, 4 ассесора, секретарь, нотариус, переводчик, актуариус, копиисты, регистраторы и другие чиновники. При коллегии состоял фискал, позднее – прокурор. Фискал осуществлял надзор, прокурор надзирал за законностью и подчинялся генерал-прокурору.

Результатом проведения этих административных реформ стало создание стройной системы из 10-12 центральных учреждений, т.е. коллегий с четким разграничением функций. В соответствии с «Генеральным регламентом» решения коллегии принимались большинством голосов, члены её могли иметь «свое мнение».

В 1708 г. была создана Конзилия министров, куда вошли все 8 членов Ближней канцелярии, возникшей при Боярской думе. Это было переходное звено к образованию Сената. По указу от 22 февраля 1711 г. был учрежден Сенат для руководства системой центральных учреждений. Он заменил Боярскую думу, которая к этому времени потеряла свое значение. Ближняя канцелярия (Н. Зотов фактически осуществляла управление административными органами страны. Численность Сената составила 9 сенаторов. Становление Сената, как и предыдущих государственных органов, учрежденных Петром I, сопровождалось процессом бюрократизации. Он обзавелся огромным количеством дополнительных учреждений и ведомств. Деятельность самого Сената контролировал генерал-прокурор и подчинялся только царю.

Параллельно с Правительствующим Сенатом в 1711 г. возник институт фискалов для борьбы с должностными преступлениями (казнокрадством, коррупцией, мошенниками). История петровской эпохи изобилует примерами борьбы правительства Петра I с перечисленными выше преступниками, каждый из которых в соответствии с указом царя «Весьма жестоко на теле наказан будет… всего имени лишен, шельмован и из числа добрых людей извержен или смертной казнью казнен». В числе наказанных были князь М. Гагарин – сибирский губернатор, Корсаков – московский вице-губернатор, обер-фискал Сената, члены Сената и др.

При Петре I значительно усилилась и судебная система. С 1714 г. был введен институт розыска, который осуществляли штаб-офицеры гвардии, имевшие специальные розыскные канцелярии. Канцелярии готовили судебные решения, утверждавшиеся самим царем. Высшей апелляционной инстанцией был Правительствующий Сенат, но окончательное решение принадлежало Петру I.

Таким образом, анализ указанных выше реформ свидетельствует о том, что в ходе их проведения постепенно формировалась огромная бюрократическая машина, пришедшая на смену системе средневекового управления, в основе которой лежал обычай.

Бюрократия была необходимым элементом структуры и в европейских государствах. Но в условиях Российского самодержавия, когда воля монарха единственный источник права, когда чиновник не отвечает ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало своеобразной «бюрократической революцией». В ходе этой революции был запущен «вечный двигатель» российской бюрократии.

Все черты созданной петровским режимом бюрократии просуществовали практически до начала XXI в. Следствием такой «революции» стала также зависимость всех и каждого от госаппарата, что ещё более укрепляло деспотическую традицию в России.

Пример: Если при Петре I на 500 человек приходился 1 чиновник (управленец), то к началу XXI в. – на 10 человек приходится 1 чиновник.